2017 Transparence pour le 21e siècle – Compte rendu de la conférence

Du 21 au 23 mars 2017

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Message de Suzanne Legault, commissaire à l’information du Canada

J’aimerais remercier nos partenaires, qui ont grandement contribué à la réussite de la conférence « Transparence pour le 21^e siècle » : le ministère de la Justice du Canada, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Bibliothèque et archives Canada et la Commission canadienne pour l’UNESCO. Je veux remercier aussi tous ceux qui ont collaboré à l’élaboration du programme : le Comité canadien pour la liberté de la presse, la Bibliothèque du Parlement et l’École de journalisme et de communication de l’Université Carleton. Je tiens également à rendre hommage aux délégués internationaux, à mes collègues commissaires ainsi qu’à tous ceux qui ont contribué à cette conférence en alimentant la discussion sur l’importance de la transparence et de la responsabilisation dans notre société.

Ma vision de la conférence s’articulait autour de cinq principaux objectifs. Le premier consistait à réunir en un même lieu toute l’expertise et l’engagement eu égard à la transparence du gouvernement afin de commencer à établir une communauté plus forte et à éliminer le cloisonnement. Le deuxième visait à créer une compréhension commune du droit d’accès aux renseignements publics et à le faire valoir comme un des droits fondamentaux de la personne. La nécessité de trouver un juste équilibre entre la transparence et les protections requises était le troisième objectif. Quatrièmement, j’espérais que les participants à la conférence trouveraient un moyen de repenser nos plateformes qui favorisent la transparence à l’aube de la quatrième révolution industrielle ou de la « révolution technologique ». Finalement, tous ensemble, nous devons discuter des moyens de faire en sorte que l’accès à l’information suive le rythme rapide de la transformation de nos économies et de nos sociétés.

La Conférence a accompli des progrès significatifs sur tous ces fronts. J’ai été très heureuse de voir les spécialistes de l’accès à l’information, les défenseurs du gouvernement ouvert, les architectes des données ouvertes, les spécialistes de la gestion de l’information, les archivistes, les historiens, les journalistes, de même que les défenseurs des droits des Autochtones, des libertés civiles et des droits de la personne, réunis pour partager des pratiques exemplaires et planifier pour le futur. Les diverses interactions qui se sont produites pendant toute la Conférence m’ont confortée dans l’idée que nous avons à notre disposition toutes les ressources requises pour réussir en tant que communauté forte, et que nous avons déjà à notre actif de nombreuses réalisations que nous sommes en droit de célébrer.

La Conférence a permis de confirmer que la transparence exerce une influence profonde sur la vie des gens, et ce, peu importe l’endroit où ils vivent. Nous avons tous reconnu que l’information est l’un des biens les plus précieux de la société.

Elle a permis aussi de confirmer que l’équilibre entre le secret et la transparence est en constant mouvement, et dépend de facteurs comme les réalités politiques, les progrès technologiques et les différences culturelles et nationales. À tout point de vue, cependant, on a ressenti le même appel à l’action : le moment est venu d’établir le juste équilibre entre la transparence et la protection de certains intérêts. Le statu quo n’est plus envisageable.

Il ne fait aucun doute que la capacité, les connaissances et l’expertise extraordinaires que recèlent les groupes et les personnes qui travaillent dans ce domaine très stimulant peuvent être mis à profit pour faire progresser notre quête collective en vue d’atteindre la transparence. Ce travail est trop important et trop urgent pour que nous continuions de travailler en vase clos.

La Conférence nous a rappelé qu’il reste encore beaucoup de travail important à accomplir et que nous devons continuer de travailler ensemble afin de trouver un moyen de progresser.

Message de Guy Berthiaume, bibliothécaire et archiviste du Canada

Il y a un lien fondamental entre la transparence, l’histoire et le progrès des sociétés démocratiques.

À titre de fiduciaire de l’histoire de notre pays, Bibliothèque et Archives Canada (BAC) reconnaît que la confiance du public repose sur le savoir et sur l’ouverture. Dans le cadre de ses activités, Bibliothèque et archives Canada donne accès à des preuves historiques qui contribuent à l’autonomie des communautés, guident les processus décisionnels et permettent de trouver des solutions. À l’ère de la « post-vérité », il importe plus que jamais de reconnaître la valeur des bibliothèques, des archives et des autres institutions de mémoire, en tant que vecteurs du savoir et de défenseurs de l’accès public aux documents et qui fondent notre histoire.

En mars 2017, j’ai eu le plaisir d’être l’hôte de la conférence Transparence pour le 21^e siècle. Pendant trois jours, les participants ont pu entendre des exposés sur la façon dont la transparence sert les universitaires, les journalistes, les citoyens et les gouvernements. Conférenciers et panélistes ont présenté leur vision de l’avenir de la transparence au Canada, et ils ont fourni des exemples des réussites et des lacunes de l’initiative de gouvernement ouvert. Les perspectives et les expériences de personnes issues d’un éventail diversifié de domaines professionnels se sont révélées extrêmement stimulantes, comme en attestent les discussions animées et intéressantes qu’elles ont suscitées.

Des événements comme la conférence Transparence pour le 21^e siècle permettent au concept de l’accès à l’information de garder toute son actualité! Je suis fermement convaincu de la nécessité de permettre à nos concitoyens d’intégrer la trame historique à leur cheminement personnel, une approche proactive rendant les documents disponibles accroît notre capacité des nous connaître nous-mêmes tant personnellement que collectivement. Je souhaite qu’elle provoque de nombreuses conversations aujourd’hui et demain.

