2015-2016 5. Protection et promotion de l'accès

La commissaire veille à la protection et à la promotion des droits d'accès à l'information. En plus de mener des enquêtes, elle remplit son rôle par la poursuite d'un certain nombre d'autres activités.

Collaboration avec les commissaires fédéraux, provinciaux et territoriaux

Tous les commissaires à l'information et à la protection de la vie privée du Canada, des provinces et des territoires discutent de façon régulière de questions communes et urgentes, particulièrement quand elles concernent le respect du droit fondamental à l'accès à l'information gouvernementale.

En octobre 2015, la réunion annuelle des commissaires fédéraux, provinciaux et territoriaux a eu lieu à Edmonton. Cette année, les discussions ont porté notamment sur la réforme législative, les initiatives communautaires de collaboration et les défis relatifs aux enquêtes.

Cette réunion permet aux commissaires de faire part de pratiques exemplaires, d'échanger de l'information et de préparer des résolutions conjointes sur le droit à l’information.   

Résolutions conjointes sur les mesures à prendre à l'égard des questions d'accès à l'information

En 2015-2016, les commissaires fédéraux provinciaux et territoriaux ont adopté des résolutions conjointes concernant deux questions particulièrement préoccupantes.

Réitérer la demande relative à l'obligation de documenter

La première résolution conjointe adoptée par les commissaires demandait à leurs gouvernements respectifs de créer une obligation légale exigeant que les entités du secteur public consignent les questions liées à leurs délibérations, aux mesures prises et à leurs décisions. Les commissaires ont de plus déclaré que cette obligation devait faire l'objet d'une surveillance efficace et être assortie de pouvoirs de sanctions afin de s'assurer que le droit d'accès des Canadiens aux documents du secteur public demeure significatif et efficace (voir la « Déclaration des commissaires à l’information et à la protection de la vie privée du Canada sur l’obligation de documenter » et le « Document d’information sur une obligation de documenter »).

Les commissaires ont souligné dans leur résolution que l'absence d'obligation légale de documenter continue de produire un déficit de responsabilité dans la législation relative à l'accès à l'information et à la gestion de documents du Canada. En ne créant pas de dossiers ou en ne les conservant pas, les entités du secteur public peuvent effectivement éviter la divulgation de documents et se soustraire à l'examen du public. L'omission par les entités du secteur public de documenter des décisions et des activités importantes a pour conséquence de les soustraire à la responsabilité inhérente au droit d'accès et de nier ce droit aux Canadiens.

C'est la troisième fois que les commissaires font conjointement appel à leurs gouvernements respectifs afin d'instaurer une telle obligation (voir « Protéger et promouvoir les droits des Canadiens à l’accès à l’information et à la protection des renseignements personnels à l’ère du gouvernement numérique : Résolution des ombudsmans et des commissaires à l’information et à la protection de la vie privée du Canada » [14 novembre 2014] et « Modernisation des lois sur l'accès à l'information et la protection des renseignements personnels au XXIe siècle : Résolution des commissaires et des ombudsmans à l'information et à la protection de la vie privée au Canada » [9 octobre 2013]).

Respect des droits dans le cadre d'initiatives de communication de l'information

Les commissaires ont également adopté une seconde résolution conjointe demandant à tous les paliers gouvernementaux de protéger et de promouvoir les droits relatifs à la protection des renseignements personnels et à l'accès à l'information lorsqu'ils entreprennent des initiatives de communication de l'information qui visent à améliorer les services gouvernementaux.

Bien que les initiatives de communication de l'information aient pour but de faciliter l'échange de renseignements personnels afin de mieux servir les citoyens en matière d'exécution de programmes sociaux, de sécurité communautaire, de recherche et de santé et d'éducation, les commissaires reconnaissent, dans cette résolution, que ces initiatives comportent des conséquences importantes liées à la protection des renseignements personnels et à l'accès à l'information.

À ce titre, le gouvernement devrait faire preuve d'ouverture et de transparence quant à la manière dont les initiatives de communication de l'information seront mises en œuvre, procéder à des évaluations proactives afin de pouvoir déterminer, dès le début, les risques possibles liés à la protection des renseignements personnels, mettre en place des initiatives de communication de l'information permettant la divulgation des seuls renseignements requis pour répondre aux objectifs de l'initiative et enfin, instaurer toutes les mesures de protection raisonnables et nécessaires.

