Conférence de 2014 sur l'accès à l'information et la protection des renseignements personnels
Notes d'allocution à l'intention de Emily McCarthy, Commissaire adjointe
Ottawa (Ontario)
Le 8 décembre 2014
L'allocution prononcée fait foi
Introduction
Merci de m'avoir invitée à prendre la parole devant vous aujourd'hui. C'est un honneur pour moi de représenter le Commissariat à l'information du Canada à cette réunion annuelle de l'Association canadienne d'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels.
Vous êtes membres d'un organisme dont la mission consiste à « promouvoir la connaissance et la compréhension des lois sur l’accès à l’information et la protection des renseignements personnels, ainsi que des pratiques au Canada ». Par définition donc, vous êtes les mieux placés pour saisir les subtilités et les nuances des mots que tendent à utiliser les personnes comme moi pour faire le point sur le régime d'accès à l'information au Canada.
En tant qu'intervenants de première ligne, il est vital de bien comprendre ce qu'au Commissariat nous percevons comme étant des risques à l'intégrité et à la survie du système d'accès à l'information du Canada. Ce que nous percevons comme mettant en péril notre capacité à remplir notre mandat, notre capacité à respecter nos obligations envers le Parlement et les Canadiens.
C'est important parce que cette évaluation des risques oriente aussi les solutions que nous mettrons de l'avant. Et ces solutions auront des répercussions sur votre travail quotidien. C'est pourquoi je suis convaincue que vous serez nombreux à vouloir jouer un rôle dans la mise en place de ces solutions.
Dans son allocution de l'an dernier, ma collègue Nancy Bélanger a parlé de « Signes d'un système en crise » pour décrire l'état du système d'accès à l'information au Canada. Il va sans dire que le portrait qu'elle en a dressé n'était pas flatteur.
En dépit de nos efforts, et malgré vos efforts, la situation continuait de se déteriorer.
La commissaire a trouvé que le système devenait de plus en plus fragile. Et, bien que nous puissions invoquer certaines améliorations mineures cette année, elles représentent l'exception et non la norme. Nous accusons toujours du retard.
Mes propos aujourd'hui vont vous informer des dernières mesures prises par la commissaire afin de remédier à la situation. Je vous parlerai des mesures déjà en place et de celles que nous entendons déployer dans les mois à venir pour qu'il soit plus facile aux intervenants comme vous de nous soutenir dans l'atteinte de cet objectif.
Je vous présenterai également un bilan de santé général du système d'accès à l'information au Canada. Pour faire une analogie médicale, le patient est en rémission, bien que son état oscille entre grave et critique. Et je conclurai mon allocution en résumant ce que prescrit la commissaire afin de promouvoir le rétablissement complet du patient.
Il y a beaucoup à dire sur le sujet alors, permettez-moi de commencer par vous présenter une vue d’ensemble des défis qui se posent à nous continuellement, les stratégies que nous avons prévues pour les résoudre et les occasions qui s'offrent à nous de collaborer plus étroitement pour produire de meilleurs résultats pour les Canadiens.
La situation d’ensemble
Notre Commissariat a reçu un nombre croissant de plaintes dans les dernières années, y compris des plaintes concernant un document manquant.
L’ensemble des plaintes déposées au Commissariat entre 2011-2012 et 2012-2013 a augmenté de 9 %. Au cours de cette même période, les plaintes concernant un document manquant ont augmenté de 51 %!
Selon notre rapport annuel de 2013-2014, ces chiffres demeurent à la hausse, avec une augmentation de 30 % de l’ensemble des plaintes :
- Les plaintes administratives pour les retards, les prorogations de délai et les frais se sont accrues de 54 %.
- Les plaintes relatives aux exclusions applicables aux documents confidentiels du Cabinet ont bondi de 65 %.
- Les plaintes de refus relatives à l’application d’exception ont progressé de 17 %.
