Décision en vertu de l’article 6.1, 2024 CI 64

Date de la décision : août 2024

Sommaire

Une institution a demandé à la Commissaire à l’information l’autorisation de ne pas donner suite à une demande d’accès à l’information en vertu du paragraphe 6.1(1) de la Loi sur l’accès à l’information. De l’avis de l’institution, cette demande était vexatoire, constituait un abus du droit de faire une demande de communication et était entachée de mauvaise foi.

La Commissaire conclut que l’institution a établi que la demande d’accès est vexatoire. En outre, dans les circonstances, il est justifié que la Commissaire accorde son autorisation à l’institution de ne pas donner suite à la demande d’accès.

La demande d’autorisation est acceptée.

Demande d’autorisation

En vertu du paragraphe 6.1(1) de la Loi sur l’accès à l’information, le responsable d’une institution fédérale peut demander à la Commissaire à l’information l’autorisation écrite de ne pas donner suite à une demande d’accès si, à son avis, la demande est l’une ou plusieurs des choses suivantes :

vexatoire;
entachée de mauvaise foi;
un abus du droit de faire une demande d’accès.

Les institutions ne peuvent pas refuser de donner suite à une demande d’accès pour la simple raison que les renseignements demandés ont déjà été publiés de manière proactive en vertu de la partie 2 de la Loi [paragraphe 6.1(1.1)].

Il incombe à l’institution de démontrer que la demande d’accès satisfait à l’un ou plusieurs des critères du paragraphe 6.1(1).

Si l’institution démontre que l’un ou plusieurs critères du paragraphe 6.1(1) s’appliquent, alors la Commissaire doit exercer son pouvoir discrétionnaire pour accorder ou non l’autorisation.

Dans l’exercice de ce pouvoir, la Commissaire considère toutes les circonstances et tous les facteurs pertinents, dont :

la nature quasi constitutionnelle du droit d’accès;
l’intérêt public à l’égard des documents demandés;
la question de savoir si l’institution s’est acquittée de ses obligations en vertu du paragraphe 4(2.1), soit de faire tous les efforts raisonnables pour prêter toute l’assistance indiquée à la personne qui a fait la demande d’accès.

La demande d’accès en cause

Selon l’institution, la demande d’accès était vexatoire, constitue un abus du droit de faire une demande de communication et est entachée de mauvaise foi.

La demande est-elle vexatoire?

Le terme « vexatoire » n’est pas défini dans la Loi. Dans le contexte d’une demande d’accès, le terme s’entend généralement comme une demande présentée principalement dans le but d’embarrasser, de harceler, de contrarier ou de causer des problèmes. Cependant, la question de savoir si une demande est vexatoire dépend des faits et doit être évaluée au cas par cas. C’est pourquoi il est préférable de ne pas définir ce terme trop strictement (Canada c. Olumide, 2017 CAF 42).

Même les demandes d’accès qui semblent légitimes peuvent être vexatoires si elles sont principalement présentées, intentionnellement ou non, à des fins inappropriées, comme causer des dommages ou exercer des représailles à l’égard d’une institution fédérale. Une demande peut également être vexatoire si elle est présentée ou qu’on en fait le suivi d’une manière vexatoire.

Bien que l’article 6.1 précise que c’est la demande d’accès qui doit être vexatoire, et non la personne qui la fait, les circonstances entourant une demande et le comportement de la personne qui la fait peuvent être pertinents s’ils montrent qu’une motivation inappropriée sous-tend la demande. Dans de telles circonstances, une demande d’accès sera vexatoire s’il y a un lien clair entre la demande elle-même et le comportement vexatoire.

L’institution a soulevé trois arguments à l’appui de son affirmation selon laquelle la demande est vexatoire : elle est redondante, son objectif principal est de faire valoir le droit d’accès de la personne qui l’a faite et elle porte atteinte au droit d’accès d’autres personnes.

Redondance

Selon l’institution, au cours des deux dernières années, la personne qui a fait la demande d’accès a présenté 16 demandes redondantes et se chevauchant, qui visaient toutes le même sujet ou un sujet similaire, à savoir les renseignements que l’institution détient au sujet de la personne.

