Emploi et Développement social Canada (Re), 2023 CI 20

Date : 2023-07-20
Numéro de dossier du Commissariat : 5820-00509
Numéro de dossier de l’institution : A-2019-00328

Sommaire

La partie plaignante allègue qu’Emploi et Développement social Canada (EDSC) a erronément refusé de communiquer des renseignements en vertu du paragraphe 19(1) (renseignements personnels), de l’alinéa 20(1)b) (renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels de tiers) et de l’article 23 (secret professionnel de l’avocat) de la Loi sur l’accès à l’information. La demande d’accès visait des renseignements relatifs à une décision du Tribunal de santé et sécurité au travail concernant le décès d’un employé de la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada (CN). La plainte s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a) de la Loi.

L’institution et le tiers n’ont pas démontré que tous les critères de l’alinéa 20(1)b) étaient satisfaits.

EDSC a démontré qu’il satisfaisait à tous les critères du paragraphe 19(1) et de l’article 23. Cependant, EDSC n’a pas démontré qu’il avait exercé raisonnablement son pouvoir discrétionnaire quant à sa décision de communiquer ou non l’information.

La Commissaire à l’information a ordonné à EDSC de communiquer les renseignements non communiqués en vertu de l’alinéa 20(1)b) et d’exercer son pouvoir discrétionnaire quant à la communication des renseignements non communiqués en vertu du paragraphe 19(1) et l’article 23, en tenant compte de tous les facteurs pertinents pour et contre la communication.

EDSC a avisé la Commissaire qu’il donnerait suite à l’ordonnance.

La plainte est fondée.

Plainte

[1] La partie plaignante allègue qu’Emploi et Développement social Canada (EDSC) a erronément refusé de communiquer des renseignements en vertu du paragraphe 19(1) (renseignements personnels), de l’alinéa 20(1)b) (renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels de tiers) et de l’article 23 (secret professionnel de l’avocat) de la Loi sur l’accès à l’information. La demande d’accès visait des renseignements relatifs à une décision du Tribunal de santé et sécurité au travail concernant le décès d’un employé de la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada (CN). La plainte s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a) de la Loi.

Enquête

[2] Lorsqu’une institution refuse de communiquer des renseignements, y compris des renseignements se rapportant à un ou des tiers, il incombe à ces tiers et/ou à l’institution de démontrer que ce refus est justifié.

Paragraphe 19(1) : renseignements personnels

[3] Le paragraphe 19(1) exige que les institutions refusent de communiquer des renseignements personnels.

[4] Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

les renseignements concernent une personne, c’est-à-dire un être humain, et non une société;
il y a de fortes possibilités que la divulgation de ces renseignements permette d’identifier cette personne;
les renseignements ne sont pas assujettis à une des exceptions prévues aux alinéas 3j) à 3m) de la Loi sur la protection des renseignements personnels applicables à la définition de « renseignements personnels » (p. ex. les coordonnées professionnelles des fonctionnaires).

[5] Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions doivent alors se demander si les circonstances suivantes (énumérées au paragraphe 19(2)) existent :

la personne concernée par les renseignements consent à leur divulgation;
les renseignements sont accessibles au public;
la communication des renseignements serait conforme à l’article 8 de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

[6] Lorsqu’une ou plusieurs de ces circonstances existent, le paragraphe 19(2) de la Loi sur l’accès à l’information exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider si elles doivent communiquer ou non les renseignements.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[7] Les documents en cause sont un rapport d’enquête et d’analyse sur le décès accidentel d’un employé du CN en 2013 ainsi que la documentation connexe.

[8] EDSC a invoqué le paragraphe 19(1) pour refuser de communiquer des renseignements personnels au sujet d’individus identifiables, comme des détails au sujet de la personne décédée et la nature de ses blessures, les noms d’employés qui ne travaillent pas au gouvernement/des NIP, des adresses domiciliaires et des numéros de téléphone personnels. Je conviens que ces renseignements concernent des individus et qu’il y a de fortes possibilités que la divulgation de ces renseignements permette d’identifier ces individus. Je conviens également que les renseignements ne sont pas assujettis à l’une des exceptions prévues aux alinéas 3j) à 3m) de la Loi sur la protection des renseignements personnels applicables à la définition de « renseignements personnels ».

[9] Je conclus donc que les renseignements satisfont aux critères de l’exception prévue au paragraphe 19(1).

L’institution a-t-elle exercé raisonnablement son pouvoir discrétionnaire quant à sa décision de communiquer ou non l’information?