Il est à noter toutefois que ces tendances s'inscrivent aussi dans une augmentation de l’ensemble des demandes reçues par les institutions. Alors que certaines institutions ont réussi à s'adapter à cette croissance, d'autres ont éprouvé et éprouvent toujours de la difficulté à respecter leurs obligations les plus fondamentales en vertu de la Loi.
Nous sommes bien au courant des difficultés liées au manque de ressources. Notre charge de travail a augmenté de 30 % au Commissariat dans l’année dernière alors que les compressions budgétaires depuis 2009 ont réduit de quelque 11 % les ressources que nous consacrons à la résolution des plaintes.
Dans son Rapport ministériel sur le rendement 2013-2014, la Commissaire a déclaré :
« Comme le volume de plaintes reçues ne montre aucun signe d’essoufflement, et sans aucune marge de manœuvre budgétaire, il devient de plus en plus difficile, voire impossible, d’aller au-devant de la demande et de répondre rapidement aux plaignants. »
De fortes pressions sont exercées sur nous tous pour en faire plus avec moins. Malgré cela, ne pas respecter nos obligations fondamentales en vertu de la Loi n’est pas une option envisageable pour nous.
Faire les choses différemment
C’est pourquoi la commissaire agit de façon proactive, en attaquant ces problèmes de front.
Un des effets de l'initiative « Destination 2020 » du greffier du Conseil privé est le renforcement de la résilience personnelle et institutionnelle.
Le but à atteindre ne saurait se résumer simplement à exiger de plus en plus d'efforts et de travail de chacun. Cette approche serait vouée à l'échec.
Il s'agit plutôt d'encourager les personnes et les organismes à repenser comment ils travaillent et pourquoi, que leur réserve l'avenir et qu'est-ce qui doit changer pour créer un environnement de travail plus sain et plus durable.
Au Commissariat, nous sommes dédiés à renforcer notre résilience et notre durabilité.
C'est pour cette raison que nous avons amorcé une approche à deux paliers pour produire les résultats dont les Canadiens ont besoin tout en essayant de vivre selon nos moyens constamment réduits- en mettant l'accent aussi bien sur nos processus d’enquête que sur les détails de la façon dont nous faisons les choses.
Projet pilote d'intervention anticipée
Permettez-moi d'abord d'invoquer une première innovation en ce sens, un projet pilote de médiation pour une intervention anticipée. Je sais que certains d'entre vous en ont déjà fait l’expérience et ont tiré profit.
Depuis juin dernier, avant d’assigner un dossier pour enquête, un enquêteur expérimenté contacte le plaignant dans un effort de résoudre, de façon proactive, les plaintes de refus, qui représentent le plus important volume de plaintes examinées.
Cela peut signifier que nous aidons les plaignants à préciser clairement l’objectif de leur demande d'accès à l'information. Dans d'autres cas, cela permet aux plaignants de mieux comprendre les raisons du refus de divulgation alors que dans d’autres le processus a permet la divulgation d’information additionnelle par la démonstration d’une mauvaise application d’une exception.
Et dans le meilleur des cas, les parties parviennent à un règlement de la plainte à l'amiable dès les débuts du processus.
Bien entendu, la réussite de ce processus exige un engagement et de la souplesse à la fois de la part du plaignant et de l'institution visée.
Si cela vous paraît trop optimiste, écoutez bien ceci : depuis que nous avons mis en œuvre le projet pilote d'intervention anticipée, notre taux de réussite a atteint un chiffre stupéfiant de 75 %. Par réussite, nous entendons que la plainte a été réglée, discontinuée, amalgamée, ou que sa portée a été suffisamment réduite pour permettre son assignation immédiate à un enquêteur. Ce taux de réussite a de loin excédé notre objectif, qui se situait initialement à 25 %.
Cette approche bénéficie autant aux institutions gouvernementales qu'aux plaignants.
Même lorsque les plaintes ne sont résolues, notre projet pilote d'intervention anticipée a permis de réduire le champ des enquêtes dans 13 % des cas, diminuant ainsi la pression exercée sur nos enquêteurs et sur les institutions visées tout en permettant de mieux répondre aux besoins des plaignants.