L’institution soutient que la personne qui a fait la demande d’accès en cause répète un comportement habituel qui consiste à faire des demandes en vue d’obtenir essentiellement la même information. L’institution ajoute qu’il n’y a aucune raison de croire que la personne cessera de faire des demandes d’accès ni que ses demandes lui permettront d’obtenir de nouveaux documents ou des documents qu’elle n’a pas déjà en sa possession.

L’institution soutient également que la personne qui a fait la demande d’accès recevra exactement la même réponse chaque fois qu’elle demandera communication de la même information. L’institution a expliqué que la plupart des réponses à ses demandes étaient conformes au paragraphe 10(2) de la Loi sur l’accès à l’information, qui autorise les institutions à refuser de confirmer ou de nier l’existence de documents. L’institution a également expliqué que sa politique consiste à systématiquement refuser de confirmer ou de nier l’existence de tout document relatif à des enquêtes et les tribunaux ont toujours appuyé sa décision de ne pas confirmer ou nier l’existence d’information se trouvant dans son fichier de renseignements personnels inconsultable [Dzevad Cemerlic MD c. Canada (Solliciteur Général), 2003 CFPI 133, Westerhaug c. Service canadien du renseignement de sécurité, 2009 CF 321 et Braunschweig c. Canada (Sécurité publique), 2014 CF 218]. Bien que ces décisions concernent la Loi sur la protection des renseignements personnels, l’institution est d’avis que, par extension, la Loi sur l’accès à l’information devrait protéger cette information d’une manière similaire.

Objectif principal

L’instant a également soulevé l’argument que l’objectif principal de la demande d’accès n’est pas de demander de l’information, mais faire valoir le droit d’accès de la personne qui l’a faite. Selon l’institution, cet argument est appuyé par le fait que la personne qui a fait la demande d’accès a déclaré à plusieurs reprises avoir besoin de [traduction] « toute l’information que [l’institution] détient à son sujet afin d’intenter un recours devant une cour fédérale ».

Droit d’accès d’autres personnes

L’institution soutient également que la demande d’accès en cause porte atteinte au droit d’accès d’autres personnes et diminue sa capacité d’assumer ses autres fonctions et responsabilités. Elle explique que son bureau de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels est très petit, compte tenu du nombre de demandes qu’il reçoit chaque année, et quand une demande redondante (comme la demande en cause) est reçue, un dossier est ouvert, traité, approuvé, soumis et fermé. L’analyste à qui la demande d’accès a été attribuée pourrait travailler sur la demande légitime d’une autre personne.

Discussion

La Commissaire se penchera d’abord sur l’affirmation de l’institution selon laquelle la demande d’accès en cause est redondante. Dans des décisions précédentes, elle a conclu qu’une demande d’accès est vexatoire ou constitue un abus du droit de faire une demande de communication lorsqu’elle est redondante, c’est-à-dire qu’aucun nouveau document n’est visé (2020 CI 17, 2021 CI 30). Dans le cas qui nous occupe, l’institution n’a pas clairement démontré qu’aucun nouveau document n’était recherché. Les seules observations fournies sur la question sont les suivantes [traduction] : « les demandes sont toutes liées à l’information que détient [l’institution] sur [la personne qui a fait la demande d’accès] » et « il n’y a aucune raison de s’attendre à ce que […] [ses] demandes lui permettront d’obtenir de nouveaux documents ou des documents que la personne n’a pas déjà en sa possession. » C’est loin d’être un argument suffisamment convaincant.

La demande d’accès en cause (A-2024-00007) vise tous les documents relatifs à des mesures de solution de rechange à la détention concernant la personne qui a fait la demande. La Commissaire note que des documents similaires ont été demandés dans le cadre d’autres demandes d’accès. Par exemple, les demandes A-2022-01176, A-2023-00269 et A-2023-00593 visent des documents relatifs aux mesures qui ont été prises à l’égard de la personne qui a fait la demande d’accès. Cela étant dit, la Commissaire ne voit pas bien en quoi les documents visés par la demande A-2022-00007 sont englobés dans les trois autres demandes d’accès. Elle n’est donc pas convaincue que les trois autres demandes d’accès englobent les documents au sujet des mesures de solution de rechange à la détention concernant la personne qui a fait la demande. En outre, la demande d’accès en cause a été présentée le 3 avril 2024 et ne vise pas une période précise. Elle vise donc tous les documents créés jusqu’au 3 avril 2024. Les trois autres demandes d’accès ont été présentées le 27 février 2023, le 10 juillet 2023 et le 28 novembre 2023 respectivement. Par conséquent, même si le sujet de la demande d’accès en cause était englobé par les trois autres demandes d’accès, la demande en cause viserait également tous les nouveaux documents qui ont été créés entre le 28 novembre 2023 et le 3 avril 2024, le cas échéant.

