Agence des services frontaliers du Canada (Re), 2024 CI 15

Date : 2024-04-17

Numéro de dossier du Commissariat : 5822-06783

Numéro de dossier de l’institution : S/O

Sommaire

En février 2023, la Commissaire à l’information a entrepris une enquête systémique pour mieux comprendre la cause profonde du nombre croissant de demandes d’accès présentées à l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) et en vue que des mesures soient prises à cet égard.

La plainte est fondée. L’ASFC devrait s’attendre à continuer de recevoir un nombre élevé de demandes d’accès visant des renseignements relatifs à l’immigration, puisqu’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC) n’a pas mis en œuvre de système efficace permettant à la clientèle d’obtenir directement ce type de renseignements. L’ASFC doit trouver des façons de respecter ses obligations en vertu de la Loi sur l’accès à l’information.

En février 2024, le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile a été informé des conclusions de la Commissaire. Un total de quatre (4) recommandations ont été formulées au ministre et la réponse aux recommandations de la Commissaire a été reçue en avril 2024.

En mai 2024, la Commissaire a déposé un rapport spécial au Parlement, conformément au paragraphe 39(1) de la Loi. Le rapport spécial permet de comprendre comment les unités de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels (AIPRP) des deux institutions sont affectées par le fait qu’IRCC ne réalise pas de progrès pour ce qui est de fournir à sa clientèle une autre méthode que les demandes d’accès à l’information pour obtenir les renseignements qu’elle recherche.

Plainte

[1]      Le Commissariat à l’information a récemment reçu un nombre élevé de plaintes portant sur des allégations selon lesquelles l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) n’avait pas répondu à des demandes d’accès visant des documents concernant des demandes d’immigration dans les délais prescrits par la Loi sur l’accès à l’information.

[2]      Afin de mieux comprendre la cause profonde du nombre croissant de demandes d’accès présentées à l’ASFC visant des demandes d’immigration et les délais de réponse croissants à celles-ci, et en vue que des mesures soient prises à cet égard, j’ai entrepris cette enquête systémique.

Enquête

[3]      L’ASFC a fourni de l’information, de la documentation et des statistiques pour aider le Commissariat à mieux comprendre son contexte. Ensuite, conformément au paragraphe 36(1) et afin de recueillir de l’information provenant de tous les points de vue pertinents, le Commissariat a sollicité des renseignements supplémentaires de la part de consultants en immigration qui ont déposé des plaintes concernant des demandes d’accès visant des renseignements liés à l’immigration présentées à l’ASFC ou à Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC) ou aux deux institutions. Enfin, le Commissariat a obtenu d’IRCC des renseignements supplémentaires qui ont été utiles dans le cadre de l’enquête.

Contexte de l’ASFC

[4]      Dans le cadre de son mandat, l’ASFC est responsable de l’identification, de la détention et du renvoi de personnes qui sont interdites de territoire au Canada. Pour s’acquitter de cette responsabilité, l’ASFC a accès aux données relatives aux demandes d’immigration stockées dans le Système mondial de gestion des cas (SMGC). Il s’agit du système développé et utilisé par IRCC pour traiter les demandes de citoyenneté et de services d’immigration. Les deux institutions ont accès aux mêmes renseignements au moyen de ce système.

Augmentation du nombre de demandes d’accès présentées à l’ASFC

[5]      Entre 2019-2020 et 2022-2023, il y a eu une augmentation de 130 % du nombre de demandes d’accès présentées à l’ASFC.

Tableau 1 : Demandes d’accès reçues par l’ASFC par exercice, par type

[6]      Le tableau 1 montre que le nombre de demandes d’accès reçues par l’ASFC relativement aux rapports sur les antécédents de voyage est demeuré stable, soit entre 3 000 et 4 000 par année. Ces rapports contiennent les entrées au Canada et les sorties du Canada d’une personne, et ces renseignements sont recueillis par l’ASFC.

[7]      Comme l’illustre le tableau 1, depuis 2021-2022, il y a eu une augmentation marquée du nombre de demandes présentées à l’ASFC visant des renseignements sur les demandes d’immigration stockés dans le SMGC, auquel l’ASFC et IRCC ont accès.

