Administration portuaire Vancouver Fraser (Re), 2022 CI 59

Date : 2022-04-25
Numéro de dossier du Commissariat : 5820-01142
Numéro de dossier de l’institution : 52100-20-006-2020

Sommaire

La partie plaignante allègue que l’Administration portuaire Vancouver Fraser a erronément refusé de communiquer, en vertu de l’alinéa 18b) (compétitivité des institutions fédérales, négociations des institutions fédérales), de l’alinéa 18d) (intérêts financiers du gouvernement, capacité du gouvernement du Canada de gérer l’économie, avantage injustifié à une personne), de l’alinéa 20(1)b) (renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels de tiers) et de l’alinéa 20(1)d) (négociations d’un tiers) de la Loi sur l’accès à l’information, des renseignements en réponse à une demande d’accès visant des documents relatifs au financement de 103 millions de dollars devant être versé à l’Administration portuaire Vancouver Fraser par le Fonds national des corridors commerciaux. La plainte s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a) de la Loi.

L’institution n’a pas démontré que la totalité des renseignements qu’elle a refusé de communiquer en vertu des alinéas 18b) et 18d) satisfont aux critères de ces exceptions.

L’institution et le tiers n’ont pas démontré que les critères des alinéas 20(1)b) et 20(1)d) ont été satisfaits pour aucun des renseignements non communiqués.

La Commissaire à l’information a ordonné à l’Administration portuaire Vancouver Fraser de communiquer la totalité des renseignements non communiqués en vertu des alinéas 20(1)b) et 20(1)d) et de communiquer certains des renseignements non communiqués en vertu des alinéas 18b) et 18d).

L’Administration portuaire Vancouver Fraser a avisé la Commissaire qu’elle donnerait suite à l’ordonnance.

La plainte est fondée.

Plainte

[1] La partie plaignante allègue que l’Administration portuaire Vancouver Fraser (APVF) a erronément refusé de communiquer, en vertu de l’alinéa 18b) (compétitivité des institutions fédérales, négociations des institutions fédérales), de l’alinéa 18d) (intérêts financiers du gouvernement, capacité du gouvernement du Canada de gérer l’économie, avantage injustifié à une personne), de l’alinéa 20(1)b) (renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels de tiers) et de l’alinéa 20(1)d) (négociations d’un tiers) de la Loi sur l’accès à l’information, des renseignements en réponse à une demande d’accès visant des documents relatifs au financement de 103 millions de dollars devant être versé à l’APVF par le Fonds national des corridors commerciaux.

Enquête

[2] Lorsqu’une institution refuse de communiquer les renseignements d’un ou des tiers, il incombe à ces tiers et/ou à l’institution de démontrer que ce refus est justifié.

[3] Le Commissariat à l’information a demandé des observations au tiers en cause, le Canadien National (CN), en vertu de l’alinéa 35(2)c). Le CN n’a pas répondu à la demande. Le Commissariat a ensuite avisé le CN de mon intention d’ordonner la communication des renseignements le concernant. Aucune réponse n’a été reçue de ce dernier.

Alinéa 18b) : compétitivité des institutions fédérales, négociations des institutions fédérales

[4] L’alinéa 18b) permet aux institutions de refuser de communiquer des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de nuire à la compétitivité ou d’entraver des négociations contractuelles ou autres d’une institution fédérale.

[5] Pour invoquer cette exception relativement à la compétitivité, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

la divulgation de ces renseignements pourrait nuire à la compétitivité d’une institution fédérale;
il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé; l’attente doit être bien au-delà d’une simple possibilité.

[6] Pour invoquer cette exception relativement à l’entrave de négociations contractuelles ou autres, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

des négociations contractuelles ou autres sont en cours ou seront menées ultérieurement;
les négociations sont associées aux intérêts économiques du Canada;
la divulgation des renseignements pourrait nuire aux négociations;
il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé; l’attente doit être bien au-delà d’une simple possibilité.

[7] Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions doivent alors exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[8] Aux pages 61, 63 et 76-78 des documents, l’APVF a refusé de communiquer des renseignements relatifs à l’établissement d’un budget pour l’année financière, au comité de surveillance et aux projets. Le Commissariat a cherché à savoir s’il y avait une attente raisonnable que la divulgation des renseignements non communiqués cause un préjudice. Dans ses observations, l’APVF a convenu que ces renseignements peuvent être divulgués.

