2015-2016 1. Faits saillants

Le présent rapport annuel décrit les activités de la commissaire à l'information du Canada en 2015-2016. Ce chapitre présente des exemples d’enquêtes dignes de mention,  menées par la commissaire, en vertu de la Loi sur l'accès à l'information et des affaires judiciaires importantes.

Signes du changement de culture

Un nouveau gouvernement a été élu en octobre 2015. Depuis, la commissaire a remarqué un changement positif qui tend vers une culture plus ouverte au sein du gouvernement, comme l'illustrent les trois exemples suivants.

Exposé et notes d'allocution

Dans le premier exemple, une demande a été présentée en avril 2015 au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT) pour l'obtention d'une note d'information préparée par la Direction du dirigeant principal de l’information du SCT dans le cadre d’une réunion avec le comité des greffiers et des secrétaires du Cabinet. On a déterminé que 85 pages étaient pertinentes à la demande, et elles ont toutes été exclues, au moyen de multiples exceptions, y compris l'exception s'appliquant aux avis et recommandations.

La commissaire a reçu une plainte relative à cette demande en septembre 2015, et elle a rapidement déterminé que toutes les pages auraient dû être divulguées, et que l'application des exceptions avait été excessive. Les documents en cause consistaient en un exposé et des notes d'allocution donnant une mise à jour de la collaboration fédérale-provinciale-territoriale dans la prestation de services, et l'information ayant fait l'objet d'une exception était anodine. Il s'agissait, en fait, de drapeaux des provinces et de noms de hauts fonctionnaires du gouvernement participant à l'exposé. La commissaire a appris qu'au moment du traitement initial de la demande, le SCT avait recommandé la divulgation totale des documents; cependant, lorsque Emploi et Développement social Canada a été consulté, il a recommandé que le document en entier soit exempté de la divulgation.

Afin d'aider au règlement de cette plainte, la commissaire a fait appel au président du Conseil du Trésor nouvellement nommé et à la secrétaire du Conseil du Trésor, et elle a utilisé cette enquête pour illustrer qu'un changement de culture était nécessaire au sein du secteur public, afin d'obtenir plus d'ouverture et de transparence. Le SCT a revu sa position et a divulgué intégralement l'information au demandeur.

Recherche sur l'opinion publique

Dans un autre cas, plusieurs demandes, portant sur la recherche sur l'opinion publique, ont été déposées entre août 2012 et juillet 2014 auprès du Bureau du Conseil privé (BCP). En réponse à ces demandes, le BCP a invoqué, à l'égard de la plupart des documents pertinents, l'exception relative aux avis et recommandations élaborés par ou pour une institution fédérale ou un ministre (alinéa 21(1)a)) ou l'exception concernant les comptes rendus de consultations ou délibérations (alinéa 21(1)b)).

La recherche sur l'opinion publique contenue dans les documents pertinents représentait les opinions de la population canadienne à l'égard d'un éventail d'enjeux, tels que l'environnement, la justice et la santé et la sécurité. Non seulement les opinions des Canadiens ont été retenues par le BCP, mais l'information relative à la manière dont ces opinions avaient été recueillies, y compris les méthodes, les délais et les coûts associés, a également été retenue en vertu de l'article 21.

La commissaire a reçu les plaintes liées aux réponses du BCP entre septembre 2012 et août 2014. Dans le cadre de ses enquêtes, la commissaire a contesté l'application de ces exceptions, puisqu'aucune ne s'applique aux données factuelles.

Le BCP a continué de s'en remettre à l'article 21 jusqu'en décembre 2015, moment où a eu lieu une réunion entre les représentants du BCP et les hauts fonctionnaires du Commissariat à l'information. En conclusion de cette réunion, le BCP a accepté de divulguer l'information relative à la recherche sur l'opinion publique. Le BCP a également déclaré qu'à l'avenir, il n'aurait plus recours à l'article 21 pour protéger ce type d'information.