[8]      Bien que l’ASFC faisait déjà partie des cinq institutions qui reçoivent le plus de demandes d’accès chaque année, en 2021-2022, la majorité des demandes qui lui ont été présentées visaient des renseignements sur les demandes d’immigration (60 % ou 6 875 demandes). En 2022-2023, cette proportion est passée à 77 % (14 487 demandes). Le dossier révèle que la majorité de ces demandes sont présentées par des représentants et des avocats spécialistes de l’immigration au nom de leurs clients et avec leur consentement. Ces clients sont des ressortissants étrangers qui ont fait une demande pour venir au Canada de façon temporaire ou permanente.

[9]      Comme le démontre le tableau 2 ci-dessous, la situation est exacerbée par le fait que l’ASFC a un arriéré important de demandes d’accès. Le nombre de demandes d’accès en attente d’une réponse qui sont reportées d’un exercice à l’autre a presque doublé entre 2021-2922 et 2022-2023 (il est passé de 3 381 à 6 410). L’arriéré croissant montre que l’unité de l’accès l’information et de la protection des renseignements personnels (AIPRP) de l’ASFC n’arrive pas à suivre le rythme de la charge de travail créée par l’augmentation des demandes visant des renseignements sur les demandes d’immigration.

Tableau 2 : Nombre de demandes d’accès reçues et traitées en 2022-2023

Augmentation des plaintes de retard contre l’ASFC

[10]    L’article 7 exige que les institutions répondent aux demandes d’accès dans un délai de 30 jours, à moins d’avoir transmis la demande à une autre institution ou pris une prorogation de délai valide conformément aux critères de l’article 9. En vertu du paragraphe 10(3), le défaut de communication dans le délai de 30 jours prévu ou dans un délai prorogé équivaut à un refus de communiquer les documents.

[11]    Entre 2020-2021 et 2021-2022, il y a également eu une augmentation de 900 % des plaintes de retard déposées auprès du Commissariat contre l’ASFC (voir le tableau 3). Ces dernières concernent principalement des présomptions de refus de communication parce qu’elle n’a pas répondu à des demandes d’accès visant des documents liés à des demandes d’immigration dans les délais prévus par la Loi (plaintes concernant un retard).

[12]    Même si le nombre de plaintes concernant un refus est demeuré relativement stable, cette augmentation du nombre de plaintes concernant un retard montre que l’unité de l’AIPRP de l’ASFC n’arrive pas à suivre le rythme de la charge de travail créée par l’augmentation des demandes visant des renseignements sur les demandes d’immigration.

Tableau 3 : Plaintes déposées auprès du Commissariat contre l’ASFC par exercice

[13]    Le nombre de plaintes déposées contre l’ASFC continue d’être très élevé; le Commissariat a reçu 762 plaintes contre l’ASFC en 2023-2024 et il y en a actuellement 515 dans l’inventaire, soit plus que contre toute autre institution.

Transmission des demandes d’accès

[14]    Dans le cadre de l’enquête, le Commissariat a demandé à l’ASFC pourquoi les demandes d’accès visant des renseignements sur l’immigration n’étaient pas transmises à IRCC en vertu de l’article 8 de la Loi, qui autorise la transmission si les documents concernent davantage une autre institution. L’ASFC a répondu qu’elle avait envisagé de transmettre les demandes à IRCC, mais qu’elle ne voyait pas en quoi déplacer le fardeau vers IRCC, où le nombre de demandes est encore plus élevé et les délais de réponse encore plus longs, respecterait l’obligation de prêter assistance qui incombe à l’ASFC. Cette dernière ne croit donc pas que transmettre les demandes aurait été dans l’intérêt des personnes qui les ont présentées. De plus, le Commissariat comprend que la transmission de milliers de demandes chaque année à IRCC pourrait en soi créer davantage de travail pour l’ASFC que répondre elle-même aux demandes, car le processus prévu par la Loi pour transmettre les demandes est lourd sur le plan administratif.

Contexte des parties plaignantes

[15]    Afin de comprendre pourquoi l’ASFC reçoit un nombre aussi élevé de demandes d’accès visant des renseignements sur l’immigration, alors que les demandes d’immigration sont gérées par IRCC, le Commissariat s’est adressé à des parties qui déposent régulièrement des plaintes contre l’ASFC et IRCC. Le Commissariat a notamment communiqué avec dix parties plaignantes qui, au cours des trois dernières années, ont présenté aux deux institutions des demandes d’accès visant des renseignements sur des demandes d’immigration et qui ont également déposé des plaintes auprès du Commissariat contre les deux institutions. Cinq de ces parties plaignantes ont fait part de raisons expliquant cette volonté croissante et constante d’obtenir des renseignements sur les demandes d’immigration de la part de l’ASFC.

