Plaintes de refus

Le Commissariat reçoit également des plaintes au sujet de l’utilisation par les institutions d’exceptions et d’exclusions pour refuser de communiquer de l’information. Les enquêtes sur ces plaintes de refus sont généralement plus longues que celles concernant les plaintes administratives. En 2019‑2020, le Commissariat a reçu 1 039 nouvelles plaintes de refus (environ le même nombre qu’en 2018‑2019) et il a fermé 1 253 dossiers de plaintes, soit presque le même nombre que l’année précédente.

Parmi les dossiers de plaintes fermés par le Commissariat en 2019‑2020, près de 800 dataient d’avant le 1er avril 2018. Le Commissariat a réduit le nombre de vieux dossiers dans son inventaire de 66 p. 100 sur une période de deux ans.

La fermeture de vieux dossiers est une priorité pour la commissaire depuis sa nomination. Elle a demandé du financement permanent pour accroître la capacité d’enquête du Commissariat afin de répondre aux plaintes plus rapidement. De plus, le personnel du Commissariat a ciblé les 50 plus vieux dossiers dans l’inventaire et a commencé à déployer des efforts ciblés pour les fermer en 2019‑2020.

Dans l’ensemble, le Commissariat a fermé un total de 5 528 dossiers de tous les types en 2019‑2020. Cela signifie qu’il a pu maintenir au minimum la croissance de son inventaire.

En mars 2020, le Commissariat a commencé à réaliser l’incidence qu’aurait la pandémie de COVID‑19 sur les enquêtes. Les institutions ont commencé à informer le Commissariat que, compte tenu de leur capacité de télétravail limitée, elles ne pouvaient pas respecter les délais convenus précédemment pour leurs réponses aux parties plaignantes ou au Commissariat.

Enquêtes sur la Gendarmerie royale du Canada

Le Commissariat a enregistré 355 plaintes contre la Gendarmerie royale du Canada (GRC) en 2019‑2020, ce qui la place au deuxième rang des institutions au sujet desquelles le Commissariat a reçu le plus de plaintes cette année-là. Parmi ces plaintes, 63 p. 100 concernaient des retards, ce qui s’inscrit dans une tendance que le Commissariat avait observée depuis quelques années. Cela a amené la commissaire à lancer une enquête systémique sur le traitement des demandes d’accès à la GRC. L’enquête sera terminée en 2020‑2021.

L’exception relative aux enquêtes doit être utilisée seulement pour les enquêtes légitimes

Les enquêtes sur les plaintes visant la GRC portent généralement sur des situations très personnelles, dont des interactions entre les membres du public et les organismes d’application de la loi.

Par exemple, en 2019‑2020, le Commissariat a terminé une enquête sur la réponse de la GRC à une demande d’accès selon laquelle l’institution ne pouvait ni confirmer ni nier l’existence de documents dans lesquels figurait une liste des noms de toutes les personnes ayant accédé au dossier de la partie plaignante dans la base de données du Centre d’information de la police canadienne (SIPC) et les dates auxquelles elles y avaient accédé. La partie plaignante, qui avait été accusée au criminel d’avoir attaqué un individu, était d’avis qu’un parent de l’individu en question (un policier, mais qui ne faisait pas partie du corps de police qui enquêtait sur l’incident) avait illicitement accédé à ses renseignements personnels dans le SIPC.

La GRC ne divulgue habituellement pas d’information sur les enquêtes en cours. En effet, dans sa réponse à la demande d’accès, la GRC a indiqué que, si les documents existaient, l’ensemble de ceux-ci auraient été visés par une exception, parce que leur communication aurait nui à une enquête en cours.

Toutefois, les responsables de l’accès à la GRC ont par la suite reconnu que l’accès aux renseignements personnels de la partie plaignante dans le SIPC ne faisait pas partie d’une enquête licite et que l’exception ne s’appliquait donc pas. Avec le consentement de l’autre corps de police, la GRC a communiqué les documents.

Des lacunes dans la loi exposées en tentant de communiquer de l’information pour des motifs humanitaires

Le Commissariat a mené un certain nombre d’enquêtes à la suite de plaintes provenant de personnes ayant tenté d’obtenir de l’information concernant des enquêtes de la GRC sur la mort de membres de leur famille. Les parties plaignantes étaient préoccupées parce que la GRC avait refusé de communiquer de l’information qu’elles avaient demandée afin de pouvoir mieux comprendre les circonstances de la mort de leurs proches.

La GRC a protégé des parties de l’information en vertu de l’article 16 (Enquêtes). La commissaire a conclu que l’information satisfaisait aux critères de l’exception et elle était d’avis que la GRC avait exercé raisonnablement son pouvoir discrétionnaire lorsqu’elle a décidé de ne pas communiquer l’information. L’un des facteurs dont la GRC a tenu compte est le fait que la Loi sur la protection des renseignements personnels protège les renseignements personnels des personnes décédées pendant 20 ans après leur décès.