À titre de comparaison, avant le projet pilote du mois de juin, nous n'arrivions à un pareil résultat que moins de 2 % des cas.
Pensez-y un instant. Songez à tout ce que cela représente pour votre charge de travail, et la nôtre! Réduire la portée des plaintes dans 13 % des cas au lieu de 2 %!
Et si cela ne constitue pas un incitatif suffisant, songez à ceci : depuis notre projet pilote du mois de juin, dans chaque cas où la portée de la plainte fut réduite, dans la plupart des cas l’assignation à un enquêteur a déjà été faite et, dans plusieurs cas, l’enquête complétée.
La résolution plus rapide des problèmes signifie moins de cas qui accusent un retard, et qui sont étudiés de huit à dix mois après le dépôt de la plainte. Et grâce à une résolution rapide, nous pouvons concentrer nos maigres ressources là où elles s'avèrent le plus nécessaires.
Ce qu'il y a de mieux c'est que tout cela renforce la confiance des Canadiens envers le système.
Loin de moi l'idée de suggérer qu'il s'agisse d'une panacée pour tous les maux qui affligent le Commissariat. Mais nos efforts de médiation montrent que nous pouvons travailler de façon plus efficace. Et ce processus d'intervention anticipée fait preuve qu'il est possible d'économiser du temps et des ressources tout en évitant les conflits qui ne servent ni les intérêts du public ni ceux du gouvernement.
Stratégie de simplification
Alors que la médiation anticipée est le premier palier que nous suivons, notre second palier vise la simplification et une efficacité accrue des processus administratifs pour la résolution des plaintes de refus.
Cette approche nous donnera des processus plus uniformes et plus efficaces avec des délais plus serrés à chaque étape. Comme tout le monde, nous voulons un système d'accès à l'information équitable dans tous les ministères et dans toutes les institutions assujettis à la Loi, avec des règles claires, appliquées uniformément.
Le besoin de réduire les coûts indirects et de faire mieux avec moins alors que, en toute franchise, nous avons effectivement moins, tout comme vous, a été une source de motivation clé pour élaborer cette stratégie. Mais, tout aussi important, la commissaire voulait insuffler plus de rigueur et d'uniformité au processus de traitement des plaintes.
Nous avons commencé par une analyse étape par étape du fonctionnement du processus actuel de traitement des plaintes, en définissant où se produisent les engorgements, où il y a des dédoublements du système, quels sont les principaux domaines à améliorer et quelle est la meilleure façon d'aborder ces problèmes.
Nous avons détecté de la bureaucratisation et des dédoublements inutiles que nous nous travaillons à éliminer. Nous avons mené des consultations à l'interne afin d’obtenir les pratiques exemplaires actuelles à l'appui d'une gestion plus efficace du processus des plaintes.
Nous clarifierons les responsabilités de tous les participants au processus de traitement des plaintes, y compris les plaignants, les institutions et les enquêteurs. Et nous développerons un manuel de procédure, des règles et du matériel de formation ainsi que des outils standardisés d'enquête et de production de rapports en vue d’assurer une application uniforme du processus.
En retour, le processus des plaintes et le Commissariat deviendront plus transparent et plus redevable. Et nous aurons des mesures de rendement uniformes qui nous permettront de mesurer la performance et les causes des retards aussi bien à l'interne, dans une institution ou à l’externe.
La mise en place de notre stratégie de simplification est toujours en cours. Elle a été présentée aux enquêteurs la semaine dernière et nous attendons leurs commentaires avant d’entamer des consultations à l’externe. Nous connaîtrons sans doute des difficultés dans sa mise en place. Je vous assure cependant qu'il s'agit d'un processus itératif impliquant une étroite collaboration avec les institutions et les plaignants. Nous sommes déterminés à travailler de concert avec vous afin d’en assurer le succès.
Nous prévoyons en faire un projet pilote au cours de la nouvelle année en travaillant étroitement avec les plaignants, le Conseil du Trésor et les institutions en cause.