[16]    Ces parties plaignantes ont admis avoir commencé en 2021 à présenter des demandes à l’ASFC lorsqu’elles se heurtaient à des retards de la part d’IRCC.

[17]    Ces parties plaignantes souhaitent avoir accès aux notes dans le SMGC, aux mises à jour de l’état des demandes d’immigration, et, plus particulièrement, aux motifs pour lesquels une demande d’immigration ou de visa a été refusée. Les parties plaignantes ont également admis qu’il est possible qu’elles aient présenté des demandes identiques à IRCC et à l’ASFC. Celles qui présentent la même demande d’accès aux deux institutions le font pour diverses raisons. Certaines le font afin d’obtenir le plus de renseignements possible, parce qu’IRCC et l’ASFC invoquent différentes exceptions pour refuser de communiquer des renseignements, ce qui donne lieu à des réponses différentes. D’autres font payer leurs clients pour les deux demandes afin d’obtenir les renseignements dont ils ont besoin le plus rapidement possible de l’une ou l’autre des institutions, car il est difficile de prévoir laquelle répondra en premier.

[18]    Les réponses des parties plaignantes ont révélé que, la plupart du temps, ni l’ASFC ni IRCC ne répond aux demandes d’accès dans les délais prévus par la Loi.

[19]    L’une des parties plaignantes a indiqué que l’outil de suivi de l’état des demandes d’IRCC est utile et réduit la nécessité de présenter des demandes d’accès. Cependant, elle a précisé que l’outil n’est pas disponible pour tous les volets de demandes d’immigration et qu’il ne fournit pas les motifs pour lesquels une demande d’immigration ou de visa a été refusée. Cet outil n’élimine donc pas la nécessité de présenter des demandes d’accès pour ce type de renseignements.

La cause profonde

[20]    En 2021, j’ai mené une enquête systémique sur Ie traitement par IRCC des demandes d’accès, particulièrement celles visant des renseignements sur les demandes d’immigration. L’objectif était de mieux comprendre la cause fondamentale de ce grand nombre de demandes et de plaintes, et de prendre des mesures à cet égard.

[21]    L’enquête systémique a démontré clairement que des demandes d’accès étaient présentées à IRCC parce qu’il n’était pas possible d’obtenir suffisamment d’information au sujet des dossiers d’immigration par d’autres moyens, y compris l’outil de suivi de l’état des demandes d’immigration d’IRCC.

[22]    À la suite de la publication de mon rapport spécial et de mes recommandations, IRCC a présenté un Plan d’action de la direction, dans lequel il s’engageait à prendre des mesures pour donner suite aux conclusions de mon enquête. Même si IRCC s’est engagé dans ses Plans ministériels à faire en sorte qu’il soit plus facile pour les clients qui demandent des programmes et services d’avoir accès aux renseignements sur leur demande et à améliorer l’accessibilité des renseignements sur l’immigration, les changements et les résultats se font toujours attendre.

[23]    Trois années se sont écoulées depuis mon enquête systémique sur IRCC et les personnes qui veulent obtenir des renseignements sur des demandes d’immigration doivent toujours présenter des demandes d’accès. Comme le démontre mon enquête systémique actuelle, les répercussions ne se font pas seulement sentir sur l’unité d’AIPRP d’IRCC, mais également sur la charge de travail de celle de l’ASFC.

[24]    Selon l’information fournie par IRCC, les personnes qui présentent une demande d’immigration n’auront pas accès à l’information sur l’état de leur demande directement par l’entremise du secteur de programme avant au moins deux ans.

[25]    Pendant ce temps, les statistiques continuent d’être inquiétantes. En 2022-2023, IRCC a reçu 78 % (184 587) de toutes les demandes d’accès reçues par l’ensemble des institutions assujetties à la Loi. Et 99 % (182 741) de ces demandes d’accès continuent de viser des renseignements sur les demandes d’immigration.