Panel d’experts 1
Droit à l’information : Perspectives internationales

Modérateur

Brian Beamish
Commissaire à l’information et à la protection de la vie privée
Ontario

Panélistes

Joel Salas
Commissaire
Institut de la transparence et de l’accès à l’information du Mexique
Mexique

Ambassadeur Per Sjögren
Ambassadeur de la Suède au Canada
Sweden

Toby Mendel
Directeur exécutif
Centre for Law and Democracy

Nancy Bélanger
Avocate générale
Commissariat à l’information du Canada

Elizabeth Denham
Commissaire à l’information
Royaume-Uni

Ce que nous avons entendu…

Les panélistes de cette séance ont discuté des mérites de divers modèles pour la protection du droit à l’information et de leurs relations avec les initiatives liées au gouvernement ouvert, aux données ouvertes et à l’information ouverte.

Outil pour évaluer les régimes d’accès à l’information

Le système d’évaluation du droit à l’information (RTI) a été mis au point par Access Info Europe et le Centre for Law and Democracy. Il a été décrit par les panélistes comme un « incroyable outil d’intervention » parce qu’il permet d’évaluer les cadres juridiques ayant trait à l’accès à l’information dans divers pays du monde. Le RTI utilise 61 indicateurs, répartis dans sept catégories, et permet de faire l’évaluation des lois existantes. Le RTI est fondé sur le droit, les normes et les pratiques exemplaires à l’échelle internationale. Il convient de mentionner que de nombreuses lois récentes ont obtenu de meilleurs résultats que d’autres qui sont en place depuis des années.

Forces et faiblesses des régimes

Les participants ont aussi entendu que les lois mexicaines sur l’accès à l’information constituent un « bon modèle » qui se situe actuellement au premier rang du système de classement du RTI. N’importe qui dans le monde peut demander l’accès à des renseignements publics auprès des autorités mexicaines; par ailleurs, on a attribué à cette loi une amélioration de la transparence et de la lutte contre la corruption. Au Mexique, la première préoccupation consiste à accroître l’utilisation des dispositions relatives à l’accès à l’information, plus particulièrement par les gens se situant au bas de l’échelle économique ou sociale, parce qu’il s’agit d’un moyen de garantir la sécurité de leurs autres droits, notamment leurs droits de la personne.

En Suède, les demandes d’accès aux documents officiels sont traitées sur-le-champ. On y constate une stricte application de la loi : en effet, un fonctionnaire doit, toutes affaires cessantes, se mettre à la recherche de l’information et la fournir au demandeur. Les tribunaux suédois ont ordonné un délai de deux à trois jours, et ce, même dans les cas très difficiles.

Au Canada, les droits d’accès à l’information sont considérés étant comme l’un des principaux piliers d’une démocratie saine. Toutefois, le récent rapport sur la modernisation présenté par la Commissaire canadienne insiste sur la nécessité de modifier la Loi sur l’accès à l’information du gouvernement fédéral afin de trouver un juste équilibre entre la transparence et les intérêts à protéger.

Malgré le droit à l’information du grand public, les panélistes ont indiqué que la culture du secret est bien ancrée dans les démocraties modernes. Au Canada, les commissaires font souvent face à un défi prédominant qui consiste à trouver le juste équilibre entre l’accès à l’information et la protection des renseignements personnels.

Au Royaume-Uni, les exceptions au titre des lois sur la liberté d’accès à l’information, qui ont été conçues afin de prévenir des préjudices précis, sont souvent soumises au critère de l’« intérêt public ». En consé­quence, les pouvoirs publics doivent garder à l’esprit les principes d’ouverture et de transparence et recon­naître que, dans certaines circonstances, l’intérêt public prime sur les préoccupations liées aux préjudices.

Les panélistes ont aussi discuté de la nécessité de réformes en ce qui a trait à l’impartition de services publics au secteur privé. Cette question a souvent limité la transparence et muselé le droit essentiel du grand public de scruter les processus d’attribution de marchés.

Les initiatives liées au gouvernement ouvert ou aux données ouvertes qui ont élargi le droit du public à l’information

Au Mexique, le droit à l’information a guidé la signature et la mise en œuvre de plans d’action qui contiennent des engagements qui vont bien au-delà de la norme traditionnelle en matière d’accès à l’information. Par exemple, sept États ont lancé un plan d’action local dans leur administration qui comprenait notamment l’engagement à publier les renseignements pertinents pour contribuer à résoudre des problèmes dans des domaines tels que la sécurité, la pollution, la corrup­tion et l’infrastructure.

Le Royaume-Uni, pour sa part, a imposé aux organismes publics, par l’entremise de la législation, une obligation positive de publier les renseignements importants au sujet de leurs activités. Des entreprises peuvent se servir de ces renseignements pour créer de nouveaux produits et services qui génèrent de nouvelles ressources et de nouveaux revenus.

Tous les panélistes ont convenu que les excellentes initiatives liées au gouvernement ouvert et aux données ouvertes n’auraient pas pour effet de rendre redondant ou non pertinent un « accès à l’information » imposé par la loi.

La tension entre la transparence et la réglementation de la protection des données personnelles en Suède

En Suède, le conflit potentiel entre ces deux intérêts a déjà été prévu dans le Règlement européen sur la protection des données personnelles, qui offre suffisamment de latitude pour permettre d’établir un équilibre entre ces intérêts à l’échelle nationale.

Le droit à l’oubli contre le droit à l’information du public

Les panélistes ont convenu qu’il existe une distinction entre le « droit à l’oubli » et le droit à l’information du public. Le droit à l’oubli est un droit nouveau et important qui donne l’assurance de l’obscurité et qui a trait aux liens avec des renseignements connexes. Il reflète le droit d’une personne à ce que certains renseignements le concernant soient supprimés dans les dossiers sur Internet afin que des tiers ne puissent plus les retracer à l’aide de moteurs de recherche.

Les panélistes ont reconnu qu’il n’existe pas de réponse simple à la question de savoir si le « droit à l’oubli » nuit au droit à l’information du public, puisqu’il s’agit somme toute de la manière dont ce droit est reconnu. Ce droit soulève un conflit constructif entre la confidentialité et l’accès à l’information, et doit respecter un juste équilibre. Il est plus facile d’atteindre cet équilibre si l’accès à l’information est élevé au statut approprié de « droit de la personne ».