La demande d’accès en cause (A-2024-00007) semble également être partiellement englobée par la demande A-2022-00021, qui vise tous les documents que détient l’institution au sujet de la personne qui a fait la demande. Cela étant dit, la demande A-2022-00021 a été présentée le 11 avril 2022, soit deux ans avant la demande A-2024-00007. Par conséquent, la demande d’accès en cause pourrait englober tous les nouveaux documents qui ont été créés entre le 11 avril 2022 et le 3 avril 2024, le cas échéant.

Compte tenu de ce qui précède, je conclus que l’institution n’a pas démontré que la demande d’accès en cause n’engloberait pas les nouveaux documents et qu’elle est donc redondante.

Dans la décision 2022 CI 35 de la Commissaire, qui concernait des demandes d’accès similaires présentées par la même personne, elle a conclu que la période visée par la demande d’accès pour laquelle son autorisation de ne pas donner suite était demandée était presque entièrement englobée par une ou plusieurs des demandes précédentes présentées par la même personne, exception faite de la période entre la dernière demande terminée et celle en cause dans la demande d’autorisation. La Commissaire a conclu que la demande constitue un abus du droit de faire une demande de communication, malgré le fait qu’elle pourrait englober de nouveaux documents. Les trois éléments suivants, ensemble, lui ont permis de conclure que la demande d’accès constitue un abus du droit de faire une demande de communication :

La majeure partie de la demande d’accès concernait des documents que la personne qui l’a fait avait fournis à l’institution.
Le reste des documents demandés ont déjà été fournis à la personne qui a fait la demande d’accès, à l’exception de l’information qui aurait pu avoir été créée entre la dernière demande d’accès terminée et celle pour laquelle l’autorisation de la Commissaire a été demandée.
La personne qui a fait la demande d’accès a rejeté la proposition de l’institution de modifier la période visée par la demande afin de viser précisément la période entre la dernière demande d’accès terminée et celle pour laquelle l’autorisation de la Commissaire a été demandée.

Le cas qui nous occupe est différent du cas susmentionné, car l’institution n’a pas proposé à la personne qui a fait la demande d’accès de modifier la période visée par celle-ci afin de viser précisément la période entre la dernière demande d’accès similaire terminée et la demande en cause. La personne qui a fait la demande d’accès n’a pas eu cette possibilité. Par conséquent, la Commissaire estime que le cas qui nous occupe n’est pas suffisamment similaire au cas précédent pour conclure qu’il constitue un abus du droit de faire une demande de communication.

Cependant, la présente demande d’autorisation est différente des précédente qu’elle a examinées, car l’institution affirme que la personne qui a fait la demande d’accès recevra exactement la même réponse chaque fois qu’elle demandera communication de documents contenant de l’information sur un sujet similaire.

Un argument comparable a été soulevé dans un dossier traité par le Commissariat à l’information et à la protection de la vie privée de la Colombie-Britannique (2010 BCIPC 47 – en anglais seulement), dans lequel l’organisme public demandait l’autorisation d’ignorer une partie d’une demande d’accès. Dans ce cas, le même type d’information était demandé. La personne qui a fait la demande d’accès a demandé à plusieurs reprises des documents protégés par le secret professionnel de l’avocat ou le privilège relatif à un litige, dont la communication était toujours refusée en vertu d’une exception. La demande d’accès en cause dans le dossier de la Colombie-Britannique, comme celle faisant l’objet de la présente demande d’autorisation, visait une période différente de celle visée par les demandes précédentes et visait précisément à obtenir de nouveaux documents.