[10] Étant donné qu’une bonne partie des renseignements satisfont aux critères du paragraphe 19(1), EDSC était tenu d’exercer raisonnablement son pouvoir discrétionnaire en vertu du paragraphe 19(2) afin de décider de communiquer ou non les renseignements lorsqu’au moins l’une des circonstances décrites au paragraphe 19(2) existait au moment de la réponse.

[11] EDSC a confirmé que les circonstances prévues au paragraphe 19(2) n’existaient pas au moment où la demande a été traitée, car le consentement à la communication n’avait pas été donné. Je suis d’accord que le consentement n’a pas été donné et qu’il n’aurait pas été raisonnable pour EDSC de le demander aux individus concernés. Je suis également d’accord que la communication des renseignements ne serait pas conforme à l’article 8 de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

[12] Cela dit, je note que certains des renseignements personnels sont soustraits à la communication dans les documents même s’ils sont accessibles au public.

[13] Compte tenu de ce qui précède, je conclus que les circonstances prévues à l’alinéa 19(2)b) existaient lorsque EDSC a répondu à la demande d’accès. Ainsi, EDSC était tenu d’exercer raisonnablement son pouvoir discrétionnaire afin de décider de communiquer ou non les renseignements. Pour ce faire, EDSC devait prendre en considération tous les facteurs pertinents pour ou contre la communication.

[14] EDSC n’a fourni aucune information selon laquelle il avait pris en considération ses obligations en matière de pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements, alors que ceux-ci étaient accessibles au public. Par conséquent, je dois conclure qu’EDSC n’a pas démontré qu’il avait exercé raisonnablement son pouvoir discrétionnaire conformément à l’alinéa 19(2)b).

Alinéa 20(1)b) : renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels de tiers

[15] L’alinéa 20(1)b) exige que les institutions refusent de communiquer des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels fournis à une institution fédérale par un tiers (c’est-à-dire une entreprise privée ou une personne, et non pas le demandeur d’accès).

[16] Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

les renseignements sont financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques;
les renseignements sont de nature confidentielle;
le tiers a fourni les renseignements à une institution fédérale;
le tiers a toujours traité les renseignements comme étant confidentiels.

[17] Lorsque ces critères sont satisfaits et que le tiers auquel les renseignements se rapportent consent à leur divulgation, le paragraphe 20(5) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider si elles doivent communiquer ou non les renseignements.

[18] De plus, lorsque ces critères sont satisfaits, le paragraphe 20(6) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer les renseignements pour des raisons de santé publique ou de sécurité publique, ou pour protéger l’environnement, lorsque les deux circonstances suivantes existent :

la divulgation des renseignements serait dans l’intérêt public;
l’intérêt public dans la divulgation est nettement supérieur à toute répercussion financière sur le tiers, à toute atteinte à la sécurité de ses ouvrages, réseaux ou systèmes, à sa compétitivité ou à toute entrave aux négociations contractuelles ou autres qu’il mène.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[19] Le Commissariat à l’information a demandé des observations au CN et à EDSC en vertu de l’article 35 de la Loi. Le CN maintenait que l’alinéa 20(1)b) avait été appliqué correctement, mais n’a pas fourni d’observations me convainquant que les renseignements satisfont aux critères de l’exception.

[20] EDSC a fourni des observations préliminaires, mais n’a pas répondu à la demande d’observations du Commissariat concernant l’application de l’alinéa 20(1)b) de la Loi pour refuser de communiquer les renseignements en cause.

[21] En réponse à l’avis du Commissariat en vertu du paragraphe 36.3(1) de la Loi, le CN a réaffirmé qu’il s’opposait à la communication de renseignements supplémentaires, mais n’a fourni aucune observation supplémentaire.

[22] EDSC a invoqué l’alinéa 20(1)b) pour refuser de communiquer des renseignements comme des horaires, des cartes/dessins de sites, des numéros de train/tâche, des dépositions de témoins, du matériel de formation, des notes et des photos d’entrevues, des téléchargements de consignateur d’événements de locomotive et des images de l’examen du site.

[23] Je conviens que certains des renseignements concernent des procédures, des équipements et des processus propres à un tiers, et sont donc des renseignements techniques, ce qui satisfait au premier critère de l’exception.

[24] Je ne suis cependant pas convaincue que les autres parties, comme les numéros de train/tâche, les titres de tableaux/d’ordres de travail, les téléchargements de consignateur d’événements de locomotive, les images de l’examen du site et certains renseignements dans les dépositions des témoins constituent des renseignements commerciaux ou techniques. Le CN n’est pas d’accord. Il affirme plutôt que les numéros de train/tâche, les tableaux et les ordres de travail constituent la base de ses opérations ferroviaires commerciales.