Frais

Dans le troisième exemple, la commissaire a, en 2015-2016, mis en place deux stratégies connexes en matière de frais, l'une concerne les documents électroniques et l'autre se rapporte aux frais de programmation. La commissaire a recommandé que tous les frais relatifs aux demandes d'accès à l'information soient supprimés.

Les enquêtes liées aux plaintes concernant les frais accaparent des ressources qui pourraient être affectées à d'autres questions de fond. Pour donner une idée des ressources affectées aux enquêtes liées aux plaintes concernant les frais, la commissaire a inclus dans le présent rapport les plus importantes enquêtes relatives aux frais de 2015-2016.

Frais de recherche et de préparation liés aux documents électroniques

À la fin du mois de mars 2015, la Cour fédérale a fait connaître sa décision relative à une question de référence que la commissaire avait présentée à la Cour pour déterminer si les institutions étaient autorisées à imposer des frais de recherche et de préparation pour l'obtention de documents électroniques pertinents aux demandes présentées en vertu de la Loi sur l'accès à l'information. Dans sa décision, la Cour a jugé que les mots « non informatisés » devaient être interprétés selon leur sens ordinaire, et elle a conclu que les courriels, les documents Word et les autres documents en format électronique sont des documents informatisés, qui ne sont donc pas assujettis aux frais de recherche et de préparation au terme des règlements de la Loi (Commissaire à l’information du Canada c. Procureur général du Canada, 2015 FC 405 ); contexte : « Lever une barrière à l'accès à l'information : frais et documents électroniques »).

L'enquête qui a servi de fondement à la question de référence présentée à la Cour concernait une demande déposée auprès d'Emploi et Développement social Canada (EDSC) pour l'obtention de documents relatifs à la base de données des dossiers de numéro d’assurance sociale (NAS). EDSC a recensé les documents pertinents et a produit un avis de frais, estimant les frais de recherche à 4 180 $. Lorsqu'une plainte a été déposée auprès de la commissaire au sujet de ces frais, EDSC s'est opposé à l'interprétation de la commissaire voulant que les frais de recherche et de préparation ne pouvaient s'appliquer aux documents électroniques.

Pendant la durée des procédures, la commissaire a mis en place une stratégie de gestion des plaintes en suspens liées aux frais de recherche et de préparation s'appliquant aux documents électroniques. On a demandé aux plaignants s'ils préféraient mettre leurs plaintes en suspens ou payer les frais aux institutions, afin que le traitement de leurs plaintes se poursuive.

En juin 2015, la commissaire avait une liste de 48 plaintes liées aux frais, se rapportant à la question de référence. Une fois que la décision de la Cour a été rendue, ces plaintes ont été traitées.

De nombreuses plaintes ne concernant que des documents électroniques ont été résolues rapidement grâce à cette décision, avec l'accord des institutions de traiter les demandes sans procéder à l'évaluation des frais ou sans exiger le paiement de frais. Dans les quelques cas où les plaignants avaient payé les frais, ces derniers ont été remboursés. Dans les cas où les demandes concernaient à la fois des documents papier et électroniques, certains plaignants ont modifié leur demande afin de ne recevoir que les documents électroniques, réglant ainsi la question de savoir si des frais devaient être exigés.

Depuis juin 2015, 2 des 48 plaintes mises en suspens ont été abandonnées, et 44 ont été jugées comme bien fondées. De ces 48 plaintes, 4 portaient sur d'autres questions plus complexes, allant au-delà de la simple application de frais de recherche et de préparation aux documents électroniques. Deux d'entre elles sont maintenant réglées et les 2 autres sont en cours.

Frais de programmation

La commissaire a publié un avis d'information en décembre 2015 concernant les frais relatifs aux documents électroniques. Dans cet avis, la commissaire a spécifiquement rappelé aux institutions que le paragraphe 7(3) du règlement, concernant les frais de programmation, ne pouvait être utilisé pour justifier l'imposition de frais liés à la recherche et à la préparation de documents électroniques.