[9] Aux pages 79-81 des documents, l’APVF a refusé de communiquer les estimations des dépenses liées aux projets et des contributions des parties concernées. Compte tenu de la justification fournie par l’APVF, je conviens qu’il y a une attente raisonnable que la communication de ces estimations nuise aux négociations en vue d’obtenir du financement et désavantage l’APVF dans des négociations avec des entrepreneurs. L’APVF a confirmé qu’il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé.

[10] Compte tenu de ce qui précède, je conclus que seuls les renseignements aux pages 79-81 des documents satisfont aux critères de l’alinéa 18b).

L’institution a-t-elle exercé raisonnablement son pouvoir discrétionnaire quant à sa décision de communiquer ou non l’information?

[11] En vertu de l’alinéa 18b), l’APVF devait exercer raisonnablement son pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non l’information. Pour ce faire, l’APVF devait prendre en considération tous les facteurs pertinents pour ou contre la communication.

[12] Dans ses observations, l’APVF a indiqué plusieurs facteurs pertinents pris en considération, notamment l’état d’avancement des projets et l’incidence qu’aurait sur ceux-ci la divulgation des coûts qui s’y rattachent.

[13] Je conclus que l’APVF a pris en considération tous les facteurs pertinents lorsqu’elle a décidé de ne pas communiquer les coûts relatifs aux projets. Par conséquent, l’exercice de son pouvoir discrétionnaire concernant ces renseignements était raisonnable.

Alinéa 18d) : intérêts financiers du gouvernement, capacité du gouvernement du Canada de gérer l’économie, avantage injustifié à une personne

[14] L’alinéa 18d) permet aux institutions de refuser de communiquer des documents qui comprennent des renseignements dont la communication risquerait vraisemblablement de nuire considérablement à leurs intérêts financiers ou à la capacité du gouvernement du Canada de gérer l’économie canadienne ou causer des avantages injustifiés à une personne.

[15] Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

la divulgation des renseignements (par exemple, des détails sur la monnaie canadienne ou une modification envisagée du taux d’intérêt bancaire, comme le prévoient les sous-alinéas 18(i) à (vi)) pourrait avoir l’une des conséquences suivantes :
porterait un préjudice important aux intérêts financiers ou économiques d’une institution fédérale;
porterait un préjudice important à la capacité du gouvernement du Canada de gérer l’économie du pays;
ferait en sorte qu’une personne ou une société reçoive un avantage plus important que nécessaire, inapproprié ou injustifié.
il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé; l’attente doit être bien au-delà d’une simple possibilité.

[16] Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions doivent alors exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[17] Les renseignements aux pages 5, 8 et 24 des documents font référence à des marchandises que l’APVF traite déjà, comme le décrit son site Web. Bien que la révélation de ces renseignements puisse donner un avantage aux personnes se demandant dans quelles marchandises investir, le Commissariat a cherché à savoir en quoi leur divulgation donnerait un avantage injustifié à une seule personne, car la divulgation ultérieure de ces renseignements, une fois qu’ils ont été divulgués en vertu de la Loi, n’est aucunement restreinte. Dans ses observations, l’APVF a convenu que ces renseignements peuvent être divulgués.

[18] L’APVF a refusé de communiquer certains détails aux pages 10, 12 et 13 des documents. Le Commissariat a cherché à savoir quel préjudice pourrait vraisemblablement être causé par la communication de ces renseignements. Dans ses observations, l’APVF a convenu que ces renseignements peuvent être divulgués.

[19] Bien que le Commissariat ait convenu que les renseignements aux pages 24, 26-29, 46, 48 et 50 concernant les futurs plans d’aménagement du site font partie de « stratégies confidentielles appartenant à l’APVF », il a cherché à savoir si les critères de l’alinéa 18(d) étaient satisfaits, car l’APVF n’a pas fourni de justification pour expliquer la nature et la probabilité du préjudice. Dans ses observations, l’APVF a convenu que ces renseignements peuvent être divulgués.

[20] En ce qui concerne les coûts relatifs aux projets non communiqués aux pages 15-16, 34-35 et 53-54 des documents, compte tenu de la justification et des observations fournies par l’APVF, je conviens que la divulgation de ces renseignements pourrait vraisemblablement donner un avantage injustifié à des entrepreneurs.

