Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l’Ontario (Re), 2022 CI 39

Date : 2022-08-05
Numéro de dossier du Commissariat : 5821-01383
Numéro de dossier de l’institution : A-2021-01

Sommaire

La partie plaignante allègue que l’Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l’Ontario (FedDev Ontario) a erronément refusé de communiquer des renseignements en réponse à une demande d’accès, en vertu du paragraphe 19(1) (renseignements personnels), de l’alinéa 20(1)b) (renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels de tiers), de l’alinéa 20(1)c) (pertes ou profits financiers d’un tiers) et de l’alinéa 20(1)d) (négociations d’un tiers) de la Loi sur l’accès à l’information. La demande d’accès vise des renseignements en lien avec des demandes de financement de The Corporation of the Town of Niagara-on-the-Lake (Niagara-on-the-Lake), entre janvier 2020 et avril 2021. La plainte s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a) de la Loi.

Ni l’institution ni les tiers auxquels les renseignements se rapportent n’ont présenté d’éléments de preuve ou d’observations démontrant que les critères des exceptions ont été satisfaits.

La plainte est fondée.

La Commissaire à l’information a ordonné àFedDev Ontario de communiquer tous les renseignements en cause.

FedDev Ontario a avisé la Commissaire qu’elle donnerait suite à l’ordonnance.

Plainte

[1]      La partie plaignante allègue que l’Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l’Ontario (FedDev Ontario) a erronément refusé de communiquer des renseignements en réponse à une demande d’accès, en vertu du paragraphe 19(1) (renseignements personnels), de l’alinéa 20(1)b) (renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels de tiers), de l’alinéa 20(1)c) (pertes ou profits financiers d’un tiers) et de l’alinéa 20(1)d) (négociations d’un tiers) de la Loi sur l’accès à l’information. La demande d’accès vise des renseignements en lien avec des demandes de financement de The Corporation of the Town of Niagara-on-the-Lake (Niagara-on-the-Lake), entre janvier 2020 et avril 2021. La plainte s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a) de la Loi.

[2]      Au cours de l’enquête, la partie plaignante a décidé qu’il n’était plus nécessaire pour le Commissariat à l’information de mener une enquête sur l’application du paragraphe 19(1) et le refus de communiquer les renseignements contenus dans les colonnes « Project Total » [total du projet], « Grant Total » [total global], « Cost Exclusions » [exclusions liées aux coûts] et « Project Total after exclusions » [total du projet après les exclusions], qui figurent à la page 27 des documents, pour les tiers n’ayant pas reçu de financement.

Enquête

[3]      Lorsqu’une institution refuse de communiquer les renseignements d’un ou des tiers, il incombe à ces tiers et/ou à l’institution de démontrer que ce refus est justifié.

[4]      En réponse à la demande d’accès, FedDev Ontario a refusé de communiquer certaines sections des trois documents suivants :

• des sections de l’accord de contribution – volet Développement économique et diversification des collectivités, daté du 13 août 2020 (accord de contribution)
• tous les renseignements relatifs aux parties n’ayant pas reçu de financement, lesquels figurent dans le tableau intitulé « Niagara-on-the-Lake Tourism Recovery Grant Final Grant List – Applicants to be notified 2020-10-27 » [subvention pour la relance du tourisme à Niagara-on-the-Lake : liste finale des subventions – aviser les demandeurs le 2020-10-27] (tableau Liste des subventions)
• des sections d’un document de deux pages de Niagara-on-the-Lake intitulé « Financial Assistance to Tourism Sector » [aide financière au secteur du tourisme]

[5]      Le Commissariat a demandé des observations à FedDev Ontario ainsi qu’à tous les tiers dont les renseignements n’ont pas été communiqués. La majorité des tiers n’ont pas présenté d’observations au Commissariat. Sur les cinq tiers qui ont répondu au Commissariat, aucun d’entre eux n’a présenté d’observations à l’appui des exceptions invoquées. FedDev Ontario a affirmé dans ses observations qu’elle était désormais disposée à communiquer tous les autres renseignements en cause; elle n’a présenté aucune observation à l’appui des exceptions.

Alinéa 20(1)b) : renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels de tiers

[6]      L’alinéa 20(1)b) exige que les institutions refusent de communiquer des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels fournis à une institution fédérale par un tiers (c’est-à-dire une entreprise privée ou une personne, et non pas le demandeur d’accès).

[7]      Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

• les renseignements sont financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques;
• les renseignements sont de nature confidentielle;
• le tiers a fourni les renseignements à une institution fédérale;
• le tiers a toujours traité les renseignements comme étant confidentiels.