Alors que la commissaire progressait dans l'examen des enquêtes qui avaient été mises en suspens dans l'attente de la décision de la Cour relative à la référence portant sur les frais, une plainte en particulier a révélé l’exemple d’une institution qui a utilisé le paragraphe 7(3) du règlement pour la recherche des documents électroniques.

En 2014, le Conseil de recherches en sciences humaines (CRSH) a reçu une demande qui requérait expressément de chercher des documents pertinents dans ses serveurs de sauvegarde. Le CRSH a délivré un avis de frais de 600 $ pour la recherche de documents électroniques, tout en demandant un dépôt de 300 $, afin de traiter la demande. Le demandeur a payé le montant du dépôt pour que sa demande puisse être traitée, mais il a déposé une plainte auprès de la commissaire au sujet des frais. Le CRSH a ensuite réduit le total des frais à 350 $. Après que le demandeur eut payé le solde restant, le CRSH lui a transmis une réponse définitive.

Quand cette plainte a été traitée en juin 2015, le CRSH a convenu, à la lumière de la décision de la Cour, que les frais de recherche ne s'appliquaient pas, mais a fait remarquer que des frais de programmation étaient applicables, en vertu du paragraphe 7(3) du règlement. Il a expliqué qu'il avait choisi de préparer son estimation des frais en utilisant la structure de frais relative aux frais de recherche, puisqu'il en coûterait ainsi moins cher au plaignant. Alors que les frais de recherche peuvent s'élever à 10 $ l'heure, la structure de frais relative à la programmation peut être beaucoup plus chère. Selon le CRSH, le total des frais de 350 $ était entièrement fondé sur 35 heures de programmation afin de produire les documents provenant de ses serveurs de sauvegarde.

Cependant, lors de la révision des instructions pour produire les documents, que le CRSH prétendait être de la programmation, la commissaire a déterminé, en consultant un spécialiste en informatique à l’interne, qu'aucune programmation n'était nécessaire pour produire les documents. Les instructions consistaient principalement à pointer et cliquer, avec très peu de commandes manuelles.

À la lumière de cette constatation préliminaire, le CRSH a accepté de rembourser les frais payés par le plaignant dans le but de régler la plainte.

Le 5 mai 2015, le gouvernement a annoncé que tous les frais relatifs aux demandes d'accès à l'information devaient être éliminés, mis à part le frais de demande de 5 $. Cette annonce, qui lève une barrière à l'accès à l'information, fait preuve d'un autre virage vers plus de transparence. Ce changement s'est concrétisé par une modification à la Directive concernant l'administration de la Loi sur l'accès à l'information.

Le droit d'obtenir le traitement de demandes, sans égard à l’identité.

S'assurer que les demandes d'accès à l'information sont traitées de manière appropriée et que les droits des demandeurs sont protégés pendant ce processus constitue une autre fonction importante qui incombe à la commissaire. En 2015-2016, la commissaire a complété une enquête pendant laquelle elle avait eu connaissance d'une situation aux Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC) (anciennement Affaires autochtones et Développement du Nord Canada). En effet, le droit des demandeurs au traitement de leurs demandes sans égard à leur identité, en vertu du paragraphe 4(2.1) de la Loi était compromis.

Cette enquête a été amorcée à la suite d'une demande de documents relatifs aux dépenses de Jim Prentice, ancien ministre de cette institution. En réponse à cette demande, AANC a prétendu qu'il n'existait pas de documents pertinents, alors une plainte a été déposée auprès de la commissaire.

Tandis que la commissaire menait son enquête à l'égard de cette plainte, elle a appris par les rapports médiatiques qu'AANC avait dressé et fait circuler une liste contenant les noms de tous les demandeurs cherchant à obtenir des documents relatifs aux dépenses de monsieur Prentice. Cette liste a par la suite fait l'objet d'une fuite dans les médias. Lorsqu'il a appris l'existence de cette liste, le plaignant de la plainte initiale a déposé une seconde plainte auprès de la commissaire. Dans cette dernière plainte, le plaignant allègue également qu'un des employés affectés au traitement de sa demande avait une appartenance politique au Parti conservateur.