Panel d’experts 2
Le rôle du quatrième pouvoir

Modérateur

Paul Lalonde
Président du comité juridique de Transparency International Canada
Dentons

Panélistes

Frédéric Zalac
Reporter national et journaliste à la recherche à la télévision
CBC/Radio-Canada

Mark MacKinnon
Correspondant international principal
The Globe and Mail

Daniel Leblanc
Correspondant parlementaire  
The Globe and Mail

Ce que nous avons entendu…

Le panel d’experts a abordé la politique de l’ouverture et du secret dans le contexte des abris fiscaux, des sociétés fictives à l’étranger et de bien d’autres choses encore.

Les panélistes ont souligné le rôle important joué par les Panama Papers (documents panaméens) dans les enquêtes qu’ils ont menées respectivement sur la corruption et l’évasion fiscale.

D’entrée de jeu, le panel d’experts a discuté des mon­tages financiers à l’étranger qui sont un modèle de secret, en citant l’exemple du Consortium international du journalisme d’investigation (CIJI) et ses nombreux projets. L’un de ses projets en particulier -- « Secrecy for Sale » (discrétion à vendre) -- a été mentionné à titre d’exemple des résultats de la fuite des documents panaméens. Il est évident que des particuliers et des sociétés bien connues prennent des mesures extrêmes pour orchestrer des manœuvres d’évasion fiscale à l’étranger. Les panélistes ont indiqué les nombreux résultats positifs associés à la diffusion de ces docu­ments partout dans le monde. Au Canada, par exemple, le gouvernement fédéral a récupéré jusqu’ici 110 millions de dollars en impôts impayés et en biens saisis.

Les journalistes du panel ont parlé de leurs expériences et des défis qu’ils doivent affronter lorsqu’ils enquêtent sur les sociétés étrangères. L’un des documents pa­naméens issus de la fuite a permis à un journaliste de retracer une société sur laquelle il enquêtait. Les panélistes ont reconnu que ces manœuvres à l’étranger ne sont pas « des crimes sans victime » puisque leur incidence se fait sentir partout dans le monde. Dans bien des cas, les gens finissent par payer plus cher pour subvenir à leurs besoins courants, alors qu’en réalité ces services auraient pu leur être offerts à un prix plus abordable. Au Canada, nous sommes témoins de ces résultats puisque les produits de cette corruption ont une incidence à la hausse sur les prix de l’immobilier dans des villes comme Toronto et Vancouver.

Les déclarations de la victime peuvent souvent aider à établir un lien entre le crime commis et les personnes touchées. Les panélistes ont déclaré que bien des avocats sont au courant de ces activités graves et collaborent souvent avec leurs clients pour les aider à commettre des activités criminelles ou inappropriées.

Dans le cadre de commentaires sur la pertinence d’or­chestrer une fuite, le modèle du CIJI a été vu comme une importante solution de rechange à WikiLeaks. WikiLeaks est considéré par les membres du panel comme un « dépôt » d’information, et ce, même si ces derniers ne nient pas complètement les avantages de la transparence axée sur la technologie. Dans le cadre du modèle du CIJI, on suit un processus en deux temps pour déterminer s’il y a lieu d’utiliser l’information générée par une fuite : 1) la validation de l’information, suivie de 2) l’évaluation de l’intérêt public.

Le panel d’experts a ensuite abordé l’influence du nouveau gouvernement canadien sur l’accès à l’information. À l’heure actuelle, en dépit du changement de gouvernement au Canada, le régime d’accès à l’information demeure inchangé et nécessite toujours d’être modernisé. Certains membres du panel ont rapidement souligné, toutefois, que même dans le cadre du présent régime, les demandes d’AIPRP ont été productives. Par exemple, c’est une demande d’AIPRP qui a conduit à la création de la Commission d’enquête sur le scandale des commandites au Canada, la Commission Gomery.

Plusieurs panélistes partageaient l’opinion que le cadre juridique actuel au Canada nécessite des changements pour refléter la position du présent gouvernement qui s’est engagé à « être ouvert par défaut ».

Les panélistes ont signalé que la transparence ne s’applique pas seulement au gouvernement, mais aussi aux corporations ou aux propriétés bénéficiaires.

Panel d’experts 3
Transparence et droits des peuples autochtones

Modérateur

Peter Di Gangi
Directeur de recherche
Secrétariat de la nation algonquine

Panélistes

Ry Moran
Directeur Centre national de la vérité et la réconciliation
Université du Manitoba

Gwen Phillips
Représentante de la British Columbia First Nations Open Data Initiative
Directrice des services corporatifs et de la transition de gouvernance
Conseil tribal des Ktunaxa

Normand Charbonneau
Sous-ministre adjoint et chef de l’exploitation
Bibliothèque et Archives Canada

Ce que nous avons entendu…

Le Panel d’experts 3 s’est surtout concentré sur la dé­monstration que la transparence continue de jouer un rôle essentiel dans l’autonomisation des communautés autochtones du Canada et est indispensable pour mieux comprendre leur histoire et leurs expériences. Étant donné que la notion de l’accès à l’information demeure au centre de la transparence, elle sert de conduit par lequel les communautés autochtones peuvent exercer leur droit de savoir et transmettre des connaissances aux jeunes générations. Pour ce faire, les responsables des archives comme Bibliothèque et Archives Canada ont conclu avec les communautés autochtones des partenariats fondés sur le respect, la neutralité, la communication et la focalisation sur les besoins des utilisateurs autochtones.