[26]    En ce qui concerne l’ASFC, en 2021-2022, la majorité des demandes d’accès reçues concernaient des renseignements sur les demandes d’immigration (60 % ou 6 875 demandes). En 2022-2023, cette proportion a grimpé à 77 % (14 487 demandes).

[27]    IRCC s’engage depuis des années à moderniser le SMGC, notamment à améliorer la qualité et la quantité de renseignements fournis aux clients, mais peu de progrès ont été réalisés.

[28]    Le fait qu’IRCC ne mette pas en œuvre un système efficace qui permettrait aux clients d’obtenir directement des renseignements sur l’immigration, c.-à-d. des renseignements sur les motifs pour lesquels leur demande est retardée ou refusée, continue d’avoir des répercussions importantes sur son unité de l’AIPRP. Et cette situation a maintenant des répercussions sur l’ASFC.

[29]    L’ASFC doit maintenant composer avec un grand nombre de demandes d’accès et elle ne peut pas se contenter d’attendre qu’IRCC mette en œuvre de meilleurs services à la clientèle. L’ASFC doit trouver des façons de respecter ses obligations en vertu de la Loi.

Mesures prises par l’ASFC quant à l’augmentation du nombre de demandes d’accès reçues

[30]    Depuis le début de mon enquête, l’ASFC a confirmé qu’elle avait pris les mesures suivantes :

Financement accru du bureau de l’AIPRP

[31]    L’ASFC a commencé à doter son unité de l’AIPRP d’un financement pour la capacité d’intensification en 2021-2022 et ce financement a augmenté l’année suivante. Selon le rapport annuel de l’ASFC sur l’accès à l’information, le coût de son programme d’accès à l’information est passé de 2,3 M$ à 3,3 M$ entre 2020-2021 et 2022-2023. L’ASFC prévoit de stabiliser le financement de son unité de l’AIPRP en 2024-2025 au moyen d’une augmentation du financement des services votés.

Automatisation robotisée des processus

[32]    L’ASFC continue d’investir dans la mise en œuvre d’autres processus d’automatisation robotisée des processus, à savoir des outils pour automatiser les processus répétitifs, et prévoit d’ajouter trois outils d’ici mars 2024. Ceux-ci permettront à l’ASFC d’utiliser plutôt ses ressources humaines lorsque des décisions sont requises. On estime que ces outils accompliront le travail de 15 employés à temps plein. D’autres outils de ce type sont prévus pour 2024-2025.

Mise à jour de l’ordonnance de délégation de pouvoirs

[33]    En novembre 2023, l’ASFC a délégué, en vertu de l’article 95 de la Loi, son pouvoir de répondre aux demandes d’accès à davantage de personnes au sein de son unité de l’AIPRP. Ainsi, des personnes à davantage d’échelons de l’organisation sont en mesure de prendre des décisions lorsqu’elles répondent à des demandes d’accès, ce qui, de façon générale, accroît l’efficacité.

Amélioration de l’uniformité

[34]    L’ASFC, le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) et IRCC examinent actuellement le protocole d’entente concernant les façons d’assurer une plus grande uniformité dans le traitement des renseignements sur l’immigration en vertu de la Loi. Selon l’ASFC, cet examen devrait être terminé d’ici la fin de mars 2024. L’uniformité devrait améliorer la qualité des réponses reçues par les personnes qui font une demande d’accès, que celle-ci soit présentée à l’une ou l’autre des trois institutions. L’objectif ne devrait pas être de réduire la quantité de renseignements communiqués, mais de veiller à ce qu’une personne qui fait une demande sache que les renseignements seraient les mêmes, peu importe l’institution, ce qui éliminerait la nécessité de faire plusieurs demandes visant la même information.

Amélioration de la collaboration

[35]    Depuis le début de l’augmentation subite du nombre de demandes d’accès relatives aux renseignements sur les demandes d’immigration, l’ASFC et l’unité de l’AIPRP d’IRCC se rencontrent tous les mois pour discuter de solutions aux problèmes communs, notamment les tendances, l’application des exceptions, les stratégies pour réduire les délais prévus par la Loi et la dotation. Des réunions se sont également tenues aux échelons supérieurs de la direction et, selon l’ASFC, celles-ci ont été fructueuses pour toutes les parties.