[25] Il convient de noter que le fait que les opérations aient un but commercial ne signifie pas que tous les renseignements liés à ces opérations sont de nature commerciale, au sens ordinaire du terme. Dans l’affaire Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Bureau d’enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports), 2006 CAF 157, au para 69, la Cour d’appel fédérale a rejeté une telle large interprétation du mot « commercial » lorsqu’il est appliqué à des renseignements :

[…] le mot « commercial », appliqué à un renseignement, intéresse en soi le commerce. Il ne s’ensuit pas que, du seul fait que les activités de NAV CANADA consistent à fournir, contre rémunération, des services de navigation aérienne, les renseignements recueillis durant un vol peuvent être qualifiés de « commerciaux ».

[26] Les renseignements en cause ne semblent pas concerner le commerce. Les documents contiennent plutôt les observations et les conclusions des inspecteurs de réglementation concernant un accident mortel. Par conséquent, je conclus que les numéros de train/tâche, les titres de tableaux/d’ordres de travail, les téléchargements de consignateur d’événements de locomotive, les images de l’examen du site et certains renseignements dans les dépositions des témoins ne constituent pas des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques.

[27] Le deuxième critère de l’alinéa 20(1)b) exige que les renseignements soient confidentiels, selon une norme objective. Par conséquent, une partie qui affirme que les renseignements sont confidentiels en vertu de l’alinéa 20(1)b) doit établir que chacune des conditions suivantes a été satisfaite :

le contenu du document est tel que les renseignements qu’il contient ne peuvent être obtenus de sources auxquelles le public a autrement accès, ou ne peuvent être obtenus par observation ou par étude indépendante par un simple citoyen agissant de son propre chef;
les renseignements doivent avoir, été transmis confidentiellement avec l’assurance raisonnable qu’ils ne seront pas divulgués;

les documents doivent être communiqués, que ce soit parce que la loi l’exige ou parce qu’ils sont fournis gratuitement, dans le cadre d’une relation de confiance entre l’administration et la personne qui les fournit ou dans le cadre d’une relation qui n’est pas contraire à l’intérêt public, et que la communication des renseignements confidentiels doit favoriser cette relation dans l’intérêt public. [Voir : Air Atonabee Ltd. (f.a.s. City Express) c. Canada (Ministre des Transports), [1989] A.C.F. no 453.]

[28] Je ne suis pas convaincue que les renseignements ne peuvent être obtenus de sources auxquelles le public a autrement accès ou qu’ils ont été transmis avec l’assurance qu’ils ne seront pas divulgués. Le Tribunal de santé et sécurité au travail Canada instruit les causes de la même manière que les autres tribunaux administratifs. Il suit le principe de la publicité de la justice, selon lequel tous les documents déposés en preuve à une audience et sur lesquels repose la décision d’un agent d’appel doivent être accessibles au public afin d’assurer la transparence du processus du Tribunal, à moins que le décideur ne rende une ordonnance de confidentialité, ce qui n’est pas le cas en l’espèce.

[29] Le CN affirme que le rapport d’enquête ainsi que les renseignements et documents confidentiels du CN n’ont pas été rendus publics. Cela dit, le Tribunal a confirmé que ces documents, qui comprennent les documents visés par la plainte, peuvent être consultés à ses bureaux. Les renseignements qui ne seraient pas communiqués en l’espèce seraient les identificateurs personnels comme les numéros d’assurance sociale, les dates de naissance, les adresses, etc., et je suis déjà d’accord qu’il convenait de ne pas communiquer ces renseignements en vertu du paragraphe 19(1). Par conséquent, les renseignements en cause, visés par l’alinéa 20(1)b), peuvent être obtenus de sources auxquelles le public a autrement accès.

[30] Dans la mesure où les documents en cause contiennent des renseignements qui ont été communiqués par le CN, il ne semble pas que ce dernier avait l’assurance raisonnable qu’ils ne soient pas divulgués. Il semble que leur communication soit obligatoire en vertu du Code canadien du travail et il est difficile de voir comment le CN pourrait avoir l’assurance raisonnable qu’ils ne soient pas communiqués dans le contexte d’une affaire devant le Tribunal de santé et sécurité au travail. Pour sa part, le CN est également en désaccord avec cette conclusion. Il affirme qu’il se conformait à une obligation précise prévue dans le Code canadien du travail et qu’y contrevenir constituerait une infraction grave.

[31] Le CN soutenait que la confidentialité est prévue par le Code canadien du travail. Cependant, les paragraphes 144(5) et (5.01) de celui-ci semblent réduire l’assurance raisonnable de confidentialité quant aux renseignements obtenus dans l’exercice des activités prévues à l’article 141. Ces dispositions permettent la publication ou la communication de ce type de renseignements si le chef responsable de la conformité et de l’application est convaincu qu’il y va de l’intérêt de la santé et de la sécurité au travail ou de l’intérêt public.