Étant donné la nature sérieuse de l'allégation, la commissaire a entrepris une seconde enquête et elle a invoqué un certain nombre de ses pouvoirs, prévus au paragraphe 36(1) de la Loi. Ceux-ci incluent la délivrance d'ordonnances de production de documents et d'assignation afin de s'assurer de la présence des personnes choisies afin qu’elles puissent répondre à des questions sous serment.

L'enquête de la commissaire a révélé que la liste renfermait les noms des demandeurs, le libellé des demandes d'accès, la date d'échéance des réponses aux demandes, les réponses données initialement, la quantité de documents présumés pertinents à la demande et le lieu où ils se trouvaient, de même que l'état des demandes. Au moins sept personnes au sein d'AANC ont vu, ou eu en leur possession, une copie de la liste.

L’enquête de la commissaire a conclu qu'aucun des renseignements recueillis ne laissait supposer que l’identité des demandeurs ait influé sur le traitement des demandes. Cependant, le fait d’avoir dressé la liste des noms des demandeurs indique qu’AANC n’a pas pris les mesures qui s’imposaient pour protéger l’identité des demandeurs et a donc manqué à son obligation de prêter assistance aux demandeurs. La commissaire a conclu que tel aurait été le cas même si la liste n’avait pas été communiquée aux médias. Le fait qu’il y ait eu fuite démontre à quel point il est nécessaire de protéger l’identité des demandeurs pour éviter ce genre de litige à l’avenir. 

Au moment d’ouvrir l’enquête de la commissaire, AANC avait réglé le problème à l’interne et retiré de la liste le nom des demandeurs. Les fonctionnaires ont confirmé qu’il n’est pas pratique courante à AANC de créer une telle liste et se sont engagés à faire en sorte qu’un tel incident ne se reproduise pas. En ce qui a trait aux allégations qu’un des employés qui a créé la liste avait des affiliations politiques, l’enquête a révélé que cet employé était absent au moment où la liste a été créée. La commissaire a également confirmé que le manuel de formation et de procédures d’AANC précise les exigences à respecter concernant l’obligation de prêter assistance et la nécessité de protéger l’identité des demandeurs. Par conséquent, nous en avons conclu que la plainte était fondée et a été résolue.

L’importance du leadership

En 2015-2016, la commissaire a effectué une enquête systémique portant sur la méthode pratiquée à Parcs Canada pour traiter les demandes d’accès. Cette enquête démontre à quel point la collaboration avec la commissaire pendant une enquête peut entraîner des améliorations systémiques favorisant les droits d’accès.

Processus d’approbation de Parcs Canada

Les retards dans le traitement des demandes constituent un problème que le régime d’accès à l’information connaît depuis longtemps. Par conséquent, la commissaire prête une attention particulière aux institutions qui éprouvent continuellement des problèmes à traiter les demandes avec diligence.

Avant le début de l’enquête systémique, plusieurs enquêtes isolées que le Commissariat avait menées sur les retards de traitement à Parcs Canada concernant les demandes d’accès ont déterminé que le processus d’approbation était un des facteurs contribuant au retard dans le traitement des demandes d’accès à l’information. Même si l’ancien directeur général (DG) de Parcs Canada s’était engagé à examiner les processus d’approbation internes, les enquêtes subséquentes du Commissariat montraient que le processus d’approbation continuait d’y être un problème (Voir, par exemple « Parcs Canada »).

Étant donné la récurrence du problème, la commissaire a décidé de lancer une enquête systémique, ciblant la période allant du 1er avril 2013 au 30 septembre 2014. Son enquête systémique portait à la fois sur le processus d’approbation et sur le grand nombre de demandes abandonnées.

L’enquête systémique a révélé que Parcs Canada faisait régulièrement fi des délais prévus par la Loi et avait mis en place des processus d’approbation qui entraînaient des retards importants dans le traitement des demandes. Qui plus est, Parcs Canada avait habituellement recours à des individus non pourvus de pouvoir délégué dans le traitement des demandes, au détriment du respect des délais. Il n’était pas rare que les réponses aux demandes d’accès soient en attente d’approbation au bureau du DG pendant une période prolongée. Des fonctionnaires non délégués au sein du bureau du DG étaient alloués pour deux semaines pour l’examen des documents préparés, ce qui ne suffisait généralement pas à la tâche.