Autres activités – Fiches de rendement annuelles
Passons maintenant aux activités et priorités de la commissaire.
Il y a quelques semaines, la commissaire a rendu publiques ses observations sur la santé du système d'accès à l'information pour la période 2012-2013. Ces observations sont basées sur une revue de l’information disponible publiquement et sur les statistiques disponibles dans le bulletin Info Source.
Bien que les données statistiques d'Info Source 2013-2014 ne soient pas encore disponibles, nous avons consulté les rapports annuels d'un certain nombre d'institutions. La bonne nouvelle, c'est que nous avons pu constater certains progrès en matière de divulgation complète des renseignements. La mauvaise nouvelle est que nous ne pouvons malheureusement pas en dire autant sur les délais de traitement des demandes. Et, comme nous le savons tous, des délais plus importants signifient plus de travail pour nous et pour vous.
Notre analyse préliminaire montre que le rendement des institutions demeure fragile. Leur réussite, ou leur échec, tient à des facteurs comme l'augmentation soudaine des demandes ou le manque de ressources au bureau de l'AIPRP.
Aucune institution ne peut se prétendre à l'abri d'une augmentation de la charge de travail, d'un changement dans le leadership, d'un roulement élevé du personnel ou de compressions budgétaires. Tous ces facteurs peuvent avoir une incidence sur les exigences d'accès à l'information. Par contre, l'expérience nous a montré que la façon dont les institutions relèvent ces défis a une incidence sur le respect de leurs obligations en vertu de la Loi sur l'accès à l'information dans les années qui suivent.
Selon nos fiches de rendement précédentes, il a été difficile pour certaines institutions d'atteindre ou de maintenir une solide conformité aux exigences de la Loi. En l'absence d'efforts et d'une attention soutenus en ce sens, il est clair que le rendement des institutions peut basculer, même chez celles qui obtiennent actuellement les meilleurs résultats à ce chapitre.
Cela vient souligner l'urgence d'accomplir des progrès dans la simplification du système et dans les innovations telle que la médiation anticipée. En l'absence de nouvelles ressources ou de nouvelles mesures législatives, nous devons tous être en mesure de déployer nos ressources actuelles aussi efficacement que possible pour garantir aux Canadiens l'accès à l'information.
Documents confidentiels du Cabinet
Les documents confidentiels du Cabinet, ou les révisions de l'article 69 de la Loi, constituent un autre domaine qui pose des défis particuliers pour plusieurs, spécialement au Commissariat à l'information. Au cours des quatre dernières années, l’utilisation des exclusions prévues l'article 69 a augmenté de 23 %.
Notre préoccupation première est qu’en empêchant la commissaire de vérifier les documents dits confidences du Cabinet, cette exclusion nuit à l'exercice d'une surveillance efficace des décisions de retenir des renseignements, un principe fondamental de la Loi. Cela donne l’impression, à tord ou à raison, que cette exclusion est interprétée de façon beaucoup plus large qu'elle ne le devrait. Les modifications récentes faites aux documents expliquant le contenu des mémorandums du Cabinet semblent circonscrire la quantité d'information pouvant être considéré comme un "document de travail" sous l’exception à l'exclusion.
En juillet 2013, le Conseil du Trésor a modifié sa politique sur l'examen des documents confidentiels du Cabinet. Là où, auparavant le Bureau du Conseil privé (BCP) devait examiner l'application de l'article 69, c’est maintenant aux services juridiques ministériels d’en faire la vérification.
Notre Bureau a soulevé un certain nombre de préoccupations au sujet de ce nouveau processus avec le Conseil du Trésor, le ministère de la Justice et le BCP. Ces préoccupations tournent autour des questions d’uniformité, de surveillance et d’enquête.
Conseil du Trésor a été sensible à nos préoccupations et a indiqué qu'il travaillera avec le BCP pour offrir une formation efficace, il a également mis à jour le manuel de l'AIPRP afin d'exiger que toutes les institutions fournissent au Commissariat l’information précédemment fourni par le BCP - le type de document, la date, l'expéditeur et le destinataire ainsi que le nombre de pages. Cela nous permet de procéder à un examen sommaire et poser des questions limitées.