[21] Compte tenu de ce qui précède, je conclus que seuls les renseignements aux pages 15-16, 34-35 et 53-54 des documents satisfont aux critères de l’alinéa 18d).

L’institution a-t-elle exercé raisonnablement son pouvoir discrétionnaire quant à sa décision de communiquer ou non l’information?

[22] En vertu de l’alinéa 18d), l’APVF devait exercer raisonnablement son pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non l’information. Pour ce faire, l’APVF devait prendre en considération tous les facteurs pertinents pour ou contre la communication.

[23] Dans ses observations, l’APVF a indiqué plusieurs facteurs pertinents pris en considération, notamment l’état d’avancement des projets et l’incidence qu’aurait sur ceux-ci la divulgation des coûts connexes.

[24] Je conclus que l’APVF a pris en considération tous les facteurs pertinents lorsqu’elle a décidé de ne pas communiquer les coûts relatifs aux projets. Par conséquent, l’exercice de son pouvoir discrétionnaire concernant ces renseignements était raisonnable.

Alinéa 20(1)b) : renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels de tiers

[25] L’alinéa 20(1)b) exige que les institutions refusent de communiquer des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels fournis à une institution fédérale par un tiers (c’est-à-dire une entreprise privée ou une personne, et non pas le demandeur d’accès).

[26] Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

les renseignements sont financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques;
les renseignements sont de nature confidentielle;
le tiers a fourni les renseignements à une institution fédérale;
le tiers a toujours traité les renseignements comme étant confidentiels.

[27] Lorsque ces critères sont satisfaits et que le tiers auquel les renseignements se rapportent consent à leur divulgation, le paragraphe 20(5) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider si elles doivent communiquer ou non les renseignements.

[28] De plus, lorsque ces critères sont satisfaits, le paragraphe 20(6) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer les renseignements pour des raisons de santé publique ou de sécurité publique, ou pour protéger l’environnement, lorsque les deux circonstances suivantes existent :

la divulgation des renseignements serait dans l’intérêt public;
l’intérêt public dans la divulgation est nettement supérieur à toute répercussion financière sur le tiers, à toute atteinte à la sécurité de ses ouvrages, réseaux ou systèmes, à sa compétitivité ou à toute entrave aux négociations contractuelles ou autres qu’il mène.

[29] Toutefois, les paragraphes 20(2) et 20(4) interdisent expressément aux institutions d’invoquer l’alinéa 20(1)b) pour refuser de communiquer des renseignements qui contiennent les résultats d’essais de produits ou d’essais d’environnement effectués par une institution fédérale ou en son nom, sauf si ces essais ont été effectués moyennant paiement pour un particulier ou un organisme autre qu’une institution fédérale.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[30] L’alinéa 20(1)b) exige que les parties qui s’opposent à la communication présentent des observations démontrant que les quatre critères de l’exception ont été satisfaits à l’égard des renseignements non communiqués.

[31] L’APVF a appliqué l’alinéa 20(1)b) aux pages 11, 13, 33 et 36 des documents, à des parties de la description de projet dans une demande de financement, à la référence au CN, au montant de la contribution du CN au projet et à la raison pour laquelle le financement du CN n’a pas été obtenu.

[32] En ce qui concerne le premier critère, à savoir que les renseignements doivent être « financiers », « commerciaux », « scientifiques » ou « techniques », aucune observation n’a été présentée pour démontrer en quoi les parties non communiquées des descriptions de projet, dans leur entièreté, correspondent au sens ordinaire de ces termes. Pour ce qui est des renseignements relatifs au financement fourni par le CN aux pages 33 et 36, je conviens qu’il s’agit de renseignements financiers.

[33] Le deuxième critère de l’alinéa 20(1)b) exige que les renseignements soient confidentiels, selon une norme objective. Par conséquent, une partie qui affirme que les renseignements sont confidentiels en vertu de l’alinéa 20(1)b) doit établir que chacune des conditions suivantes a été satisfaite :

les renseignements ne peuvent être obtenus de sources auxquelles le public a autrement accès;
les renseignements doivent avoir été transmis confidentiellement avec l’assurance raisonnable qu’ils ne seront pas divulgués;
les renseignements doivent être communiqués, que ce soit parce que la loi l’exige ou autrement, dans le cadre d’une relation de confiance entre l’administration et la personne qui les fournit ou dans le cadre d’une relation qui n’est pas contraire à l’intérêt public, et que la communication des renseignements confidentiels doit favoriser cette relation dans l’intérêt public. [Voir Merck Frosst Canada Ltd. c. Canada (Santé), 2012 CSC 3, para 133; Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Bureau canadien d’enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports), 2006 CAF 157, para 72].