[8]      Lorsque ces critères sont satisfaits et que le tiers auquel les renseignements se rapportent consent à leur divulgation, le paragraphe 20(5) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider si elles doivent communiquer ou non les renseignements.

[9]      De plus, lorsque ces critères sont satisfaits, le paragraphe 20(6) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer les renseignements pour des raisons de santé publique ou de sécurité publique, ou pour protéger l’environnement, lorsque les deux circonstances suivantes existent :

• la divulgation des renseignements serait dans l’intérêt public;
• l’intérêt public dans la divulgation est nettement supérieur à toute répercussion financière sur le tiers, à toute atteinte à la sécurité de ses ouvrages, réseaux ou systèmes, à sa compétitivité ou à toute entrave aux négociations contractuelles ou autres qu’il mène.

[10]    Toutefois, les paragraphes 20(2) et 20(4) interdisent expressément aux institutions d’invoquer l’alinéa 20(1)b) pour refuser de communiquer des renseignements qui contiennent les résultats d’essais de produits ou d’essais d’environnement effectués par une institution fédérale ou en son nom, sauf si ces essais ont été effectués moyennant paiement pour un particulier ou un organisme autre qu’une institution fédérale.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[11]    FedDev Ontario a invoqué l’alinéa 20(1)b) dans l’ensemble des documents, et parallèlement aux alinéas 20(1)c) et 20(1)d) dans la plupart des cas, pour refuser de communiquer :

• le montant de l’assurance responsabilité civile générale;
• la description des étapes du projet;
• le montant total des fonds à effet de levier;
• le montant total des fonds distribués aux demandeurs de subvention;
• le montant du financement consacré aux activités administratives et de sensibilisation;
• tous les renseignements relatifs aux demandeurs de subvention exclus;
• les détails relatifs à l’actuel comité des subventions discrétionnaires;
• les détails de l’incidence si le montant total des subventions n’est pas dépensé.

[12]    Je reconnais que certains des renseignements non communiqués se rapportent directement au financement, de sorte qu’ils constituent des renseignements financiers satisfaisant au premier critère de l’exception. Cependant, certains de ces renseignements ne correspondent pas précisément aux définitions communes de renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques. Plus particulièrement, le Commissariat a voulu savoir comment les renseignements ci-après s’inscrivent dans ces catégories : la description des étapes du projet, le nom commercial et le nom légal des demandeurs de subvention exclus, l’exclusion ou non des demandes de subvention, les détails relatifs à l’actuel comité des subventions discrétionnaires et les détails de l’incidence si le montant total des subventions n’est pas dépensé.

[13]    Le deuxième critère de cette exception a trait à la nature confidentielle des renseignements. Trois critères doivent être satisfaits pour démontrer cette confidentialité :

1. les renseignements que comprend le document ne sont pas accessibles à partir d’autres sources du domaine public ni ne peuvent être obtenus par observation ou par étude indépendante par un simple citoyen agissant de son propre chef;
2. les circonstances dans lesquelles les renseignements sont obtenus et communiqués donnent lieu à une attente raisonnable qu’ils ne seront pas divulgués;
3. les renseignements sont communiqués au gouvernement, que ce soit parce que la loi l ’exigeait ou à titre gracieux, dans le cadre d’une relation de confiance entre les parties ou d’une relation qui n’est pas contraire à l’intérêt public, et l’échange confidentiel des renseignements doit favoriser cette relation dans l’intérêt du public. [Merck Frosst Canada Ltée c. Canada (Santé), 2012 CSC 3, para 133; Air Atonabee Ltd. v. Canada (Ministre des Transports) (1989), 27 C.P.R (3d) 180 (Fed TD) à 197].

[14]    En ce qui concerne le premier critère de confidentialité, certains des renseignements non communiqués en vertu de l’alinéa 20(1)b) sont accessibles au public ou peuvent être déterminés en fonction des renseignements divulgués dans les documents. De ce fait, je ne suis pas d’avis que les renseignements ci-dessous sont objectivement confidentiels :

• le montant total du financement distribué par l’entremise des subventions;
• le montant du financement que Niagara-on-the-Lake a utilisé pour des activités administratives et de sensibilisation;
• Le pourcentage des fonds distribués sous forme de subvention par rapport à des fonds utilisés pour des activités administratives et de sensibilisation;
• les détails relatifs à l’actuel comité des subventions discrétionnaires.