Nous continuons de surveiller les questions relatives au changement de processus. Afin de faciliter la transition, nous avons décidé de confier toutes les nouvelles enquêtes qui concerne les confidences du Cabinet à un enquêteur. La commissaire rendra compte de nos observations dans son rapport annuel.
La question plus large des documents confidentiels du Cabinet figurera dans le prochain rapport de la commissaire sur la modernisation de la Loi sur l'accès à l'information. Ce n’est pas un secret pour personne qu’elle est d'avis que l'exclusion devrait devenir une exception - semblable aux régimes qui existent dans toutes les autres provinces et territoires canadiens.
Technologies numériques
Une autre des grandes préoccupations de la commissaire est les défis que posent les technologies numériques de plus en plus utilisées pour transmettre de l'information gouvernementale. Cette question n'a pas été envisagée quand la Loi a été écrite il y a trois décennies.
Pour 2012-2013, les statistiques sur l'administration de la Loi du Secrétariat du Conseil du Trésor indiquent que plus de 6 300 demandeurs se sont vus refuser l'accès à des documents sous prétexte qu’ils n'existent pas.
Songez à l'incidence des téléphones intelligents sur une telle statistique.
Plus de 98 000 appareils BlackBerry ont été distribués à des employés fédéraux.
Toutefois, seulement deux des 11 institutions examinées par la Commissaire pour son rapport spécial de 2013 avaient activé la fonction de sauvegarde et de stockage automatique pour certains de ces messages ou pour tous.
Le rapport a révélé qu'un certain nombre d'institutions utilisent des messages virtuels pour transmettre de l'information ayant une valeur opérationnelle. La commissaire a aussi trouvé qu'il incombe principalement aux personnes mêmes de déterminer quels messages virtuels contiennent de l'information ayant une valeur opérationnelle, une tâche que plusieurs ne sont pas en mesure de faire, par manque de temps ou de formation adéquate.
Ce n'est pas une coïncidence si plus de la moitié des plaintes relatives à un document manquant en 2013-2014 ont été jugées fondées.
Il existe un besoin évident, et urgent, de formation uniforme dans l'ensemble du gouvernement afin de s'assurer que les fonctionnaires sont à même de reconnaître l'information ayant une valeur opérationnelle. Il faut leur rappeler qu'ils ont la responsabilité de gérer adéquatement les renseignements qu'ils génèrent et qu'ils reçoivent en utilisant le courriel et la messagerie texte.
Tout aussi important, il faut une surveillance efficace de la conformité aux diverses lignes directrices et politiques en matière de gestion de l'information. Cette surveillance doit inclure l'assurance que les employés sauvegardent comme il se doit l'information ayant une valeur opérationnelle dans des dépôts ministériels.
Il est intéressant de constater que la loi américaine, la Federal Archives Act, stipule que les agences sont tenues d'aviser l’archiviste lorsque des dossiers sont éliminés ou détruits sans autorisation. Nous avons pu observer, à travers nos enquêtes, que ce genre d’incidents arrive parfois.
La gestion des courriels à l'aide d'un outil automatisé appelé « Capstone » constitue une autre innovation recommandée par l’Archiviste des États-Unis.
Capstone permet aux agences de saisir automatiquement dans les comptes d'agents désignés les dossiers qui contiennent de l'information ayant une valeur opérationnelle et qui devraient être conservés. Capstone conserve ainsi des courriels et d'autres communications pendant une certaine période selon les besoins des agences.
Bien qu'imparfaite, cette approche réduit le fardeau de la gestion des courriels qui pèse sur l'utilisateur et diminue le risque de destruction non autorisée de ces documents électroniques clés en renversant le fardeau sur l’utilisateur pour supprimer des renseignements qui n’ont pas de valeur opérationnelle.
Comme bon nombre d'entre vous le savent, la commissaire a demandé l'adoption d'un texte législatif prévoyant une obligation légale de documenter les processus décisionnels.