Le Commissariat à l’information et à la protection de la vie privée de la Colombie-Britannique a noté ceci [traduction] : « Les circonstances n’ont pas changé […] et il n’y a pas d’autre raison de s’attendre à ce que les résultats de la demande en l’espèce (ou de toute autre qu’il pourrait présenter à l’avenir) soient différents. L’intimé le sait, mais il persiste tout de même à demander inutilement les documents. » (para 35)

Il semble que les trois conditions suivantes ont été remplies dans le dossier de la Colombie-Britannique et étaient nécessaires pour conclure que la demande était vexatoire :

Le même type d’information avait été demandé auparavant.
Ce type d’information est clairement visé par une exception.
Il n’y a aucune raison de s’attendre à ce que le résultat de la demande d’accès actuelle soit différent.

La Commissaire conclut que ces trois conditions sont également satisfaites en l’espèce.

L’institution suggère que la personne qui a fait la demande d’accès a, à plusieurs reprises, demandé des documents se trouvant dans son fichier de renseignements personnels inconsultable 045 (les dossiers d’enquête de l’institution) et que l’institution a toujours refusé de confirmer ou de nier l’existence de documents liés aux enquêtes. Par conséquent, la personne qui a fait la demande recevra exactement la même réponse chaque fois qu’elle demandera communication d’information sur un sujet similaire.

L’institution a indiqué que les documents relatifs aux cinq demandes de renseignements personnels suivantes, s’ils existaient, se trouveraient dans le fichier 045. Pour chaque demande, l’institution a répondu à la personne qui l’a présentée qu’elle ne confirmait ni ne niait l’existence de l’information demandée :

P-2022-00034 : toute l’information détenue par l’institution concernant la personne qui a fait la demande.
P-2022-01170 : toutes les autorisations accordées par le gouvernement du Canada à des parties étrangères dans le cadre de toute forme d’intervention à l’égard de la personne qui fait la demande au Canada.
P-2022-01440 : tous les documents contenant de l’information au sujet de la personne qui a fait la demande pouvant donner lieu à toute mesure ou condition pouvant être décrite ou classifiée par l’institution comme étant pertinente relativement aux démarches du Canada en matière de détection, de prévention et de suppression du crime ou d’activités hostiles.
P-2023-00827 : toutes les mesures et interventions prises à l’égard de la personne qui a fait la demande (y compris les mesures sur Internet et énergétiques).
P-2023-02446 : toutes les mesures réelles prises à l’égard de la personne qui a fait la demande par toutes les entités canadiennes et étrangères (p. ex. utilisation de mesures énergétiques, physiques, par Internet, etc.) qui peuvent être utilisées pour alléguer qu’une personne pose un risque au Canada.

Comme ces demandes de renseignements personnels sont identiques, en ce qui concerne tous les points importants, aux cinq demandes d’accès suivantes, il est raisonnable d’inférer que les documents visés par ces demandes d’accès, s’ils existaient, se trouveraient également dans le fichier 045 : A-2022-00021, A-2022-01106, A-2022-01176, A-2023-00269 et A-2023-00593. En outre, dans la demande d’accès A-2023-00305, la personne qui fait la demande indique clairement qu’elle souhaite obtenir des documents qui se trouvent dans le fichier 045. Selon les observations fournies par l’institution, il est raisonnable de conclure qu’il y a au moins six demandes d’accès qui visent à obtenir des documents contenant de l’information se trouvant dans le fichier 045. Cela étant dit, il pourrait y avoir plus de six demandes d’accès visant des renseignements qui se trouvent dans le fichier 045, mais l’institution n’a pas fourni suffisamment d’information pour conclure que c’est le cas.