Ces enquêtes ont néanmoins fait ressortir les lacunes dans : l’interaction entre la Loi sur la protection des renseignements personnels et la Loi sur l’accès à l’information qui limitent la capacité des institutions à communiquer de l’information au sujet d’une personne décédée à son conjoint ou à un autre proche parent pour des motifs humanitaires, comme c’est possible dans plusieurs provinces.

Dans les observations présentées en septembre 2019 au ministère de la Justice Canada concernant l’examen de la Loi sur la protection des renseignements personnels, la commissaire a recommandé que des articles de cette loi et de la Loi sur l’accès à l’information traitant des renseignements personnels soient modifiés en conséquence.

Enquêtes sur l’Agence des services frontaliers du Canada

Le Commissariat a enregistré 136 plaintes concernant le traitement des demandes d’accès par l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) en 2019‑2020, ce qui la place au cinquième rang des institutions au sujet desquelles le Commissariat a reçu le plus de plaintes cette année-là.

Bien que l’ASFC ait admis dans ses observations qu’elle avait communiqué cette information par le passé, elle a pu démontrer qu’il y avait un plus grand risque qu’elle soit utilisée pour se soustraire à la Loi sur les douanes en 2019, particulièrement à des fins de contrebande. Selon l’information reçue, la commissaire était d’avis que l’exception a été appliquée correctement et que l’ASFC a exercé correctement son pouvoir discrétionnaire lorsqu’elle a décidé de ne pas communiquer l’information. 

Les documents classifiés posent un défi aux institutions et au Commissariat

Le traitement des demandes d’accès et l’enquête sur des plaintes mettant en cause des documents « Secret » et « Très secret » (information qui, si elle est compromise, pourrait nuire à l’intérêt national) posent un défi aux institutions et au Commissariat. Les institutions nécessitent une infrastructure numérique adéquate et des processus en place. Cela accroît les exigences de sécurité des institutions en matière de personnel, de technologie de l'information et de gestion de l'information. Il est également difficile pour les institutions qui traitent les demandes de solliciter l'avis d'autres institutions sur l’application des exceptions et d’échanger des copies de travail des documents avec le Commissariat dans le cadre d’enquêtes sur des plaintes. Dans tous les cas, les institutions et le Commissariat doivent bien protéger l’information hautement classifiée.

Au début de l’année 2020, presque 20 p. 100 des plaintes faisant partie de l’inventaire du Commissariat portaient sur des demandes d’accès mettant en cause de l’information relative à la sécurité nationale. Parmi celles-ci, les enquêtes visant à établir si les institutions procédaient à des recherches raisonnables de documents ou celles à l’égard de l'application des exceptions concernaient environ 45 000 pages de renseignements classifiés. Toutefois, les demandes d’accès visant des documents associés à des plaintes liées à un retard et à la prorogation de délai pourraient concerner des millions de pages supplémentaires de documents classifiés. Bref, enquêter sur ces dossiers représente une tâche immense.

La commissaire a reçu l’autorisation du président du Conseil du Trésor d’accroître le nombre d’enquêteurs ayant une délégation spéciale pour examiner l’application des exceptions, par les institutions, aux documents associés aux affaires internationales, à la sécurité nationale et à la défense. Par conséquent, le Commissariat peut entamer plus rapidement ces enquêtes complexes. Les plaintes nécessitant une délégation spéciale pour enquêter représentaient 8 p. 100 de l’ensemble des plaintes liées à l’application des exceptions en 2019‑2020.

En septembre 2019, la commissaire a aussi rencontré les hauts dirigeants du Bureau du Conseil privé, y compris l’ancien conseiller du premier ministre en matière de sécurité nationale et de renseignement, à l’égard de l’important inventaire de cette institution, notamment des plaintes liées à la sécurité nationale et au renseignement portant principalement sur d’anciens documents, pour élaborer des stratégies précises en vue de les traiter avec efficacité.

Toutefois, une solution encore plus fondamentale est également nécessaire, soit la mise en place d'un système de déclassification. En février 2020, le Commissariat a publié une stratégie de déclassification pour les documents relatifs à la sécurité nationale et au renseignement, laquelle comprend 15 recommandations.

Grâce à un bon système de déclassification et d’examen des documents historiques liés à la sécurité nationale et au renseignement, de nombreux documents associés à des demandes d’accès et à des plaintes auraient été déclassifiés, puis envoyés à Bibliothèque et Archives Canada (BAC). De plus, ils pourraient désormais être plus facilement accessibles aux chercheurs et aux autres personnes qui en demandent l’accès. Or, à défaut d’un tel système de déclassification, les documents demeurent sous la responsabilité de l’institution originale, donc inaccessible, sauf par la voie d’un système d’accès qui ne convient pas à cette fin.