Les panélistes ont souligné à quel point l’accès au patrimoine documentaire sert les communautés autochtones du Canada à de nombreux égards et de façon essentielle. Les volumineux dossiers gouvernementaux et administratifs accumulés pendant les trois siècles qui ont suivi la colonisation par les Européens témoignent des expériences vécues par les peuples et les nations autochtones de partout au Canada. À l’intersection entre l’action en justice et l’histoire, l’accès au patrimoine documentaire fournit non seulement la base sur laquelle les communautés autochtones peuvent s’appuyer pour transmettre leurs expériences aux générations futures à perpétuité, mais sert aussi d’outil important pour étayer les revendications fondées en droit et les revendications commerciales susceptibles de faire progresser l’autonomie gouvernementale des Autochtones à l’avenir. Selon les panélistes, la transparence et un accès facilité à ces dossiers pourraient contribuer de façon importante à faciliter l’autodétermination des Autochtones au Canada.

Comme avec les autres panels, le thème de l’équilibre entre la confidentialité et l’accès à l’information a surgi pendant la période des questions très animée qui a suivi la discussion. Les panélistes se sont penchés sur l’exemple particulièrement poignant des dossiers sur les pensionnats, et ont reconnu l’impact profondément personnel, et souvent traumatisant, que de tels docu­ments pouvaient exercer tant sur les communautés que sur les personnes. Des membres de l’auditoire ont soulevé d’autres questions, à savoir comment abolir les obstacles à l’accès et à la diffusion des dossiers sur les Autochtones et s’assurer que ces documents seront fournis dans le contexte approprié.

Les expériences et les points de vue divers des trois panélistes ont permis aux participants à la conférence de mieux comprendre l’importance de la transparence et de l’accès à l’information dans le contexte de l’histoire des Autochtones et de leur autodétermination. On a mentionné des facteurs susceptibles d’améliorer la transparence, notamment l’adoption d’une approche neutre et coopérative par les responsables des archives des gouvernements, et la nécessité de permettre la diffusion et la décentralisation de dossiers particuliers à la plus grande échelle possible. Même si l’exemple le plus récent de l’importance démontrable des dossiers d’archives pour les Autochtones est venu de la Commission de vérité et réconciliation sur les pensionnats, les panélistes ont rappelé à l’auditoire que les dossiers d’archives jouent un rôle tout aussi indispensable dans la définition de l’avenir des communautés autochtones du Canada que dans la création de savoir sur le passé.

Panel d’experts 4
Renforcer la transparence pour le futur : Le rôle des archives et des historiens

Modérateur

Guy Berthiaume
Bibliothécaire et archiviste du Canada

Panélistes

Victoria Lemieux
Professeure, maîtrise en études sur l’archivistique
Université de la Colombie-Britannique
Dirige le groupe d’études InterPARES sur la transparence

Timothy Sayle
Professeur agrégé
Université de Toronto

Yvette Yakibonge
Membre du Groupe consultatif jeunesse
Commission canadienne pour l’UNESCO

Ce que nous avons entendu…

Le Panel d’experts 4 a permis d’entendre trois praticiens de l’histoire et des sciences de l’archivistique s’exprimer sur leurs expériences personnelles en matière de transparence et sur leur vision pour son avenir. Les panélistes ont mis en relief les tendances mondiales en ce qui a trait à la tenue des dossiers, à la technologie et à l’accès, et ils ont mentionné les domaines qui nécessiteraient des améliorations dans de nombreuses administrations.

Le panel s’est d’abord penché sur l’importance d’adopter des méthodes sûres pour la tenue des dossiers à l’ère numérique, et il a expliqué que la manipulation inadéquate des dossiers numériques continue de présenter des difficultés aux gouvernements qui veulent faire preuve de transparence. Même si le niveau de numérisation dans les gouvernements du monde entier s’est considérablement accru, il reste encore d’importantes lacunes à combler au chapitre de la rigueur avec laquelle les fichiers numériques sont préservés et rendus disponibles. Le passage des communications de l’imprimé aux supports numériques a entraîné le besoin d’une évolution similaire dans les méthodes de tenue des dossiers. De ce fait, veiller à ce que l’information soit correctement conservée et rendue accessible est une activité nécessaire pour permettre la transparence. Même si l’étendue de ces lacunes dans la gestion des dossiers, et la volonté de les combler, varient considérablement dans les administrations, il reste que ces dernières ont un be­soin commun qui est de faire évoluer les normes pour qu’elles reflètent la nature axée sur la technologie des gouvernements modernes.

Les panélistes ont aussi examiné la manière dont la transparence affecte l’écriture de l’histoire contem­poraine. Si certaines institutions ont entrepris des activités d’« examen en bloc » afin de déclassifier les dossiers de façon proactive, il reste que « fermé par défaut » continue d’être une réalité répandue dans l’ensemble du gouvernement. À titre d’exemple, les documents ayant trait aux engagements internatio­naux du Canada au XXI^e siècle, inaccessibles à l’heure actuelle : les restrictions générales qui continuent de s’appliquer à ces dossiers posent de sérieux défis aux chercheurs universitaires dans le domaine de l’histoire contemporaine, et illustrent à quel point le régime actuel du Canada peut freiner le travail des historiens. En l’absence d’une déclassification proactive, il revient au chercheur de demander la déclassification afin de consulter des renseignements gouvernementaux qui ont déjà été des documents de nature délicate. Même si des améliorations ont été apportées depuis quelques années en vue de faciliter l’accès aux documents his­toriques contemporains, il reste que la déclassification proactive n’est pas encore une pratique courante pour bien des gouvernements.