Conclusions

[36]    Je note que l’approche à plusieurs volets adoptée par l’ASFC pour améliorer son efficacité en vue de répondre à davantage de demandes d’accès semble donner des résultats. Du 1er avril 2023 au 14 décembre 2023, l’ASFC a répondu à près de 50 % plus de demandes par rapport à la même période en 2022. En novembre 2023, elle répondait à plus de demandes qu’elle n’en recevait chaque semaine. Enfin, l’ASFC prévoit de réduire son arriéré de demandes de 50 % (10 000 demandes) d’ici septembre 2024.

[37]    Bien qu’il soit déjà possible de constater que les mesures adoptées par l’ASFC jusqu’à maintenant donnent des résultats positifs, il est encore trop tôt pour savoir si elles suffiront à la ramener sur la bonne voie et à fournir des réponses en temps opportun aux demandes d’accès.

[38]    À la suite d’un examen de l’inventaire de plaintes de l’ASFC et de l’information que j’ai reçue, je conclus ce qui suit :

• Comme la mise en œuvre du plan d’action d’IRCC ne relève pas d’elle, l’ASFC doit s’attendre à ce que, dans un avenir prévisible, les personnes qui font des demandes d’immigration continuent de demander des renseignements à ce sujet au moyen de demandes d’accès.
• Le nombre de demandes et de plaintes est élevé et il faut prendre des mesures à cet égard.
• L’ASFC a investi dans une approche à plusieurs volets pour s’assurer que son équipe de l’AIPRP dispose de ressources adéquates et de processus efficaces, mais seul le temps nous dira si ces mesures suffiront pour répondre à la demande élevée de renseignements sur les demandes d’immigration.

Résultat

[39]    La plainte est fondée.

Recommandations

Je recommande au ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile ce qui suit :

Continuer à :

1. Développer des outils d’automatisation robotisée des processus pour améliorer l’efficacité;
2. Améliorer l’application uniforme d’exceptions minimales en collaborant avec IRCC et le SCRS;
3. Collaborer avec IRCC et d’autres partenaires pour s’assurer que des pratiques exemplaires sont adoptées en temps opportun.

Je recommande également au ministre ce qui suit :

1. Obtenir un financement adéquat et des ressources humaines pour que le bureau de l’AIPRP de l’ASFC soit en mesure de s’acquitter de ses obligations en vertu de la Loi et d’éliminer son arriéré de demandes d’accès.

Rapport et avis de l’institution

Le 20 février 2024, j’ai transmis au ministre mon rapport dans lequel je présentais mes recommandations.

Le 8 avril 2024, la présidente de l’ASFC a répondu au nom du ministre et m’a avisée que l’ASFC donnerait suite à mes recommandations, à savoir que l’ASFC :

• continue d’investir dans des outils d’automatisation robotisée des processus;
• prévoit d’établir une approche uniforme du caviardage avec IRCC et le SCRS au début de l’exercice 2024-2025;
• a intégré le portail hébergé par le Secrétariat du Conseil du Trésor et intègre actuellement le nouveau logiciel de traitement des demandes d’AIPRP acquis récemment;
• a pris des mesures pour stabiliser le financement de son unité de l’AIPRP.

Bien que cela ne soit pas directement lié à mon enquête, j’ai également été informée que l’unité de l’AIPRP de l’ASFC a connu une interruption importante parce que ses serveurs ont été rendus inaccessibles à la suite de travaux de maintenance de l’infrastructure réalisés par Services partagés Canada. Dans sa réponse à mon rapport, la présidente de l’ASFC a reconnu ce contretemps et confirmé qu’elle tentait d’obtenir de l’aide d’urgence de la part de ministères partenaires pour aider l’ASFC à se rétablir. Elle a ajouté que l’ASFC devrait retrouver sa cadence habituelle d’ici l’automne. Par conséquent, en plus de surveiller les progrès accomplis par l’ASFC à la suite de mon enquête systémique, je continuerai de surveiller les résultats de ses efforts visant à rétablir ses activités et serveurs d’AIPRP, dans le cadre des enquêtes sur des plaintes en cours ou à venir contre l’ASFC.

J’ai l’intention de déposer un rapport spécial au Parlement en mai 2024, conformément au paragraphe 39(1) de la Loi.