Analyse de la santé du régime d'accès à l'information

En décembre 2015, la commissaire a publié ses observations relatives à la santé du système d'accès à l'information en 2013-2014, incluant une analyse détaillée des statistiques annuelles sur les activités d'accès à l'information au sein de 27 institutions.  Cette analyse se fonde sur de multiples sources d'information accessibles au public.

La commissaire entreprend cette analyse pour un certain nombre de raisons. D'abord, elle fournit une vue d'ensemble de l'état du système d'accès à l'information. Cette analyseest importante pour la commissaire, les institutions et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, lequel est responsable de l'administration de la Loi, parce qu'elle donne un aperçu du rendement du système à partir d’un échantillon représentatif d’institutions. Ensuite, cette analyse permet à la commissaire de déterminer de façon proactive les questions qui se posent. Par exemple, elle est en mesure de déterminer si une institution en particulier doit gérer une recrudescence de demandes d'accès à l'information.  Elle est ainsi en meilleure position pour évaluer le rendement de l'institution, de même que pour élaborer des stratégies afin de se préparer à une fluctuation du nombre de plaintes déposées auprès du Commissariat.

Les observations de la commissaire pour 2013-2014 permettent de constater que le rendement parmi les institutions sélectionnées était instable et qu'il variait de manière importante d'une institution à une autre pendant cette période.

En vertu des deux principaux indicateurs auxquels la commissaire a eu recours pour évaluer la santé générale du système d'accès à l'information, soit le pourcentage de demandes traitées dans un délai de 30 jours et le pourcentage de demandes pour lesquelles toute l'information a été divulguée, la commissaire a constaté qu'à l'échelle du gouvernement 61,0 % des demandes étaient traitées dans un délai de 30 jours et que toute l'information était divulguée pour 26,8 % des demandes. Cependant, parmi les 27 institutions ayant fait l'objet d'un examen, seulement 3 ont dépassé ces résultats (l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), Bibliothèque et Archives Canada etImmigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC) (anciennement Citoyenneté et Immigration Canada)). Plus de la moitié des autres institutions ayant fait l'objet d'un examen présentaient des résultats inférieurs à la moyenne pour les deux principaux indicateurs de rendement.

Ces résultats dénotent une lacune à bien des égards entre le rendement global à l'échelle du gouvernement et les résultats propres à chaque institution, alors que les rendements de deux institutions exerçaient une influence sur le rendement global : ASFC et IRCC. Ces deux institutions ont une forte incidence statistique puisque le pourcentage de demandes qu'elles ont traitées représente plus de la moitié du total des demandes traitées (53,8 %).

La commissaire a également observé que les résultats de la plupart des institutions qui ont été moins performantes en matière de rapidité des réponses en 2012-2013 avaient empiré en 2013-2014, (par ex. l’Agence d’inspection des aliments, Affaires mondiales Canada (anciennement Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada), Transports Canada et la Gendarmerie royale du Canada) creusant ainsi davantage le fossé entre les institutions à rendement élevé et celles à rendement faible.

Le rapport statistique 2014-2015 du SCT a été publié. La commissaire analyse actuellement ces renseignements, de même que les données propres à chaque institution. Les résultats de cette analyse seront publiés en 2016. Un examen préliminaire démontre que le rendement global à l'échelle du gouvernement s'est amélioré en matière de rapidité des réponses, tout en demeurant comparable en ce qui concerne la divulgation.

Voir au respect des recommandations de la commissaire

En 2014-2015, la commissaire a réalisé une enquête systémique afin de connaître l’utilisation, la durée et le nombre de prorogations de délai pour des consultations de dossiers, ainsi que les retards pour répondre aux demandes d’accès qui peuvent en avoir découlé (voir « Retards liés aux consultations de dossiers portant sur des demandes d’accès »).

Dans le cadre de l'enquête, la commissaire a appris qu'un certain nombre d'institutions avaient établi des normes de traitement pour les consultations interministérielles, fondées seulement sur le volume de pages à examiner, ce qui a entraîné le recours à des prorogations de délais d'une durée standard.