Par contre, le panel d’experts a aussi discuté de comptes rendus encourageants selon lesquels la transparence avait permis de réaliser de la recherche significative et conduit à l’autonomisation de communautés. À titre d’exemple, l’accès au patrimoine documentaire a joué un rôle important pour la communauté de langue officielle en situation minoritaire franco-albertaine. Cette étude de cas a permis de mettre en lumière comment, en mettant à la disposition des jeunes générations de Franco-Albertains certains renseignements, on contribuait non seulement à leur faire mieux connaître leur passé, mais aussi à améliorer leur capacité de préserver leur identité et leur communauté dans le futur. En assurant l’accès aux souvenirs collectifs, les communautés en situation minoritaire ont pu améliorer l’éducation intergénérationnelle à l’aide d’expériences passées, tout en s’efforçant d’obtenir une plus grande responsabilisation de la part du gouvernement.

Le panel a bien fait ressortir qu’en faisant preuve de la diligence voulue, les gouvernements continuent de jouer un rôle important dans la recherche constante de la transparence. En fournissant un exemple encourageant de la manière dont l’accès à l’information a appuyé tant la recherche que la culture, ce panel d’experts a réussi à faire comprendre que la recherche de la transparence n’est pas vaine, et qu’elle est susceptible d’apporter des avantages significatifs aux utilisateurs et aux communautés.

Causerie informelle avec les commissaires

Modérateur

Dean Beeby
Journaliste, auteur et spécialiste des lois sur la liberté de l’information
CBC/Radio-Canada

Commissaires

Sherry Liang
Commissaire adjointe à l’information et à la protection de la vie privée
Ontario

Elaine Keenan Bengts
Commissaire à l’information et à la protection de la vie privée
Territoires du Nord-Ouest et Nunavut

Drew McArthur
Commissaire à l’information et à la protection de la vie privée par intérim
Colombie-Britannique

Charlene Paquin
Ombudsman
Manitoba

Catherine Tully
Commissaire à l’information et à la protection de la vie privée
Nouvelle-Écosse

Ce que nous avons entendu…

Durant cette séance, les commissaires de diverses administrations des quatre coins du Canada ont discuté des défis qu’ils doivent affronter en ce qui concerne l’accès à l’information.

Pour suivre le rythme en évolution rapide des technologies, tous les commissaires ont reconnu qu’il fallait moderniser les lois de leurs administrations respectives.

La commissaire adjointe Sherry Liang a signalé que la gestion des dossiers représente un volet important de l’accès à l’information, mais elle a indiqué que les politiques ne s’étaient pas adaptées à la réalité des diverses technologies. Par exemple, l’utilisation de comptes de courriels personnels par les employés du gouvernement pose un important défi pour la tenue de dossiers. Les politiques actuelles ne tiennent pas compte de la nécessité de documenter l’information conservée sur des serveurs externes. Il en résulte une perte de contrôle sur d’importants renseignements du gouvernement.

La commissaire Elaine Keenan Bengts a fait savoir que le public est aujourd’hui davantage conscient de son droit d’accès à l’information. Elle a aussi soulevé le caractère non-exécutoire de bon nombre des recommandations formulées par les commissaires à l’information. À titre d’exemple, les organismes publics savent qu’ils n’encourent aucune conséquence s’ils ne suivent pas ces recommandations.

Selon le commissaire par intérim Drew McArthur, les groupes d’utilisateurs de l’accès à l’information les plus actifs se trouvent en Colombie-Britannique. Il a souligné que tant les commissaires que les organismes publics sont confrontés aux défis posés par l’accès à l’information. Par exemple, les organismes publics manquent souvent de ressources et d’échéanciers précis imposés par la loi. Les commissaires doivent aussi faire face aux enjeux liés à l’interprétation de la loi. Les juges ne connaissent pas toujours très bien cette législation, aussi les commissaires doivent faire preuve de prudence lorsqu’ils demandent un contrôle judiciaire. Les résultats peuvent parfois surprendre. À titre d’exemple, en Colombie-Britannique, une décision du tribunal a créé un précédent en élargissant la por­tée du régime des exemptions en lien avec le secret professionnel des avocats pour qu’il inclue le privilège relatif aux règlements à l’amiable. Par conséquent, ce privilège est désormais fréquemment utilisé pour refuser la divulgation de renseignements.

La commissaire Charlene Paquin a déclaré que définir la transparence et le gouvernement ouvert représente toujours un défi. Elle a insisté sur l’importance d’établir un dialogue entre le demandeur et l’institution. Ce dialogue permettra à l’institution de restreindre la portée et le nombre de demandes, et ce faisant, de diminuer la charge de travail.

La commissaire Catherine Tully a souligné que l’accès à l’information est un droit significatif, et que les gens y tiennent habituellement. Toutefois, elle a ajouté qu’il existe une culture de la résistance d’un bout à l’autre du Canada – tant à l’échelle provinciale que nationale – et que les choses doivent changer. En Nouvelle-Écosse, les lois sur l’accès à l’information renferment des dispositions compliquées et inutiles. Elle croit qu’il faudrait inclure une disposition de dérogation robuste en lien avec l’« intérêt public » dans la législation sur l’accès à l’information.

Selon Dean Beeby, même si les diverses adminis­trations au Canada éprouvent des difficultés assez semblables, il semble que ces enjeux sont aussi présents au niveau du gouvernement fédéral et aux États-Unis.

Discours principal –
David Ferriero, archiviste des États-Unis

« Je m’efforce de suivre l’exemple de Wayne Gretzky et de ‘patiner vers l’endroit où je pense que la rondelle va aller’. » [Traduction]

David Ferriero, archiviste des États-Unis, a livré le discours principal de la Conférence sur la transparence. M. Ferriero a éclairé les participants sur l’histoire de la National Archives and Records Administration (NARA) et sur son rôle en première ligne des initiatives liées au gouvernement ouvert aux États-Unis.