[15]    En ce qui concerne le deuxième critère de confidentialité susmentionné, la Cour fédérale a conclu qu’« [u]ne partie qui cherche à obtenir une approbation du gouvernement, tout comme celles qui cherchent à obtenir des fonds ou des contrats du gouvernement, ne peut s’attendre à jouir du même degré de confidentialité qu’une partie qui aide le gouvernement ». (AstraZeneca Canada Inc. c. Canada (Ministre de la santé), 2005 CF 189, au para 76, confirmée par 2006 CAF 241). Compte tenu des éléments de preuve et des observations dont je dispose, je ne suis pas convaincue que les renseignements non communiqués en cause satisfont à ce critère.

[16]    Par exemple, au cours de l’enquête, le Commissariat a voulu savoir s’il y avait une attente raisonnable à ce que FedDev Ontario ne divulgue pas le nom des tiers ayant fait une demande de financement et l’état de celle-ci dans le contexte d’une demande de financement public. Cependant, les éléments de preuve et les observations reçus étaient insuffisants pour démontrer une attente raisonnable de confidentialité relativement à ces renseignements.

[17]    De plus, à la page 23 de l’accord de contribution, il y a un passage selon lequel le ministre peut rendre accessibles certains renseignements. Ainsi, il semblerait que le ministre puisse communiquer, entre autres, le montant de la contribution, une description des activités générales, les réalisations et les étapes du projet, ainsi qu’une ventilation du financement fourni dans le cadre de toutes les activités. Je ne suis pas d’avis qu’il y a une attente raisonnable que FedDev Ontario ne divulgue pas de tels renseignements.

[18]    En ce qui concerne le troisième critère de confidentialité susmentionné, il n’est pas non plus évident que les renseignements en cause ont été communiqués dans le cadre d’une relation qui favoriserait la confidentialité des renseignements, et ce, dans l'intérêt public. Les renseignements portent sur la dépense des fonds publics. De ce fait, la relation entre Niagara-on-the-Lake et FedDev Ontario semblerait favoriser la communication dans l’intérêt public plutôt que la confidentialité.Les observations et les éléments de preuve dont je dispose ne me démontrent pas le contraire.

[19]    Par exemple, les renseignements non communiqués qui figurent à lapage 29 concernent des mesures que Niagara-on-the-Lake peut prendre si les bénéficiaires de la subvention ne s’acquittent pas de leurs obligations contractuelles. J’estime qu’il y a une attente minime en matière de confidentialité pour ce type de renseignements, étant donné qu’ils concernent l’utilisation de fonds publics [voir Canada (Ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux) c. The Hi-Rise Group Inc., 2004 CAF 99, para 41-42].

[20]    Le troisième critère de l’exception prévue à l’alinéa 20(1)b) prévoit que les renseignements aient été « fournis » à l’institution fédérale par le tiers. Cette enquête est axée sur le contenu plutôt que sur la forme. [Voir Merck Frosst Canada Ltée c. Canada (Santé), 2012 CSC 3, para 156-159.]

[21]    Dans l’accord de contribution entre Niagara-on-the-Lake et FedDev Ontario, certains renseignements non communiqués en vertu de l’alinéa 20(1)b) ne semblent pas avoir été fournis à FedDev Ontario par Niagara-on-the-Lake; ils ont plutôt été négociés :

• le montant de l’assurance requise pour le bénéficiaire à la page 14;
• les descriptions des étapes du projet à la page 17;
• le montant total des fonds à effet de levier à la page 18.

[22]    La jurisprudence relative à ce critère indique que les clauses négociées ne sont pas « fournies » à une institution fédérale par un tiers, au sens de l’exception prévue à l’alinéa 20(1)b). (Voir 131 Queen Street Limited c. Canada (Procureur général), 2007 CF 347, para 33, 35).

[23]    Je reconnais que certains renseignements ont été fournis à FedDev Ontario par Niagara-on-the-Lake (qui, à son tour, a obtenu ces renseignements de divers tiers), de manière à satisfaire au troisième critère de cette exception :

• les renseignements dans le tableau Liste des subventions;
• les renseignements dans un document de deux pages de Niagara-on-the-Lake intitulé « Financial Assistance to Tourism Sector ».

[24]    Pour ce qui est du dernier critère de l’alinéa 20(1)b), je ne suis pas d’avis qu’il a été satisfait, car aucun des tiers n’a fourni d’observations confirmant qu’ils ont toujours traité les renseignements non communiqués comme étant confidentiels.