En 2014, à la lumière de cette pratique, la commissaire a fait des recommandations au président du Conseil du Trésor à titre de ministre responsable du bon fonctionnement du système d’accès à l’information. Bon nombre de ces recommandations ont été adoptées et des modifications ont été apportées au Manuel de Accès à l'information.

À la fin de 2015, la commissaire a recueilli des preuves dévoilant que des institutions recouraient encore à des prorogations de délai d'une durée standard.

Cette pratique est, à première vue, contraire à la décision de la Cour d'appel fédérale dans Commissaire à l'information du Canada c. Ministre de la Défense nationale, où il a été déterminé que les institutions « doivent faire un sérieux effort pour évaluer la durée requise » d'une prorogation de délai et « s’efforcer de démontrer le lien entre la justification mise de l’avant et la durée de la prorogation établie ».

Afin de régler ce problème persistant, des fonctionnaires du Commissariat et des représentants du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) ont travaillé en collaboration dans le but de trouver une solution. Finalement, le SCT a envoyé un courriel à la communauté de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels (AIPRP) rappelant aux institutions la nécessité d'évaluer la durée des prorogations de délai et le temps requis pour les consultations au cas par cas, en tenant compte du volume et de la complexité de l'information liée à une demande précise.

La commissaire continuera de surveiller les plaintes relatives à cette pratique et elle effectuera un suivi auprès du SCT et d'autres organismes centraux, si nécessaire.

La commissaire lance son blogue

La commissaire a lancé son blogue, www.fr.suzannelegault.ca, en 2015-2016, afin d'être en contact direct avec la population canadienne.

Un temps propice à l’ouverture

En février 2016, la commissaire a publié son premier billet de blogue, intitulé « Un temps propice à l'ouverture ». Ce billet fait état de nombreux développements prometteurs en matière d'accès à l'information qui se sont produits au cours de la dernière année, tant au Canada qu'ailleurs dans le monde. Ces développements comprennent les promesses du gouvernement du Canada nouvellement élu « d'élever la barre en matière d'ouverture et de transparence » et de réviser la Loi sur l'accès à l'information; le vote de l'UNESCO proclamant le 28 septembre, Journée internationale du droit à l'information déjà reconnue partout dans le monde, comme étant également la Journée internationale de l'accès universel à l'information; et enfin, le choix du thème « Accès à l’information et aux libertés fondamentales : C’est votre droit! » pour la Journée mondiale de la liberté de la presse 2016, qui aura lieu le 3 mai.

Compte tenu de ces développements prometteurs, la commissaire préconise dans son billet de blogue une réforme approfondie de la Loi sur l'accès à l'information et, ce faisant, elle appelle les Canadiens à contribuer et à participer à la démocratie canadienne.

Une occasion de tracer la voie : obligation de documenter

Un second billet de blogue intitulé « Une occasion de tracer la voie : obligation de documenter », publié en mars 2016, traite du besoin d'une obligation légale de documenter. Ce billet passe en revue les défis techniques que rencontrent les gouvernements dans le « nouvel ordre mondial de l'information » et explique comment le paysage de l'information actuel, qui évolue à un rythme toujours plus effréné, est devenu un enjeu véritable en matière de création et de conservation des documents de l'administration fédérale.

Le billet dresse une liste des mesures apportées par une obligation légale de documenter afin de protéger les droits d'accès à l'information : créer des documents officiels, faciliter une meilleure gouvernance, augmenter la responsabilisation et assurer un héritage historique des décisions du gouvernement.

En conclusion, la commissaire note que les défis techniques rencontrés par le gouvernement représentent également une grande opportunité, celle de donner l'exemple d'un gouvernement ouvert et responsable.

Une nouvelle vague de transparence (qui n’est peut-être pas si nouvelle?)

Le troisième billet de blogue de la commissaire, intitulé « Une nouvelle vague de transparence (qui n’est peut-être pas si nouvelle?) », a été publié en avril 2016. Ce billet fait remarquer que bien que l'on assiste actuellement à une « vague de transparence » au sein du nouveau gouvernement, ce concept et d'autres du même genre ne sont pas entièrement nouveaux. La transparence et l'ouverture sont des principes fondateurs de la démocratie.

