Bibliothèque et Archives Canada (Re), 2021 CI 27

Date: 2021-10-21
Numéro de dossier du Commissariat :3218-00682
Numéro de dossier de l’institution :A-2017-01183

Sommaire

La partie plaignante allègue que la prorogation de délai de 29 200 jours qu’a prise Bibliothèque et Archives Canada (BAC) pour traiter une demande présentée en vertu de la Loi sur l’accès à l’information n’est pas raisonnable.

Le Commissariat à l’information a reçu la plainte le 2 mai 2018.

Selon BAC, 780 000 pages de documents sur papier et microfilm correspondaient à la demande visant les documents de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) liés au projet Anecdote.

BAC n’a pas respecté les critères d’une prorogation en vertu de l’alinéa 9(1)a); sa prorogation n’était donc pas valide. En l’absence d’une prorogation valide, une institution doit répondre à une demande d’accès dans un délai de 30 jours, ce que l’institution n’a pas fait. BAC est donc réputée avoir refusé de communiquer les documents demandés en vertu du paragraphe 10(3).

La plainte est fondée.

Plainte

[1]      La partie plaignante allègue que la prorogation de délai de 29 200 jours qu’a prise Bibliothèque et Archives Canada (BAC) pour traiter une demande présentée en vertu de la Loi sur l’accès à l’information n’est pas raisonnable.

[2]      Le Commissariat à l’information a reçu la plainte le 2 mai 2018.

Enquête

[3]      Le 14 mars 2018, BAC a reçu une demande d’accès aux documents de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) liés au projet Anecdote. L’échéance du délai de réponse de 30 jours prévu dans la Loi sur l’accès à l’information était donc le 13 avril 2018. Le 10 avril 2018, BAC a pris une prorogation de 29 200 jours en vertu de l’alinéa 9(1)a), ce qui repoussait l’échéance au 25 mars 2098.

Alinéa 9(1)a) : prorogation du délai en raison de la quantité de documents

[4]      L’alinéa 9(1)a) permet aux institutions de proroger le délai de 30 jours dont elles disposent pour répondre à une demande d’accès lorsqu’elles peuvent démontrer ce qui suit :

• la demande vise un grand nombre de documents ou nécessite que l’institution fasse des recherches parmi un grand nombre de documents;
• l’observation du délai entraverait de façon sérieuse leur fonctionnement;
• la prorogation de délai doit être d’une période que justifient les circonstances.

[5]      Pour proroger le délai, les institutions doivent, dans un délai de 30 jours suivant la réception de la demande d’accès, aviser la personne qui a fait la demande :

• qu’elles prennent une prorogation en vertu de l’alinéa 9(1)a) pour répondre à la demande d’accès;
• de la durée de celle-ci;
• que la personne a le droit de déposer une plainte auprès de la Commissaire à l’information à propos de la prorogation.

La demande vise‑t‑elle un grand nombre de documents ou nécessite‑t‑elle d’effectuer des recherches parmi un grand nombre de documents?

[6]      BAC a expliqué que les documents correspondant à la demande formaient une série complète de documents détenus par BAC liés au projet Anecdote, une enquête de fraude et de corruption que la GRC a menée à la fin des années 1990 et au début des années 2000. On y retrouve, entre autres, des rapports d’enquête, des déclarations de témoins, des notes d’information, des pièces à conviction, des mandats de perquisition, des dossiers de détention, des communications avec des gouvernements étrangers, des dossiers et états financiers de tierces parties ainsi que des demandes de services juridiques dans le cadre de l’enquête.

[7] Selon BAC, 780 000 pages de documents sur papier et microfilm correspondaient à cette demande.

[8] Je conviens que la demande d’accès concerne un grand nombre de documents.

Est‑ce que répondre à la demande dans un délai de 30 jours entraverait de façon sérieuse le fonctionnement de BAC?

[9] Je suis d’avis que, au vu du grand volume de documents, répondre à cette demande dans un délai de 30 jours aurait entravé de façon sérieuse le fonctionnement de BAC.

La durée de la prorogation est‑elle raisonnable?

[10]    Selon BAC, 780 000 pages de documents correspondaient à la demande, en format papier ou microfilm, répartis comme suit :

• 96 bobines de microfilm correspondant à 480 000 pages (1 bobine équivaut à environ 5 000 pages);
• 31 mètres de documents textuels (5 volumes dans chacun) correspondant à 155 volumes, donc 300 000 pages (1 volume équivaut à environ 2 000 pages).

[11]    D’après BAC, tous les documents sur papier et microfilm devront être convertis en format électronique pour être traités. L’institution explique qu’un technicien d’imagerie numérique prendrait environ 1 an et demi pour numériser les 780 000 pages de documents. Il faut une journée de travail pour numériser 1 000 pages de documents textuels et il faut une journée de travail pour numériser 30 000 images de microfilm. Affecter une personne au traitement à temps plein nécessiterait 25 % des ressources en imagerie numérique de BAC.