Même lorsque les documents sont transférés à BAC, il est difficile d'enquêter sur des plaintes lorsque l’information demeure classifiée. C’était le cas lors d’une enquête terminée en 2019‑2020 qui faisait intervenir le dossier du Service de sécurité de la GRC sur René Lévesque; ce dossier comportait quelques 2 750 pages de documents, tous

classifiés « Très secret ». Bien que le Commissariat ait pu obtenir trois communications supplémentaires de renseignements depuis que BAC avait initialement répondu à la demande d’accès (soit près de 85 p. 100 des renseignements dont la communication a été refusée), il a fallu près de 15 ans pour ce faire et de nombreuses consultations entre BAC et le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS). Même si ce dernier a collaboré avec BAC et le Commissariat, la participation du SCRS ainsi que le temps et les efforts requis (notamment en raison de la nécessité de disposer d’un personnel ayant une cote de sécurité « Très secret », en plus d’un entreposage spécial, d’ordinateurs sécurisés et d’une transmission sécurisée du matériel) auraient été réduits si ces documents, lesquels datent d’au moins 50 ans, avaient été déclassifiés.

La désignation « Protégé » applicable à certains renseignements ne les empêche pas tous d'être communiqués

Une question connexe se pose lorsque les institutions décident de s'appuyer largement sur la désignation « Protégé » des documents pour ne pas communiquer les renseignements plutôt que d'examiner si ces renseignements peuvent faire l'objet d'une exception en vertu d'une disposition précise.

Par exemple, Affaires mondiales Canada (AMC) a refusé de communiquer des licences d’exportation dans leur intégralité en application de différentes parties du paragraphe 20(1) (Renseignements de tiers). Pour justifier l’application de l’alinéa 20(1)b) (Renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels de tiers), les responsables de l’accès ont mentionné aux représentants du Commissariat que, étant donné le système utilisé pour stocker et traiter les demandes de licences d’exportation avait été classé pour des documents désignés jusqu’à la cote « Protégé B », les documents doivent avoir été communiqués avec une attente raisonnable qu'ils ne soient pas divulgués.

Cet argument n’a pas convaincu la commissaire. Elle a constaté que la désignation de sécurité d'un document n'établit pas que tous les renseignements qu'il contient aient été communiqués avec l’attente raisonnable qu'ils ne seraient pas divulgués. La position d’AMC était davantage minée par le fait que son prédécesseur, le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, avait auparavant communiqué les types de renseignements au centre de la plainte. L'enquête a donné lieu à la communication de renseignements supplémentaires à la partie plaignante.

Le secret professionnel de l’avocat versus la transparence

Conformément à l’article 23, les institutions peuvent refuser de communiquer des renseignements protégés par le secret professionnel de l’avocat. Cette exception a été invoquée dans presque 16 p. 100 des plaintes reçues par le Commissariat en 2019‑2020, où l’institution refusait l’accès aux documents demandés.

La divulgation des heures travaillées par des avocats est dans l’intérêt du public

Une enquête notable liée à l'application de l'article 23 et terminée en 2019‑2020 par le Commissariat concernait les noms des avocats externes et des employés qui avaient travaillé sur deux enquêtes publiques relatives au suicide très médiatisé d'une personne en détention en 2007, ainsi que les heures de travail de ces personnes et le coût de leurs services.

La facturation de frais juridiques fait souvent l’objet d’enquêtes. Il est présumé que les honoraires, les heures travaillées et les noms des avocats sont assujettis au secret professionnel. Cependant, il peut être difficile de déterminer quand cette présomption peut être écartée et les renseignements peuvent être divulgués.

Le ministère de la Justice Canada avait communiqué le nombre total des frais juridiques engagés. En demandant expressément à l'institution de divulguer des renseignements supplémentaires au cours de l'enquête, la commissaire a souligné l'engagement du gouvernement en faveur de l'ouverture et de l'établissement d’un seuil plus élevé en matière de transparence.

À l’issue de l’enquête, la commissaire estimait que le ministre de la Justice aurait dû tenir davantage compte de l'intérêt public lorsqu'il a exercé son pouvoir discrétionnaire pour ce qui est de divulguer ou non les renseignements faisant l’objet d’un refus de communication en application de l'article 23. Elle a donc recommandé qu'il exerce à nouveau son pouvoir discrétionnaire. Le ministre l'a fait, mais a finalement décidé de ne pas divulguer les noms et les coûts associés aux personnes ayant participé aux enquêtes.

Toutefois, le ministre a accepté de communiquer le sous-total des heures travaillées par les différentes personnes, ce qui montre combien il est important que les institutions prennent en compte tous les facteurs favorables et défavorables à la divulgation lorsqu'elles sont appelées à prendre des décisions en matière d'accès.