[25]    Par conséquent, je conclus qu’aucun des renseignements en cause ne satisfait aux critères de l’alinéa 20(1)b).

Alinéa 20(1)c) : pertes ou profits financiers d’un tiers

[26]    L’alinéa 20(1)c) exige que les institutions refusent de communiquer des renseignements dont la communication risquerait vraisemblablement d’avoir une incidence financière importante sur un tiers (c’est-à-dire une entreprise privée ou un particulier, et non pas le demandeur d’accès) ou de nuire à sa compétitivité.

[27]    Pour invoquer cette exception relativement aux pertes ou profits financiers d’un tiers, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

• la divulgation des renseignements pourrait causer des pertes ou profits financiers appréciables pour le tiers;
• il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé; l’attente doit être bien au-delà d’une simple possibilité.

[28]    Pour invoquer cette exception relativement à la compétitivité, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

• la divulgation des renseignements pourrait nuire à la compétitivité du tiers;
• il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé; l’attente doit être bien au-delà d’une simple possibilité.

[29]    Lorsque ces critères sont satisfaits et que le tiers auquel les renseignements se rapportent consent à leur divulgation, le paragraphe 20(5) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider si elles doivent communiquer ou non les renseignements.

[30]    De plus, lorsque ces critères sont satisfaits, le paragraphe 20(6) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer les renseignements pour des raisons de santé publique ou de sécurité publique, ou pour protéger l’environnement, lorsque les deux circonstances suivantes existent :

• la divulgation des renseignements serait dans l’intérêt public;
• l’intérêt public dans la divulgation est nettement supérieur à toute répercussion financière sur le tiers, à toute atteinte à la sécurité de ses ouvrages, réseaux ou systèmes, à sa compétitivité ou à toute entrave aux négociations contractuelles ou autres qu’il mène.

[31]    Toutefois, les paragraphes 20(2) et 20(4) interdisent expressément aux institutions d’invoquer l’alinéa 20(1)c) pour refuser de communiquer des renseignements qui contiennent les résultats d’essais de produits ou d’essais d’environnement effectués par une institution fédérale ou en son nom, sauf si ces essais ont été effectués moyennant paiement pour un particulier ou un organisme autre qu’une institution fédérale.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[32]    FedDev Ontario a invoqué l’alinéa 20(1)c), parallèlement aux alinéas 20(1)b) et 20(1)d), pour refuser de communiquer :

• la description des étapes du projet;
• le montant total des fonds distribués aux demandeurs de subvention;
• le montant du financement consacré aux activités administratives et de sensibilisation;
• tous les renseignements relatifs aux demandeurs de subvention exclus;
• les détails relatifs à l’actuel comité des subventions discrétionnaires;
• les détails de l’incidence si le montant total des subventions n’est pas dépensé.

[33]    Étant donné que Niagara-on-the-Lake est une municipalité, je ne suis pas convaincue que la communication des renseignements en cause risquerait d’avoir une incidence financière importante sur la municipalité ou de nuire à sa compétitivité. En ce qui concerne les autres tiers, aucun d'entre eux n'a indiqué quel serait le préjudice qui découlerait de la communication des renseignements qui les concernent.

[34]    Comme il a été mentionné précédemment, certains de ces renseignements sont accessibles au public ou peuvent être déterminés en fonction des renseignements divulgués dans les documents. Cette exception exige qu’il doive y avoir un lien clair et direct entre la communication de renseignements précis et un risque de préjudice bien au-delà de la simple possibilité ou conjecture [Merck Frosst Canada Ltée c. Canada (Santé), 2012 CSC 3, para 197, 206]. Compte tenu de ce qui précède, je ne suis pas d'avis que de tels renseignements satisfont au critère de l'exception prévue à l'alinéa 20(1)c), car il ne peut y avoir d’attente raisonnable de préjudice lorsque les renseignements sont déjà accessibles au public.

[35]    Je conclus que les renseignements ne satisfont pas aux critères de l’exception, car aucun élément de preuve ni aucune observation n’ont été fournis pour démontrer la nature du préjudice ou pour démontrer qu’il existe une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé.

Alinéa 20(1)d) : négociations d’un tiers

[36]    L’alinéa 20(1)d) exige que les institutions refusent de communiquer des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement d’entraver les négociations contractuelles ou autres d’un tiers (c’est-à-dire une entreprise privée ou un particulier, et non pas le demandeur d’accès).

[37]    Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

• un tiers mène ou mènera des négociations en vue de contrats ou à d’autres fins;
• la divulgation des renseignements pourrait nuire à ces négociations;
• il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé; l’attente doit être bien au-delà d’une simple possibilité.