[12]    Les documents nécessitent de plus un examen page par page pour voir si des exceptions s’appliquent, notamment en vertu des paragraphes 19(1) et 16(1) et des articles 20 et 23. BAC est d’avis qu’il serait probablement nécessaire de consulter la GRC et le ministère de la Justice, ainsi que possiblement d’autres intervenants, y compris des gouvernements étrangers. L’institution devrait alors prendre connaissance de leurs réponses et appliquer les exceptions au besoin. D’après BAC, un analyste peut raisonnablement examiner 50 pages de documents par jour (1 000 pages par mois).

[13]    De plus, selon BAC, les supports suivants correspondaient à la demande : 83 audiocassettes, 214 disquettes de 3,5 po, 13 bandes vidéo, 29 CD-ROM, 11 disques Zip, 5 disques Jaz, 4 chargeurs de données DC 6525, 1 disque dur, 1 disque dur Zip, 1 multidisque Bernouillic et 3 dispositifs de stockage de données numériques de Sony.

[14]    BAC a toutefois mentionné dans ses observations que [traduction] :

[…] l’estimation originale de 80 ans ne prend pas en compte le temps requis pour traiter les documents stockés sur d’autres supports […]. On ne sait pas pour l’instant quels documents sont stockés sur ces dispositifs, car ils n’ont pas été entièrement examinés ou traités par les spécialistes du contenu de BAC. L’équipe d’intégration numérique a commencé à recenser les documents ayant une valeur archivistique stockés sur les différents supports, mais son travail a été retardé par le télétravail actuellement en vigueur. Certains types de fichiers sont inconnus et problématiques et ne peuvent pas être transférés facilement à l’équipe de l’AIPRP de BAC pour qu’elle les traite et les téléverse dans AccessPro Redaction. On prévoit que le projet se terminera durant l’exercice financier 2021-2022.

[15]    Dans ses observations, BAC reconnaît ne pas avoir satisfait à ce critère de l’alinéa 9(1)a) lors de sa prorogation initiale ou dans ses justifications par la suite.

[16]    Je suis d’accord. Le lien entre les justifications de BAC et la durée de la prorogation demandée n’a pas été adéquatement expliqué. L’institution n’a pas non plus démontré que le travail nécessaire pour donner accès dans un délai sensiblement plus court que celui proposé entraverait son fonctionnement.

[17] Par exemple, BAC n’a pas démontré en quoi les documents sont complexes, pourquoi le calcul de la prorogation a été fait en présumant qu’un seul équivalent temps plein s’occuperait du traitement ou pourquoi la durée des tâches a été calculée une à la suite de l’autre quand il est possible d’en réaliser une partie en même temps (p. ex. examiner les documents à mesure qu’ils sont numérisés, en lots).

Paragraphe 10(3) : présomption de refus

[18]    Suivant le paragraphe 10(3), lorsque les institutions ne répondent pas à une demande d’accès dans le délai de 30 jours prescrit ou à la fin d’une prorogation de délai valide, elles sont réputées avoir refusé de communiquer les documents demandés.

BAC est-elle en situation de présomption de refus en vertu du paragraphe 10(3) de la Loi sur l’accès à l’information?

[19]    Selon moi, BAC n’a pas respecté les critères d’une prorogation en vertu de l’alinéa 9(1)a); sa prorogation n’était donc pas valide. En l’absence d’une prorogation valide, une institution doit répondre à une demande d’accès dans un délai de 30 jours, ce que l’institution n’a pas fait. BAC est donc réputée avoir refusé de communiquer les documents demandés en vertu du paragraphe 10(3).

[20]    Lorsqu’une institution est en situation de présomption de refus, le Commissariat, conformément à sa fonction d’ombudsman, s’efforce de faire en sorte que l’institution réponde à la demande le plus rapidement possible, dans la limite du raisonnable. À cette fin, le Commissariat demande à l’institution de fournir des détails concernant le travail à faire pour terminer le traitement de la demande et de s’engager à répondre dans un délai raisonnable.

[21]    En juillet 2018, pour aider la partie plaignante et dans l’espoir de réduire la portée de la demande originale, BAC a publié une liste des types de fichiers contenus dans les documents, sous la forme d’un instrument de recherche créé par la GRC au moment du transfert des documents à BAC. Ce dernier résumait le contenu des documents. Après avoir reçu l’instrument de recherche, la partie plaignante a envoyé plusieurs demandes supplémentaires. Même si ces nouvelles demandes étaient plus précises et de portée plus réduite, la partie plaignante a décidé de maintenir la demande originale.

[22]    Pendant plus de trois ans, le Commissariat a essayé d’aider BAC à établir un échéancier raisonnable pour le traitement de cette demande. Le Commissariat a demandé à de nombreuses reprises des observations et de l’information à BAC sur le travail effectué jusqu’à maintenant, par écrit et lors de réunions. Par exemple, le Commissariat a dû écrire toutes les semaines à BAC et organiser une réunion de haut niveau avec des responsables de l’institution avant de réussir à obtenir les premières observations de sa part, en janvier 2019.