Dans la même veine, la commissaire a recommandé de ne pas adopter de nouvelles technologies jusqu'à ce que des mesures soient mises en place pour préserver le droit d'accès à l'information et résoudre les préoccupations concernant la protection des renseignements personnels.
Nouvelle législation
Il va de soi que la solution à de nombreux problèmes que j'ai soulevés réside dans une mise à jour de la Loi en fonction de l'époque et des technologies d'aujourd'hui.
Nous sommes favorables au plan d’action du Canada pour un gouvernement ouvert 2.0. Cependant, comme l'a souligné la commissaire à maintes reprises, une amélioration réelle du système d’accès à l'information ne peut provenir que de la modernisation de la Loi. C'est une mesure attendue depuis longtemps, qui est essentielle pour faire avancer la transparence et la responsabilisation au Canada.
Le régime d'exceptions et d'exclusions que l'on trouve dans la Loi est trop général et n'est pas assujetti à un critère universel de préjudice ainsi qu'au principe de la primauté de l'intérêt public.
Sans une loi d'accès moderne sur laquelle asseoir ces paramètres, tout au plus, le gouvernement réalisera la divulgation proactive de l'information qu'il souhaite divulguer. Mais il ne réalisera pas la divulgation proactive de l'information qu'il devrait divulguer afin d'atteindre les objectifs du gouvernement ouvert.
La commissaire a fortement recommandé que le gouvernement du Canada s'engage à moderniser la Loi sur l'accès à l'information, en accord avec le principe du gouvernement « ouvert par défaut » et les normes nationales et internationales les plus progressistes.
Conclusion
Le gouvernement s’est récemment engagé, dans sa Directive pour un gouvernement ouvert, à mettre en place le principe d’« ouverture par défaut ».
Pour rendre ce principe réellement effectif, il est essentiel que des modifications législatives soient envisagées.
Cela oblige aussi des changements dans la culture gouvernementale.
Ces changements culturels sont quelque chose sur lesquelles nous pouvons tous travailler. Nous avons le pouvoir de le faire.
Je vous encourage donc à créer une culture d'ouverture et d'accès à l'information publique à l'intérieur de vos institutions. Vous êtes sans doute les mieux placés pour savoir comment le faire. J'aimerais quand même vous laisser quelques suggestions en terminant, qui paraphrasent ce qu'a prescrit la commissaire pour le rétablissement et le renouveau de l'accès à l'information :
Premièrement, le gouvernement doit centrer son attention sur son utilisation de la technologie et sur ce qu'il lui faut pour protéger le droit d'accès à l'information. Et comment la technologie peut être mise à profit pour améliorer l’efficacité du système d’accès.
Deuxièmement, les systèmes doivent être conçus et construits en prenant en compte l'accès à l'information, plutôt que d'avoir à résoudre les problèmes de façon ponctuelle après le fait. Une once de prévention vaut une livre de guérison.
Troisièmement, la portée de la Loi doit s'étendre à toutes sortes d'organisations qui assurent la prestation de services et qui reçoivent du financement public comme les partenariats publics privés, les sous-traitants, les services partagés et les organismes de service spéciaux.
Quatrièmement, les employés du gouvernement doivent recevoir plus de formation sur leurs obligations en vertu de la Loi et les autres politiques portant sur la gestion de l'information, et sur l'obligation de documenter les décisions.
Cinquièmement, il importe d'établir la surveillance et la vérification de la conformité à la Loi et les politiques connexes ainsi que les conséquences du non-respect de la Loi.
Sixièmement, une culture de la transparence doit être encouragée à partir du haut de la pyramide, par des ministres et une haute direction qui favorisent l'ouverture et la divulgation plutôt que les secrets.
Et finalement, nous devons tous continuer à sensibiliser davantage les Canadiens à leur droit à un gouvernement responsable. Notre démocratie en dépend.
C'est un programme ambitieux, mais ce n'est pas une mauvaise chose compte tenu des enjeux.
Merci.