Deuxièmement, la Commissaire convient que toute demande visant des renseignements se trouvant dans le fichier 045 donnerait lieu à la même réponse de la part de l’institution, à savoir qu’elle ne confirmerait ni nierait l’existence des renseignements dans ce fichier. Comme mentionné dans l’affaire Dzevad Cemerlic MD c. Canada (Solliciteur Général), (2003 CFPI 133, para 42), « le gouverneur en conseil a classé le fichier 045 inconsultable : voir le Décret n^o 14 sur les fichiers de renseignements personnels inconsultables (SCRS), DORS/92-688. » En outre, la Cour a aussi conclu « qu’il était raisonnable que [l’institution] applique une politique uniforme consistant à refuser de confirmer ou de nier l’existence de renseignements dans le fichier 045. » (para 45). La Cour en est arrivée à la même conclusion dans les affaires Westerhaug c. Service canadien du renseignement de sécurité (2009 CF 321, para 19) et dans Braunschweig c. Canada (Sécurité publique) (2014 CF 218).

Troisièmement, je conviens également qu’il n’y a pas de raison de s’attendre à que le résultat de toute demande d’accès à des documents se trouvant dans le fichier 045 soit différent, compte tenu de la politique uniforme de l’institution.

La demande d’accès en cause vise des documents au sujet de mesures de solution de rechange à la détention prises par une institution à l’égard de la personne qui a fait la demande. Dans le texte de la demande d’accès, la personne mentionne que « Puisque [l’institution] a pris des mesures d’enquête à mon égard, [l’institution] devrait être au courant de tous les documents pertinents relativement aux mesures de SRD me concernant. » Il semble donc que la personne souhaite obtenir tous les documents d’enquête qui auraient pu mener à des mesures de solution de rechange à la détention, et donc, qu’elle cherche précisément des documents qui se trouveraient dans le fichier 045 (les documents d’enquête de l’institution). Il est donc raisonnable de conclure que la personne qui a fait la demande recevrait exactement la même réponse qu’elle a reçue lorsqu’elle a demandé communication de documents relatifs aux enquêtes de l’institution et/ou à des mesures à son égard. Ce serait la septième tentative de sa part d’obtenir des documents qui, s’ils existaient, se trouveraient dans le fichier 045.

La Commissaire note que la personne qui a fait la demande d’accès semble savoir qu’elle demande encore les documents d’enquête de l’institution qui se trouveraient dans un fichier de renseignements personnels inconsultable. Dans un courriel daté du 24 octobre 2023 (soit environ six moins avant que la demande d’accès en cause soit faite), la personne qui a fait la demande a déclaré ceci [traduction] : « Veuillez m’indiquer la procédure à suivre pour retirer mon dossier du fichier de renseignements personnels inconsultable que le gouverneur en conseil a établi et qui a donné lieu à votre réponse. » Il semble donc que la personne qui a fait la demande savait que le fichier 045 avait été désigné comme inconsultable par le gouverneur en conseil. La personne a aussi mentionné à plusieurs reprises dans ses communications avec l’institution qu’elle voulait que ses renseignements soient retirés de son fichier inconsultable. Voici deux autres exemples qui m’ont été fournis [traduction] :

« J’ai demandé à [l’institution] de communiquer tous les renseignements à mon sujet afin d’intenter un recours judiciaire pour faire retirer mon dossier du fichier de renseignements personnels inconsultable. » (le 3 août 2023)
« [L’institution] a mentionné que le gouverneur en conseil avait placé mon dossier de [l’institution] dans le fichier de renseignements personnels inconsultable. J’ai demandé à [l’institution] comment faire pour retirer mon dossier du fichier inconsultable. » (le 25 octobre 2023)

Il semble donc que, dans les demandes d’accès précédentes, la personne qui a fait la demande a explicitement demandé communication de documents qui se trouvent dans le fichier 045 de l’institution, en sachant qu’il s’agit d’un fichier inconsultable et qu’elle recevrait la même réponse qu’elle a reçue précédemment.

Dans sa réponse à la demande d’autorisation de l’institution, la personne qui a fait la demande d’accès a laissé entendre qu’elle a présenté de nombreuses demandes d’accès pour le même type d’information parce qu’elle n’était pas satisfaite des réponses de l’institution, à savoir ne pas confirmer ni nier l’existence des documents. La personne qui a fait la demande d’accès a dit [traduction] : « Le problème que [l’institution] a traité de nombreuses demandes de façon passive et presque arbitraire qui a amené à présenter plus de demandes. » La Commissaire doit signaler que ce n’est pas une bonne raison pour présenter davantage de demandes d’accès visant le même type d’information. Si la personne qui a fait la demande d’accès n’est pas satisfaite de la réponse fournie par l’institution, la solution qui convient est de déposer une plainte auprès du Commissariat à l’information. La Commissaire note que la personne qui a fait la demande d’accès le sait très bien, car elle a déposé des plaintes au Commissariat par le passé. Et si elle n’est pas satisfaite du résultat d’une telle plainte, le recours approprié est de demander une révision à la Cour fédérale.