[23]    En examinant cette information, le Commissariat a découvert que, en août 2018, BAC a mis la demande en suspens dans son système, espérant que l’instrument de recherche satisferait la partie plaignante et qu’elle abandonnerait sa demande. Quand le Commissariat lui a demandé des explications sur cette mesure, BAC a réactivé la demande. Il semble toutefois que le traitement de cette demande n’a pas recommencé, bien qu’elle ait été réactivée.

[24]    Au cours de l’année suivante, le Commissariat a essayé d’obtenir davantage d’information auprès de BAC, y compris des nouvelles de la numérisation des documents, des détails sur le niveau de classification des documents, la possibilité de transmettre les documents de façon progressive, etc. BAC n’a transmis aucune information. La pandémie de COVID-19 et les restrictions en milieu de travail qu’elle a engendrées ont ensuite davantage limité sa capacité de répondre aux questions du Commissariat.

[25]    En mars 2021, BAC a estimé un nouveau délai de traitement : 65 ans. L’institution affirme que les ressources nécessaires pour réduire ce délai dépasseraient ce qui est raisonnable et réalisable. Pour accélérer le processus, les ressources de différentes équipes de BAC auraient besoin de travailler à temps plein uniquement sur cette demande pendant de longues périodes, ce qui retarderait considérablement la réponse aux autres demandes.

[26]    BAC a ajouté que [traduction] :

[…] le traitement de cette demande monopoliserait les ressources d’AIPRP à BAC et nécessiterait fort probablement des fonds supplémentaires pour pouvoir aussi répondre aux autres demandes […]. Pour l’instant, l’équipe de l’AIPRP de BAC doit évaluer cette demande en fonction des lois liées à l’AIPRP et des règlements qui encadrent les réponses aux demandes. Il est possible que change, plus tard, l’environnement dans lequel se fait l’examen des documents demandés dans le cadre du processus d’AIPRP. On peut penser notamment à la déclassification et au déclassement de documents ou à l’ouverture proactive de documents créés il y a plus de 110 ans. Ces éléments pourraient influer sur les délais de réponse de BAC à l’avenir.

[27]    BAC n’a pas, à mon avis, pris de mesures adéquates en ce qui concerne son retard dans le traitement de la demande.

[28]    BAC n’a pas défini les ressources nécessaires et ne s’en est pas dotée. Le traitement de la demande n’a pas non plus avancé de manière significative. En fait, BAC a indiqué qu’elle ne travaillait pas sur le traitement de la demande en ce moment.

[29]    BAC demeure en situation de présomption de refus, alors qu’elle n’offre aucun plan concret ou engagement à répondre, malgré les nombreuses occasions qui lui ont été offertes.

Résultat

[30]    La plainte est fondée.

Recommandations

Je recommande au ministre du Patrimoine canadien ce qui suit :

• Terminer le traitement de la demande d’accès A-2017-01183 et y répondre sans délai;
• Envoyer une copie de la lettre de réponse au Greffe du Commissariat à l’information par courriel ( Greffe-Registry@oic-ci.gc.ca ).

Le 27 août 2021, j’ai transmis au ministre du Patrimoine canadien mon rapport dans lequel je présentais mes recommandations.

Le 22 septembre 2021, la bibliothécaire et archiviste du Canada m’a informée que [traduction] « […] BAC ne peut mettre en œuvre [ma] recommandation de terminer cette demande sans délai et maintient que son traitement prendrait environ 65 ans ».

La bibliothécaire et archiviste du Canada a maintenu, en guise de motif, que BAC a déjà expliqué en détail pourquoi la demande ne peut pas être traitée plus rapidement qu’en 29 200 jours, la prorogation demandée initialement, et que [traduction] « prioriser le traitement de cette demande n’est simplement pas possible sans entraver de façon importante le fonctionnement de BAC, particulièrement sa capacité de continuer d’offrir des services équitables de traitement des demandes des autres Canadiens ». Elle a ajouté que [traduction] « BAC s’engage toujours à traiter les demandes plus petites, précises et faisables de la personne qui a fait la demande, mais maintient que son estimation du temps nécessaire au traitement de cette demande en particulier est valide, exacte et conforme à l’esprit de la Loi sur l’accès à l’information, qui est de donner accès à l’information équitablement à tous les Canadiens ».

L’article 41 de la Loi sur l’accès à l’information confère à la partie plaignante qui reçoit le présent compte rendu le droit d’exercer un recours en révision devant la Cour fédérale. La partie plaignante doit exercer ce recours en révision dans un délai de 35 jours ouvrables après la date du compte rendu et doit signifier une copie de sa demande de révision aux parties intéressées, conformément à l’article 43.