Dans son billet, la commissaire encourage les Canadiens à participer à la transformation au sein du gouvernement afin de s'assurer qu'elle tend vers davantage d'ouverture. 

Le billet de blogue présente des vidéos de l'ambassadeur de Suède au Canada, Per Sjögren et de Don Lenihan, associé principal du centre d'études Canada 2020.

Autres activités visant à protéger et à promouvoir les droits d'accès à l'information

La commissaire et ses hauts fonctionnaires ont participé à plusieurs autres activités en 2015-2016 dans le but de protéger et de promouvoir les droits d'accès à l'information.

Allocutions

• 21 au 23 avril 2015 : La commissaire a participé à la 9e Conférence internationale des commissaires à l'information, au Chili. Alors qu'elle se trouvait au Chili, elle a présenté un exposé de ses expériences relatives au maintien d’un équilibre entre le droit d'accès à l'information et la nécessité de protéger la confidentialité. Elle a également pris part à une série de rencontres avec des fonctionnaires du gouvernement et des ministres, et elle a accordé une entrevue à un journal national.

• 8 mai 2015 : La commissaire a prononcé un discours intitulé Flying Blind : The right to know, government obstruction, and fixing access in Canada, lors de la conférence organisée par l'organisme Journalistes canadiens pour la liberté d’expression.

• 12 mai 2015 : Un haut fonctionnaire du Commissariat à l'information a pris part à un groupe de discussion sur des questions relatives aux lois sur l'accès à l'information et sur la protection des renseignements personnels pour les organismes fédéraux chargés de l'application de la loi, de même qu'à la surveillance civile, lors de la conférence annuelle de l'Association canadienne de surveillance civile du maintien de l'ordre.

• 13 mai 2015 : La commissaire adjointe, p.i. a présenté deux exposés lors d'une conférence organisée par le Forum canadien des ombudsmans et l'Association des ombudsmans des universités et collèges du Canada. Le premier portait sur les évaluations et le second, sur le rôle des protecteurs du citoyen dans le monde des médias sociaux.

• 29 mai 2015 : La commissaire a fait une présentation à la Bibliothèque du Parlement portant sur son rapport spécial intitulé Viser juste pour la transparence : Recommandations pour moderniser la Loi sur l’accès à l’information.

• 5 juin 2015 : La directrice des Services juridiques et avocate générale a présenté un exposé sur la modernisation de Loi sur l'accès à l'information lors du Forum 2015 de l'Association canadienne des bibliothèques.

• 11 et 12 juin 2015 : La commissaire a assisté à la conférence sur l'accès à l'information et la protection des renseignements personnels organisée par le programme de certificat en Information Access and Protection of Privacy à la Faculty of Extension de l'Université de l'Alberta. Le thème de la conférence 2015 avait pour titre A Bird’s Eye View : An Integrated Look at Information Access and Privacy Protection et la commissaire a tenu la séance plénière.

• 29 septembre 2015 : La commissaire a présenté une mise à jour relative aux affaires judiciaires récentes et aux enjeux en matière d'accès à l'information lors d'une rencontre de travail des employés du Portefeuille des organismes centraux du gouvernement fédéral.

• 1er octobre 2015 : La commissaire et sa directrice des Services juridiques et avocate générale ont assisté à la réunion du comité exécutif de la Section du droit de la vie privée et de l’accès à l’information de l'Association du Barreau canadien et elles ont présenté un exposé sur la contestation constitutionnelle relative aux armes d'épaule.

• 17 novembre 2015 : La directrice des Services juridiques et avocate générale a présenté un webinaire portant sur la liberté de l'information pour le programme Osgoode’s Professional Development, à la Osgoode Hall Law School de l'Université York.

• 23 novembre 2015 : La commissaire a rencontré les membres de la Fédération des francophones de la Colombie-Britannique et elle leur a fait un exposé. La rencontre était destinée à des représentants d'organismes dont la vocation est de promouvoir et d'accueillir une communauté francophone inclusive en Colombie-Britannique.