En tant qu’organisme responsable de la gestion des documents pour la nation, la NARA assume la responsabilité de préserver les documents créés par les 275 organes exécutifs, ministères et organismes (y compris la Maison Blanche) et de faciliter l’accès à ces documents. De plus, elle conserve les dossiers de la Cour suprême et offre à titre gracieux des services et l’entreposage des dossiers aux membres du Sénat et de la Chambre des représentants. Au total, la NARA offre des services à trois organes du gouvernement fédéral américain par l’entremise de plus de 40 installations aux quatre coins des États-Unis. En plus de s’occuper de 13 milliards de documents papier, de 43 millions de photographies, et de milliards de documents électroniques, la NARA joue aussi un rôle important en vue d’en arriver à un gouvernement ou­vert aux États-Unis, et ce, en exerçant sa surveillance sur plusieurs organismes clés, dont l’Information Security Oversight Office (bureau de surveillance de la sécurité de l’information), l’Office of Government Information Services (bureau des services d’information du gouvernement), le National Declassification Center (centre national de déclassification), ainsi que l’Office of the Federal Register (bureau du registre fédéral).

M. Ferriero a présenté le récent historique des ini­tiatives en lien avec le gouvernement ouvert aux États-Unis et le rôle significatif joué par la NARA à cet égard. Il a expliqué à quel point la transparence et le gouvernement ouvert jouent un rôle fondamental dans les activités de la NARA et sont exprimés clairement dans sa mission : « faciliter l’ouverture, cultiver la participation du grand public et renforcer la démocratie de notre nation en offrant un accès public à des documents gouvernementaux de grande valeur » [Traduction]. En avril 2010, la NARA a publié son premier Plan pour un gouvernement ouvert, et depuis elle a diffusé trois autres plans dont le plus récent remonte à septembre 2016.

Les quatre plans pour un gouvernement ouvert de la NARA ont non seulement éclairé la réalisation de la mission de l’organisme, mais ont aussi suscité l’intérêt de l’Office of Science and Technology Policy de la Maison-Blanche qui surveille l’initiative du gouvernement ouvert. La NARA a fourni à l’administration son expertise sur les enjeux stratégiques liés à un gouvernement ouvert, participatif et collaboratif, y compris sur les efforts en vue de moderniser la poli­tique en lien avec la Freedom of Information Act, tout en coordonnant l’élaboration et la mise en oeuvre des U.S. Open Government National Action Plans (plans d’action nationale pour un gouvernement des États-Unis ouvert) dans le cadre du partenariat pour un gouvernement ouvert.

Le nombre d’initiatives en cours de la NARA dans le domaine du gouvernement ouvert et de la transpa­rence n’est surpassé que par le nombre de victoires qu’elle a remportées depuis le premier virage de la branche exécutive vers le gouvernement ouvert en 2009. Qu’il s’agisse d’obtenir l’adoption d’une approche rationalisée et systématique de la déclassification ou de la modernisation de la Freedom of Information Act, le rôle de chef de file de la NARA dans les activités en lien avec le gouvernement ouvert et la transparence aux États-Unis a été prolifique au cours des huit dernières années, et continuera de l’être dans un avenir prévisible alors que la technologie et l’engagement du public se solidifient et deviennent des nécessités dans les gouvernements modernes.

Présentation par vidéo –
Sanjay Pradhan, chef de la direction, Partenariat pour un gouvernement ouvert

Avant le début du Panel d’experts 5, Sanjay Pradhan, chef de la direction du Partenariat pour un gouvernement ouvert (PGO), s’est joint à la conférence par le truchement d’une présentation par vidéo préenregistrée. M. Pradhan a fait valoir à quel point la transparence peut s’avérer un concept transformateur. S’il est relativement facile de remporter de petites victoires symboliques que l’on peut lier à la transparence, une transformation de plus grande envergure qui conduirait à un monde où la transparence serait de rigueur, et non une exception, est encore hors d’atteinte.

M. Pradhan a aussi décrit sa vision de l’avenir pour le PGO. Depuis sa création, le PGO repose sur la transparence. Soixante-quinze pays se sont joints au Partenariat à ce jour, et ont pris près de 3 000 engagements à l’égard d’une plus grande ouverture des gouvernements. Si ce nombre d’engagements est impressionnant, selon M. Pradhan, le succès du PGO au cours des cinq prochaines années ne se mesurera pas en fonction du nombre de membres ou d’engagements, mais plutôt des changements concrets qui sont palpables pour le grand public. Pour la réussite de cet exercice, il sera fondamental de se concentrer sur l’augmentation des engagements visant la transformation qui sont significatifs. Cela consiste notamment à faire pression pour obtenir des modifications législatives eu égard à la manière dont les gouvernements envisagent la transparence, et à élaborer ces modifications avec la participation du public afin de réduire la méfiance des citoyens. Il a cité des exemples notables à cet égard, comme la vérification avec la participation des citoyens aux Philippines qu’il a qualifiée d’initiative de transformation ayant atteint un niveau de transparence allant bien au-delà de la simple ouverture.

La présentation par vidéo de M. Pradhan a montré clairement les liens qui existent entre l’amélioration de la transparence et l’augmentation de la confiance envers les gouvernements. Lorsque les citoyens sont autorisés à jouer un plus grand rôle dans les attributions de leurs institutions publiques, les activités comme le lobbying et l’approvisionnement se déroulent avec plus d’intégrité aux yeux du public. Le PGO continue d’inciter les gouvernements à prendre des initiatives significatives qui feront de cette vision une réalité, et permettront aux citoyens de faire changer les choses dans leurs institutions publiques. Le thème de la participation de M. Pradhan s’est poursuivi pendant la discussion du Panel d’experts 5 : Le gouvernement ouvert et la prochaine génération.