[34] L’APVF a affirmé qu’elle considère les renseignements non communiqués comme confidentiels, mais n’a pas fourni d’observations suffisantes pour que je puisse conclure qu’ils le sont selon une norme objective.

[35] Il semble que la participation du CN au projet soit publique : https://www.portvancouver.com/fr/projects/projets-de-passerelle-route-et-chemins-de-fer/projet-damelioration-des-routes-blundell-et-portside/. En outre, je ne suis pas convaincue que les renseignements ont été communiqués dans le cadre d’une relation qui n’est pas contraire à l’intérêt public, et que la communication des renseignements confidentiels favorise cette relation dans l’intérêt public. Les renseignements se rapportent à un projet bénéficiant d’un financement public important. Il est généralement dans l’intérêt public de divulguer les renseignements concernant les dépenses de fonds publics, dans l’intérêt de rendre des comptes [voir Canada (Ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux) c. Hi-Rise Group Inc., 2004 CAF 99, para 41-42].

[36] Pour ce qui est du troisième critère de l’alinéa 20(1)b), les parties non communiquées des descriptions de projet semblent avoir été créées par l’APVF et rien n’indique que les renseignements ont été fournis à une institution fédérale par le CN. Les parties des renseignements non communiqués qui pouvaient être considérées comme de l’information fournie par le CN se limitent aux renseignements provenant directement de celui-ci. Le CN n’a présenté aucune observation et l’APVF n’a pas nié avoir créé certains des renseignements non communiqués.

[37] En ce qui concerne le dernier critère, aucune observation n’a été présentée par l’une ou l’autre des parties pour démontrer que le CN a toujours traité les renseignements comme étant confidentiels.

[38] Compte tenu de ce qui précède, je conclus qu’aucun des renseignements ne satisfait aux quatre critères de l’exception en vertu de l’alinéa 20(1)b).

Alinéa 20(1)d) : négociations d’un tiers

[39] L’alinéa 20(1)d) exige que les institutions refusent de communiquer des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement d’entraver les négociations contractuelles ou autres d’un tiers (c’est-à-dire une entreprise privée ou un particulier, et non pas le demandeur d’accès).

[40] Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

un tiers mène ou mènera des négociations en vue de contrats ou à d’autres fins;
la divulgation des renseignements pourrait nuire à ces négociations;
il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé; l’attente doit être bien au-delà d’une simple possibilité.

[41] Lorsque ces critères sont satisfaits et que le tiers auquel les renseignements se rapportent consent à leur divulgation, le paragraphe 20(5) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider si elles doivent communiquer ou non les renseignements.

[42] De plus, lorsque ces critères sont satisfaits, le paragraphe 20(6) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer les renseignements pour des raisons de santé publique ou de sécurité publique, ou pour protéger l’environnement, lorsque les deux circonstances suivantes existent :

la divulgation des renseignements serait dans l’intérêt public;
l’intérêt public dans la divulgation est nettement supérieur à toute répercussion financière sur le tiers, à toute atteinte à la sécurité de ses ouvrages, réseaux ou systèmes, à sa compétitivité ou à toute entrave aux négociations contractuelles ou autres qu’il mène.

[43] Toutefois, les paragraphes 20(2) et 20(4) interdisent expressément aux institutions d’invoquer l’alinéa 20(1)d) pour refuser de communiquer des renseignements qui contiennent les résultats d’essais de produits ou d’essais d’environnement effectués par une institution fédérale ou en son nom, sauf si ces essais ont été effectués moyennant paiement pour un particulier ou un organisme autre qu’une institution fédérale.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[44] Suivant l’alinéa 20(1)d), il faut prouver en quoi la divulgation entraînerait vraisemblablement une entrave ou d’une obstruction, à des négociations en cours ou vraisemblablement prévues par le CN ainsi que la probabilité de cette entrave [AstraZeneca Canada Inc. c. Canada (Ministre de la santé), 2005 CF 189, para 76, confirmée par 2006 CAF 241].

[45] Je n’ai pas reçu de preuve en ce sens.