[38]    Lorsque ces critères sont satisfaits et que le tiers auquel les renseignements se rapportent consent à leur divulgation, le paragraphe 20(5) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider si elles doivent communiquer ou non les renseignements.

[39]    De plus, lorsque ces critères sont satisfaits, le paragraphe 20(6) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer les renseignements pour des raisons de santé publique ou de sécurité publique, ou pour protéger l’environnement, lorsque les deux circonstances suivantes existent :

• la divulgation des renseignements serait dans l’intérêt public;
• l’intérêt public dans la divulgation est nettement supérieur à toute répercussion financière sur le tiers, à toute atteinte à la sécurité de ses ouvrages, réseaux ou systèmes, à sa compétitivité ou à toute entrave aux négociations contractuelles ou autres qu’il mène.

[40]    Toutefois, les paragraphes 20(2) et 20(4) interdisent expressément aux institutions d’invoquer l’alinéa 20(1)d) pour refuser de communiquer des renseignements qui contiennent les résultats d’essais de produits ou d’essais d’environnement effectués par une institution fédérale ou en son nom, sauf si ces essais ont été effectués moyennant paiement pour un particulier ou un organisme autre qu’une institution fédérale.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[41]    FedDev Ontario a invoqué l’alinéa 20(1)d), parallèlement aux alinéas 20(1)b) et 20(1)c), pour refuser de communiquer :

• la description des étapes du projet;
• le montant total des fonds à effet de levier;
• le montant total des fonds distribués aux demandeurs de subvention;
• le montant du financement consacré aux activités administratives et de sensibilisation;
• tous les renseignements relatifs aux demandeurs de subvention exclus;
• les dates associées aux étapes du projet se trouvant dans la rubrique « Timelines/General Process » [calendrier/processus général];
• les détails relatifs à l’actuel comité des subventions discrétionnaires;
• les détails de l’incidence si le montant total des subventions n’est pas dépensé.

[42]    Aucun élément de preuve ni aucune observation n’ont été fournis pour démontrer que les tiers mènent ou mèneront des négociations en vue d'un contrat ou à d'autres fins, ni qu'il y a une attente raisonnable que la communication des renseignements puisse entraver ces négociations. Dans ce contexte, l’entrave doit être considérée comme une obstruction (Société canadienne des postes c. Commission de la capitale nationale, 2002 CFPI 700, para 18).

[43]    Par conséquent, je conclus que les renseignements ne satisfont pas aux critères de l’exception.

Résultat

[44]    La plainte est fondée.

Ordonnance

Conformément au paragraphe 36.1(1) de la Loi, j’ordonne à la présidente de FedDev Ontario ce qui suit :

1. Communiquer tous les renseignements non communiqués en vertu des alinéas 20(1)b), c) et d), à l’exception des renseignements contenus dans les colonnes « Project Total », « Grant Total », « Cost Exclusions » et « Project Total after exclusions » figurant à la page 27 des documents, puisque ces renseignements n’entrent pas dans le champ d’application de la plainte.

FedDev Ontario doit se conformer aux dispositions du paragraphe 37(4) lorsqu’elle communique des documents en réponse à mon ordonnance.

Le 8 juillet 2022, j’ai transmis à la présidente mon rapport dans lequel je présentais mon ordonnance.

Le 19 juillet 2022, le coordonnateur de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels m’a avisée que FedDev Ontario donnerait suite à l’ordonnance.

J’ai fourni le présent compte rendu aux tiers suivants :

• Niagara-on-the-Lake Public Library
• Silversmith Brewing Company
• Virgil Community Hub / R&B Family Holdings
• Shaw Festival
• Kruise & Pullen Limited / Upper Canada Travel

Lorsque la plainte s’inscrit dans le cadre del’alinéa 30(1)a), b), c), d), d.1) ou e) de la Loi, la partie plaignante et l’institution ont le droit d’exercer un recours en révision devant la Cour fédérale. Celles-ci doivent exercer leur recours en révision dans un délai de 35 jours ouvrables après la date du compte rendu. Si elles n’exercent pas de recours, les tiers peuvent exercer un recours en révision dans les 10 jours ouvrables suivants. La personne qui exerce un recours en révision doit signifier une copie de sa demande de révision aux parties intéressées, conformément à l’article 43. Si personne n’exerce de recours en révision dans ces délais, l’ordonnance prend effet le 46e jour ouvrable suivant la date du présent compte rendu.