Plutôt que de tenter et d’épuiser les procédures de révision qui sont à sa disposition pour donner suite à son insatisfaction à l’égard des réponses de l’institution, la personne a choisi de présenter de nouveau la même demande d’accès ou des demandes très similaires. Ce type de comportement a été jugé comme étant à la fois vexatoire et un abus du droit d’accès [Ontario (Consumer and Business Services) (Re), 2001 CanLII 26073 (ON IPC) – en anglais seulement]. La Commissaire conclut donc que la demande d’accès en cause, qui constitue la septième tentative faite par la personne en vertu de la Loi pour obtenir des renseignements qui se trouvent dans le fichier 045, est vexatoire.

Comme elle a conclu que la demande d’accès en cause est vexatoire parce que la personne qui l’a faite a demandé à plusieurs reprises le même type d’information et persiste à demander inutilement le même type d’information, la Commissaire n’a pas besoin d’examiner la question de savoir si la demande constitue ou non un abus du droit de faire une demande de communication ou si elle est entachée ou non de mauvaise foi.

Dans les circonstances, est-il justifié que la Commissaire accorde son autorisation à l’institution de ne pas donner suite aux demandes d’accès?

Comme l’institution a établi que l’un des critères du paragraphe 6.1(1) s’appliquait à la demande d’accès, la Commissaire doit maintenant exercer son pouvoir discrétionnaire pour accepter ou refuser la demande d’autorisation.

Pour exercer son pouvoir discrétionnaire, la Commissaire a pris en considération tous les facteurs pertinents et les circonstances, y compris les suivants.

Obligation de prêter assistance à la personne qui a fait la demande d’accès

Le paragraphe 4(2.1) prévoit une obligation générale de prêter assistance aux personnes qui font une demande d’accès. La portée de cette obligation est vaste, car elle requiert qu’une institution fasse « tous les efforts raisonnables » pour prêter assistance à une personne qui fait une demande d’accès. Cette obligation va aussi loin qu’il serait raisonnable pour l’institution de fournir une assistance. L’obligation de prêter assistance comprend notamment aider une personne qui fait une demande d’accès à préciser sa demande, à réduire la portée de sa demande afin que les documents demandés puissent lui être fournis plus rapidement et à fournir les renseignements nécessaires pour permettre à l’institution de repérer les documents demandés.

La question de savoir en quoi consistent « tous les efforts raisonnables » pour prêter assistance à une personne qui fait une demande d’accès dépend des faits pertinents et des circonstances. Par conséquent, la question de savoir si une institution s’est acquittée ou non de ses obligations en vertu du paragraphe 4(2.1) dépend des faits et doit être évaluée au cas par cas.

Décision

L’institution a établi que la demande d’accès satisfaisait un ou plusieurs critères du paragraphe 6.1(1), à savoir :

La personne qui a fait la demande d’accès a demandé à plusieurs reprises les documents d’enquête de l’institution, qui, s’ils existaient, se trouveraient dans le fichier 045.
Le fichier 045 est un fichier de renseignements personnels inconsultable et les tribunaux ont statué que la politique uniforme de l’institution consistant à ne pas confirmer ni nier l’existence des documents qui s’y trouvent est raisonnable.
La personne demande les documents d’enquête de l’institution pour la septième fois, tout en sachant que, s’ils existaient, ces documents se trouveraient dans un fichier inconsultable et qu’elle obtiendrait la même réponse qu’elle a déjà obtenue.
Pour ces raisons, la Commissaire estime que la demande d’accès est vexatoire.

Les circonstances justifient qu’elle exerce son pouvoir discrétionnaire pour autoriser l’institution à ne pas donner suite à la demande d’accès.

La demande d’autorisation est acceptée.