Panel d’experts 5
La transparence : Le gouvernement ouvert et la prochaine génération

Modérateur

Mary Francoli
Professeure associée et superviseure du premier cycle
École de journalisme et de communication
Université Carleton

Panélistes

Don Lenihan
Associé principal, Politique et engagement
Canada 2020

Jean-Noé Landry
Directeur exécutif
Nord Ouvert

Laura Tribe
Spécialiste des droits numériques
Open Media

Mélanie Robert
Directrice exécutive, Gestion de l’information et Gouvernement ouvert
Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada

Ce que nous avons entendu…

Le Panel d’experts 5 comprenait quatre conférenciers engagés dans la promotion de l’engagement à titre d’outil pour consolider le gouvernement ouvert et les activités liées à la transparence partout au Canada. Le « gouvernement ouvert » peut revêtir diverses significations, selon la définition qu’un gouvernement choisit de lui donner, mais il a tendance à comporter trois volets : données ouvertes, dialogue ouvert et information ouverte. Au cœur du dialogue ouvert se trouve l’engagement du public.

Pour amorcer la discussion, on a demandé aux panélistes de faire connaître leurs points de vue sur l’engagement du public et la participation des jeunes. Pour que le gouvernement ouvert devienne une carac­téristique permanente et non une tendance fugitive, et pour qu’une culture de la transparence soit adoptée en tant que pratique standard des administrations d’un bout à l’autre du Canada, il est crucial d’obtenir l’engagement des jeunes générations. En outre, selon plusieurs panélistes, la technologie a aussi un rôle important à jouer.

En tant que mécanisme tant d’engagement que d’accès, la technologie a permis de diffuser l’information à une vitesse et avec une facilité sans précédent tout en favorisant aussi une plus grande communication entre les citoyens et leurs gouvernements. Il en résulte un public de plus en plus autonome, qui possède à la fois une meilleure connaissance des activités menées par son gouvernement et la capacité d’y participer et de formuler ses commentaires pour être directe­ment partie prenante du processus décisionnel. Les panélistes ont expliqué que pour que les citoyens s’engagent de façon significative, il faut veiller à ce que l’information soit non seulement accessible, mais aussi compréhensible. Pour atteindre l’intelligibilité, il faut formater le contenu et la mettre en contexte afin que les utilisateurs reçoivent l’information qu’ils souhaitent d’une façon claire, utile et conforme à leur demande. Une information « disponible » mais qui est difficile à examiner ou à consommer nuit à l’atteinte du but ultime qui est la transparence.

Une plus grande sincérité de la part des gouverne­ments est un autre moyen d’obtenir l’engagement du public dans le processus de transparence. Si les gouvernements se montrent disposés à parler de leurs succès en matière de transparence, et en même temps sincères au sujet des domaines où il y a lieu d’apporter des améliorations, ils créent un terrain plus fertile pour l’engagement des citoyens. Autrement dit, l’engagement tire profit des efforts consentis par les gouvernements pour accroître la transparence du processus d’accès proprement dit.

Pour cette raison, des mécanismes formels doivent être mis en place au sein des gouvernements pour que les voies de communication entre un ministère particulier et ses groupes de parties prenantes du public soient à la fois ouvertes et efficaces. Compte tenu de l’immense diversité du Canada, on a constaté que cibler l’engagement en fonction de groupes précis était plus efficace que l’emploi d’une méthode univer­selle pour l’ensemble du pays. En adaptant les outils et le dialogue à des groupes ciblés, les gouvernements peuvent s’assurer de niveaux plus élevés d’acceptation de la part de groupes particuliers de parties prenantes et d’un processus d’engagement plus efficace dans l’ensemble.

Le thème unificateur du panel d’experts était l’importance de rendre les conversations entourant la transparence et le gouvernement ouvert véritablement inclusives. Voir à ce que l’engagement du public fasse partie intégrante des initiatives existantes en matière de gouvernement ouvert est une étape essentielle pour s’assurer de leur légitimité et de leur succès. Il faudrait en outre s’en occuper de manière à repérer et intégrer les groupes d’utilisateurs particuliers dans l’orientation de la recherche d’une plus grande transparence.

Panel d’experts 6
L’expérience de l’utilisateur

Modérateur

Vincent Gogolek
Directeur exécutif
British Columbia Freedom of Information and Privacy Association

Panélistes

Ken Rubin
Chercheur en politique gouvernementale

Jayme Poisson
Journaliste d’enquête
Toronto Star

Robyn Doolittle
Journaliste d’enquête
The Globe and Mail

Chase Blodgett
Membre du Groupe consultatif jeunesse
Commission canadienne pour l’UNESCO

Ce que nous avons entendu…

Au cours de cette séance, les panélistes ont fait part de leur expérience en matière d’accès à l’information tant sur le plan professionnel que personnel. Ils ont décrit les défis qu’ils doivent affronter et présenté quelques-unes de leurs réussites.

Les journalistes sont des utilisateurs clés des dispositions relatives à l’accès à l’information au niveau du gouvernement fédéral et des provinces au Canada. L’un des journalistes du panel a expliqué qu’il arrive que des journalistes n’aient pas la moindre idée de ce qu’ils vont découvrir lorsqu’ils présentent une demande d’accès à l’information. Lorsqu’on leur donne des estimations du temps ou des frais qui seront nécessaires pour trouver l’information, estimations qui varient souvent beaucoup d’une administration à l’autre, les utilisateurs sont souvent incapables de les contester efficacement. Ils ignorent la valeur réelle en temps ou en argent de l’effort qu’ils exigent des institutions publiques.

Les journalistes du panel ont déclaré qu’il leur était très utile, aux fins de l’élaboration de leurs propres demandes d’AIPRP, d’examiner les demandes d’accès à l’information complétées mises en ligne par les institutions du gouvernement fédéral. Dans un cas, un journaliste a obtenu l’accès à une base de données qui avait déjà été publiée, ce qui l’a aidé dans une enquête sur des incendies et sur les morts subséquentes dans des communautés autochtones. Cette base de données s’est révélée très utile parce qu’elle montrait que de nombreuses communautés disposaient du matériel et des installations de lutte contre les incendies, mais qu’elles n’avaient pas les ressources pour en assurer l’entretien. Cet exemple montre que l’accès à l’infor­mation est un outil précieux pour les journalistes, et plus particulièrement pour ceux qui se spécialisent dans le journalisme d’enquête.