Pour ce qui est du processus d’approbation, la commissaire a recommandé que Parcs Canada améliore la rapidité du traitement et respecte les exigences de la Loi en procédant à l’examen des processus d’approbation pour veiller à ce que seules les personnes dont le pouvoir délégué est conforme à l’ordonnance de délégation approuvent la divulgation des documents et en veillant à ce que les personnes dénuées de pouvoir délégué ne retardent pas le traitement des demandes.

Demandes abandonnées

Outre l’examen du processus d’approbation, la commissaire a scruté, au cours de cette enquête systémique de Parcs Canada, le taux de demandes abandonnées. Du point de vue de la commissaire, ce taux était habituellement élevé, l’exercice 2013-2014 représentant un cas particulier et aberrant.

Pendant son enquête systémique, la commissaire a constaté qu’un certain nombre de pratiques inadéquates entraînaient un taux élevé de demandes abandonnées. Cette partie de l’enquête a mis l’accent sur un demandeur qui a soumis 135 demandes en un seul jour.

Plus précisément, la commissaire a constaté que Parcs Canada n’a pas calculé les frais de manière raisonnable et a négligé d’informer le demandeur de son droit de porter plainte auprès de la commissaire à l'information concernant ces frais. Initialement, le demandeur aurait reçu une estimation des frais de recherche liés aux 135 demandes de 71 455 $ (qui a par la suite été réduite à 49 105 $ après demande de clarification). La commissaire a conclu que le gonflement de ces frais avait probablement contribué au taux élevé d’abandon de demandes qu’a connut Parcs Canada.

De plus, la commissaire a constaté que Parcs Canada n’a pas informé ce demandeur du fait qu’il n’existait pas de dossiers se rapportant à certaines de ses demandes. Finalement, le demandeur a informé Parcs Canada qu’il n’avait plus besoin des renseignements demandés, et Parcs Canada a considéré que les 135 demandes avaient été abandonnées.

Pour régler les problèmes soulevés dans le traitement de ces 135 demandes  à Parcs Canada, la commissaire a recommandé que Parcs Canada calcule et évalue les frais conformément à la Loi, à son règlement et à la directive de SCT concernant l’administration de la Loi sur l’accès à l’information.

Recommandations générales visant à améliorer la prestation des services à Parcs Canada

Les pratiques ayant cours à Parcs Canada dans le traitement des demandes d’accès à l’information ont soulevé d’importantes questions pour la commissaire. En particulier, elle se préoccupait de la capacité de Parcs Canada à respecter son obligation de prêter assistance en vertu de la Loi. C’est pourquoi elle a formulé un certain nombre de recommandations à l’intention de Parcs Canada visant à améliorer la conformité à la Loi :

• insérer dans les objectifs de rendement des cadres supérieurs une exigence visant la conformité avec la Loi sur l’accès à l’information;
• entreprendre un examen de ses procédures internes pour s’assurer de se conformer à la Loi sur l’accès à l’information, son règlement et les instruments de politique du SCT. Les procédures internes de Parcs Canada doivent favoriser une culture du service à la clientèle et tenir compte de l’obligation de prêter assistance aux demandeurs en vertu de la Loi;
• élaborer et mettre en œuvre un plan de formation sur l’accès à l’information pour tous les employés, y compris ceux de la Direction de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels, et mettre l’accent dans cette formation sur une culture axée sur le service à la clientèle pour l’accès à l’information. Il faudra prévoir une formation continue selon les besoins.

Réponse de Parcs Canada

Lorsque l'Agence Parcs Canada a présenté ses observations à la commissaire au cours de l’enquête, elle s’est montrée en désaccord avec certaines des conclusions préliminaires de la commissaire, soutenant, par exemple, que les individus dénués de pouvoir délégué avaient été retirés du processus d’approbation et que les frais étaient évalués adéquatement. À d’autres moments, Parcs Canada a reconnu qu’un problème existait, notamment en matière de respect des délais, mais a fait savoir que des améliorations avaient déjà été mises en place.