[46] L’APVF a appliqué l’alinéa 20(1)d) à la page 82 des documents, au nom du participant au projet 2, et au « montant de la contribution au projet » par le CN sur une page des documents.

[47] Il incombe aux parties qui s’opposent à la divulgation en vertu de l’alinéa 20(1)d) d’établir qu’il y a un risque raisonnable que le préjudice décrit à l’alinéa 20(1)d) se produise si les renseignements sont divulgués [voir Merck Frosst c. Canada (Ministre de la Santé), 2012 CSC 3, para 195, 227; Canada Packers Inc. c. Canada (Ministre de l’Agriculture) (C.A.), 1988 CanLII 1421 (CAF), [1989] 1 CF 47, para 22]. Pour cela, il faut qu’une partie qui s’oppose à la divulgation démontre que le risque de préjudice est bien au-delà de la simple possibilité ou conjecture [Merck Frosst, supra, para 197, 206].

[48] Pour que l’exception en vertu de l’alinéa 20(1)d) s’applique, les parties qui s’opposent à la divulgation doivent démontrer que l’on peut raisonnablement s’attendre à ce que la divulgation nuise à des négociations contractuelles en cours ou prévues [voir Saint John Shipbuilding Ltd. v. Canada (Minister of Supply & Services) (1990), 67 D.L.R. (4th) 315 (Fed. C.A.), para 5; Canadian Broadcasting Corp. c. National Capital Commission (1998), 147 FTR 254, para 29].

[49] Dans sa justification initiale, l’APVF affirmait que si les renseignements étaient divulgués, on pourrait faire pression sur le CN pour qu’il verse des sommes similaires pour contribuer à des projets futurs. Comme il a été conclu dans la décision Société canadienne des postes c. Commission de la capitale nationale, 2002 CFPI 700, au paragraphe 20 : « la possibilité de pression de la part de tiers pour recevoir les mêmes fonds de commandite et la pression des compétiteurs ne peuvent être considérées comme de l’entrave ou de l’obstruction dans de futures négociations contractuelles. » Au cours de l’enquête, l’APVF a indiqué qu’elle n’invoquerait plus l’alinéa 20(1)d) pour refuser de communiquer les renseignements.

[50] Je conclus que les renseignements ne satisfont pas aux critères de l’exception, car aucune preuve ni observation n’a été présentée pour démontrer que le CN menait des négociations contractuelles ou autres, ou qu’il prévoyait de le faire, et qu’on pouvait vraisemblablement s’attendre à ce que la divulgation des renseignements entrave ces négociations.

Résultat

[51] La plainte est fondée.

Ordonnance

Conformément au paragraphe 36.1(1) de la Loi, j’ordonne au président-directeur général de l’APVF de communiquer ce qui suit :

La totalité des renseignements non communiqués en vertu des alinéas 20(1)b) et 20(1)d);
Les renseignements non communiqués en vertu de l’alinéa 18b) aux pages 61, 63 et 76-78 des documents;
Les renseignements non communiqués en vertu de l’alinéa 18d) aux pages 5, 8, 10, 12-13, 24, 26-29, 46, 48 et 50 des documents.

Les institutions doivent se conformer aux dispositions du paragraphe 37(4) lorsqu’elles communiquent des documents en réponse à mon ordonnance.

Le 8 mars 2022, j’ai transmis au président-directeur général mon rapport dans lequel je présentais l’ordonnance.

Le 7 avril 2022, le président-directeur général m’a avisée qu’il donnerait suite à mon ordonnance.

Veuillez envoyer une copie de la lettre de réponse au Greffe du Commissariat à l’information par courriel (Greffe-Documents-Registry@oic-ci.gc.ca).

L’article 41 de la Loi confère à tous les destinataires du présent compte rendu le droit d’exercer un recours en révision devant la Cour fédérale. La partie plaignante et l’institution doivent exercer leur recours en révision dans un délai de 35 jours ouvrables après la date du compte rendu. Si celles-ci n’exercent pas de recours, les tiers peuvent exercer un recours en révision dans les 10 jours ouvrables suivants. La personne qui exerce un recours en révision doit signifier une copie de sa demande de révision aux parties intéressées, conformément à l’article 43. Si personne n’exerce de recours en révision dans ces délais, l’ordonnance prend effet le 46^e jour ouvrable suivant la date du présent rapport.