Les panélistes ont admis qu’il faudrait améliorer l’accès à l’information et le rendre plus convivial. À titre d’exemple, il est souvent assez difficile pour un particulier qui souhaite remplir une demande d’accès à l’information pour des motifs personnels de s’orienter à travers les dédales de la structure gouvernementale pour déterminer à quel ministère il devrait s’adresser pour obtenir des documents. L’utilisateur doit éga­lement déterminer les dossiers qui sont pertinents et qui existent sur le sujet qui l’intéresse et trouver quelle institution, si tant est qu’elle existe, conserve ces dossiers.

Tous ont reconnu que la création d’un régime robuste et convivial d’accès à l’information devrait inclure officiellement l’« obligation de documenter », un examen indépendant et des dispositions en matière de surveillance assorties de capacités d’application de la loi pour les institutions gouvernementales, ainsi qu’un changement d’attitude à l’échelle mondiale eu égard à la transparence.

Les panélistes ont reconnu que des modifications législatives pourraient certainement améliorer le système d’accès à l’information dans son ensemble. Toutefois, ils ont aussi mentionné que des modifica­tions importantes dans la mise en œuvre de la loi importaient tout autant du point de vue de l’utilisateur.

Panel d’experts 7
La transparence et la sécurité nationale : Viser juste

Modérateur

Chantal Bernier
Conseillère juridique
Dentons

Panélistes

Lisa Austin
Professeure agrégée
Université de Toronto

L’honorable Pierre Blais
Président
Comité de surveillance des activités du renseignement de sécurité

Wesley Wark
Professeur invité
École supérieure d’affaires publiques et internationales
Université d’Ottawa

Ce que nous avons entendu…

Ce panel d’experts s’est penché sur la recherche constante de l’équilibre entre la transparence et la nécessité légitime du secret dans le domaine de la sécurité nationale.

Il ne fait aucun doute que ces panélistes voyaient la transparence comme un élément crucial d’un régime de responsabilisation robuste dans les sociétés démocratiques. Ils ont reconnu qu’il faut presque toujours trouver un équilibre entre la transparence et la nécessité légitime du secret et de la sécurité nationale, un équilibre souvent difficile à atteindre. Ils ont poursuivi la discussion en ex­pliquant pourquoi il est difficile de parler de transparence lorsqu’il est question des enjeux de sécurité nationale et des organismes qui s’en occupent (p. ex. GRC et SCRS).

Certains ont établi une distinction entre la transparence dans nos lois publiques et la transparence opérationnelle, et ils ont souligné l’écart important sur le plan de la transparence entre la compréhension d’une loi par le public et son interprétation réelle dans les faits par les tribunaux. Cette situation crée parfois le problème de l’« illégalité légitime », qui a été illustré mieux que jamais par l’indignation ressentie mondialement par le grand public à la suite des révélations de Snowden.

Au Canada, étant donné que nous vivons actuellement dans un environnement marqué par une interprétation unilatérale des lois par les institutions gouvernementales, il faut s’engager dans une conversation significative sur la sécurité nationale pour refléter la compréhension du public et la compréhension commune de la loi. C’est pour cela que l’accès à l’information du gouvernement (et la façon d’y accéder) permet au public de mieux comprendre la façon dont les gouvernements interprètent et appliquent nos lois et nos règlements.

Les panélistes se sont dits préoccupés par le fait que les Canadiens ne comprennent pas l’infrastructure juridique de la surveillance. Cela s’explique en partie par la très grande complexité du langage juridique utilisé dans nos lois sur la sécurité nationale.

Répondre aux attentes du public représente un autre défi. Les panélistes étaient d’avis que les gens voudront toujours obtenir plus d’information et plus de transparence de la part des organismes responsables de la sécurité nationale. Cette attitude est le résultat d’un scepticisme général à l’endroit des actions du gouvernement. Mais il existe un paradoxe intéressant : les Canadiens qui, de manière générale, éprouvent une certaine inquiétude au sujet de la protection des renseignements personnels semblent beaucoup moins inquiets lorsqu’il s’agit de fournir ces mêmes renseignements personnels à des sociétés privées, et ce, dans la vie de tous les jours.

Ce panel d’experts s’est penché sur les complexités as­sociées au lien qui existe entre le public et le secteur privé en ce qui a trait à la validité du consentement, plus particulièrement lorsque des particuliers accordent ce consentement à des sociétés privées. La transparence ne consiste pas à partager tout; elle consiste à partager lorsque nous savons à quoi nous avons consenti et que nous comprenons quelles sont les conséquences sous-jacentes. Ce domaine devra être réglementé de façon appropriée afin que le public soit éclairé sur ces enjeux.

Le panel d’experts a conclu que la transparence a de nombreux auditoires : le grand public souhaitant obtenir la garantie de ses droits, les médias qui ont besoin de contexte pour pouvoir rapporter correctement des événements majeurs, et les auditoires gouvernementaux internes. Sur ce dernier point, très peu de spécialistes de la sécurité nationale savent ce que leurs collègues font réellement. De ce fait, une transparence accrue est essentielle pour élaborer un régime cohérent de renseignement de sécurité.

Le panel d’experts a suggéré plusieurs options en lien avec la transparence pour répondre aux besoins de ces auditoires variés. L’une de ces options consisterait à mettre en œuvre un système pour la production de rapports périodiques et réglementés sur les politiques et les activités en cours en matière de sécurité nationale. Un tel système imposerait une responsabilité supplémentaire aux organismes d’examen comme le Comité de surveillance des activités du renseignement de sécurité (CSARS), et les inciterait à se montrer aussi transparents que possible dans leurs rapports et à devenir des chefs de file pour faire progresser les organismes de sécurité nationale vers la transparence.