Considérant que ces observations ne suffisaient pas pour régler les faiblesses de Parcs Canada en matière d’accès à l’information, la commissaire a fait appel au nouveau directeur général de Parcs Canada, la nomination d’un nouveau DG ayant été faite au cours de l’enquête systémique. Le nouveau DG reconnut que le rendement de Parcs Canada en matière de respect des délais prescrits par la Loi devait être amélioré.

En réponse aux conclusions officielles de l’enquête, Parcs Canada a accepté chacune des recommandations de la commissaire (Voir l’encadré Réponse de Parcs Canada aux recommandations de la commissaire).

La commissaire attribue au nouveau DG une partie importante du changement de ton et du niveau de collaboration qui se sont produits au cours de l’enquête systémique. La commissaire a bon espoir que, grâce à la nouvelle direction de Parcs Canada, les problèmes liés au traitement des demandes diminueront et le droit d’accès à l’information sera mieux respecté.

Exercice convenable du pouvoir discrétionnaire : décision de la Cour fédérale relative à la divulgation du nombre de personnes dont le nom apparaît sur la « liste d’interdiction de vol » du Canada

En avril 2014, la commissaire a déposé une demande de révision judiciaire à propos du refus de Transports Canada de divulguer le nombre de personnes dont le nom apparaît sur la Liste des personnes précisées (aussi appelée « liste d’interdiction de vol » du Canada) chaque année de 2006 à 2010 ainsi que le nombre de Canadiens figurant sur cette liste au cours de ces mêmes années.  Le demandeur a été ajouté en tant que partie à la procédure.

La Cour fédérale a rendu sa décision le 20 avril 2016. La Cour a statué que le délégué du ministre des Transports avait correctement déterminé que ces renseignements font l’objet d’une exception aux termes de la Loi, qui permet un refus lorsque la divulgation risquerait vraisemblablement de porter préjudice à la détection, à la prévention ou à la suppression d’activités hostiles (voir l’alinéa 15(1)c) de la Loi).  La Cour a également statué que le délégué du ministre n’avait pas exercé convenablement son pouvoir discrétionnaire en utilisant à cette exception. 

Dans sa décision, le juge a également précisé que le décideur doit démontrer qu’il considère soigneusement les arguments et les suggestions pour la divulgation, notamment ceux de la commissaire.

La Cour estime qu’il existe trois motifs démontrant que l’exercice du pouvoir discrétionnaire a été déraisonnable dans cette affaire : 1) en ce qui concerne le passage du temps, la décision de Transports Canada ne tient compte que du fait que ce type d’information a toujours été protégé pour maintenir l’exception à la fin de l’enquête de la commissaire; Transports Canada n’a pas suffisamment soupesé l’argument selon lequel les renseignements perdent de leur importance avec le passage du temps; 2) Transports Canada refuse de se pencher sérieusement sur la déclaration publique du ministre au sujet du nombre de personnes dont le nom apparaît sur la Liste des personnes précisées au moment de l’entrée en vigueur de cette liste; la Cour juge que le refus de Transport Canada de préciser la déclaration du ministre était inacceptable et manquait de transparence; 3) bien que Transports Canada ait invoqué des répercussions négatives dans ses relations internationales avec les États-Unis comme motif pour refuser de communiquer l’information, il manque des pièces justificatives à cet argument.

Par conséquent, la Cour a retourné l’affaire à Transports Canada pour qu’un autre décideur exerce le pouvoir discrétionnaire nécessaire afin d’en arriver à une décision éclairée concernant la divulgation de l’information en question. La Cour a exprimé le désir que cette décision soit prise dans un délai de 90 jours. La Cour a ordonné les dépens en faveur de la demanderesse.

Le délai d’appel concernant cette décision n’a pas encore expiré. Ce délai prend fin le 20 mai 2016.