• 24 novembre 2015 : La commissaire a donné une conférence à la Allard School of Law de l'Université de la Colombie-Britannique. Elle a parlé du rôle de l'accès à l'information au sein d'une société démocratique.

• 26 novembre 2015 : La commissaire et l'un de ses conseillers juridiques ont donné une conférence lors d'un cours de droit politique à la faculté de droit de l'Université McGill. Le thème du cours était Public Information : The Life-Blood of Democracy.

• 30 novembre 2015 : La commissaire a prononcé un discours intitulé « 2016 : L'année de l'accès à l'information? » lors de la conférence annuelle de l'Association canadienne d'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels.

• 9 décembre 2015 : La commissaire a donné une présentation lors de la réunion de la communauté de l’accès à l’information et protection des renseignements personnels (AIPRP).

• 19 février 2016 : La commissaire a participé à une discussion en groupe avec d'autres agents du Parlement dans le cadre de l'activité d'orientation des nouveaux membres du Parlement.

• 26 février 2016 : La commissaire a participé à titre de juge au Concours national annuel d’études de cas 2016 de l'Association canadienne des programmes en administration publique et de l'Institut d'administration publique du Canada.

• 17 avril 2016 : La commissaire a participé à une baladodiffusion d'Options politiques sur Reviewing the Federal Accountability Act.

• 22 avril 2016 : La commissaire a assisté à une séance de questions et réponses dirigée, connue sous le nom de Freedom of Information (FOI) Friday, où elle a discuté de l'état actuel du régime d'accès à l'information. La séance de questions et réponses diffusée en direct avait lieu en personne et en ligne au moyen de Google Hangouts et Twitter.

Publications

• 31 juillet 2015 : La commissaire a publié un document de travail intitulé Gouvernement ouvert : Vers une vision pancanadienne?, en collaboration avec Don Lenihan, associéeacute; principal du centre d'études Canada 2020.

• 21 avril 2016 : La commissaire a publié un article pour un dossier spécial d'Options politiques intitulé La Loi fédérale sur la responsabilité : 10 ans plus tard.

Visites de dignitaires étrangers

• 30 juin 2015 : La commissaire a rencontré une délégation de la Commission d’accès à l’information du Népal, y compris le Président de la Commission d’accès à l’information du Népal. À ce moment, le Népal était en voie de promulguer une nouvelle constitution définitive qui reconnaîtrait le droit d'accès à l'information. La délégation souhaitait tirer profit de l'expérience du Canada en matière de formulation et de mise en œuvre de politiques nationales visant l'augmentation de l'accès à l'information et l'amélioration du droit à l'information. En plus de donner à la délégation un aperçu de son propre travail, la commissaire a également facilité les présentations à d'autres intervenants de l'ensemble du Canada qui pouvaient faire bénéficier la délégation de leur expérience.

• 1er mars 2016 : La commissaire a rencontré le ministre de la Justice de l'Ukraine et le Directeur du Centre de coordination de l’aide juridique en Ukraine. Les dignitaires ukrainiens souhaitaient en savoir plus sur le cadre juridique du Canada entourant la liberté d'information. La législation relative à la liberté d'information joue un rôle important dans la simplification de la prestation efficace de l'aide juridique en Ukraine, en particulier en ce qui concerne la protection des droits de la personne et l'autonomisation juridique des groupes vulnérables et marginaux.

Échanges avec les médias

Le Commissariat à l'information a reçu 127 appels provenant des médias en 2015-2016. Deux épisodes d'affluence relatifs aux appels des médias se sont produits pendant cette période. Le premier épisode d'affluence a eu lieu en mai et juin 2015. Elle peut être attribuée aux activités liées au dépôt auprès du Parlement du rapport spécial de la commissaire relatif à une enquête sur une demande d’accès à l’information concernant le registre des armes d’épaule et de la contestation constitutionnelle subséquente.

Le second épisode d'affluence, de septembre à novembre, est lié à un intérêt général accru à l'égard de l'accès à l'information qui s'est d'abord manifesté pendant la période des élections en 2015 et qui s'est poursuivi jusqu'au mandat du nouveau gouvernement.

En plus des appels des médias, la commissaire a accordé 23 entrevues aux médias en 2015–2016.