[32] En raison de la quasi-constitutionnalité de la Loi, il convient d’interpréter les droits au sens large, et les exceptions à ces droits doivent être interprétées de manière étroite et stricte. Plutôt que de garder secrets les renseignements provenant du gouvernement, à l’exception de ceux que celui-ci veut divulguer, la Loi repose sur le principe que tous ces renseignements doivent être accessibles au public, à moins qu’il n’existe une exception. Le paragraphe 24(1) exige que les institutions refusent de communiquer des renseignements dont la communication est restreinte par une disposition prévue à l’annexe II de la Loi. Dans le cas qui nous occupe, la disposition de la partie II renvoie au paragraphe 144(3) du Code canadien du travail. Ce paragraphe interdit de communiquer les renseignements obtenus dans le cadre d’une inspection en milieu de travail qui concernent un secret de fabrication ou de commerce. Le Commissariat n’a pas reçu d’observations qui suggèrent que les renseignements en cause sont des secrets commerciaux ou des processus secrets au sens du paragraphe 144(3). Par conséquent, je ne peux conclure que les renseignements en cause sont confidentiels en vertu du Code canadien du travail, comme l’affirme le CN.

[33] Enfin, je ne suis pas convaincue que les renseignements ont été communiqués dans le cadre d’une relation qui n’est pas contraire à l’intérêt public, et que la communication des renseignements confidentiels favorise cette relation dans l’intérêt public. Les renseignements se rapportent à des questions de sécurité ferroviaire, ce qui implique fréquemment de grands risques potentiels pour les employés, le public et l’environnement. Par conséquent, il semblerait que l’intérêt public serait favorisé par la communication des renseignements non divulgués plutôt que par leur confidentialité. En outre, dans la mesure où les renseignements ont été fournis par le CN, il semblerait que cela ait été dans le contexte de l’obligation du CN de faire rapport aux autorités gouvernementales, en vertu de l’alinéa 5(1)a) du Règlement sur le Bureau de la sécurité des transports, sur les accidents ferroviaires causant le décès d’une personne. Si le CN n’avait pas fourni ces renseignements aux autorités gouvernementales, en tant qu’entité réglementée, cela lui aurait causé d’autres problèmes.

[34] Par conséquent, il n’a pas été établi que le deuxième critère de l’alinéa 20(1)b), à savoir que les renseignements sont confidentiels, est satisfait.

[35] Pour ce qui est du troisième critère de l’alinéa 20(1)b), je conviens que certains des renseignements non communiqués ont été fournis par le CN, et qu’ils satisfont donc au critère de l’exception. Cependant, je ne suis pas d’accord que les renseignements comme les figures 2.33 et 2.34 à la page 67, certaines parties des pages 630-635, 641, 643, 648 et 650, et les photos aux pages 796-822, 824-825 et 828 ont été fournis par le CN.

[36] Enfin, pour ce qui est du dernier critère de l’alinéa 20(1)b), compte tenu des observations fournies par le CN, je conviens que le tiers a toujours traité ces renseignements comme étant confidentiels.

[37] Compte tenu de tout ce qui précède, je conclus qu’aucun des renseignements en cause ne satisfait aux critères de l’exception prévue à l’alinéa 20(1)b).

Article 23 : secret professionnel de l’avocat

[38] L’article 23 permet aux institutions de refuser de communiquer des renseignements protégés par le secret professionnel de l’avocat ou du notaire lorsque l’information concerne des avis juridiques donnés à un client.

[39] Pour invoquer cette exception relativement au secret professionnel de l’avocat, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

l’information consiste en une communication entre un avocat ou un notaire et son client;
cette communication concerne directement les consultations ou les avis juridiques, y compris tous les renseignements nécessaires échangés en vue de l’obtention d’avis juridiques;
les communications et les conseils sont destinés à être confidentiels.

[40] Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions (à qui appartient le privilège) doivent alors exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[41] EDSC a invoqué l’article 23 pour refuser de communiquer des renseignements contenus dans un courriel à la page 545. Les renseignements en cause concernent un avis juridique.

[42] Je conviens que la communication de renseignements concerne directement un avis qui a été fourni par les services juridiques à leur client.

[43] Je conviens que l’avis juridique était destiné par les parties à être confidentiel.

[44] Par conséquent, je conclus que les renseignements satisfont aux critères de l’article 23.

L’institution a-t-elle exercé raisonnablement son pouvoir discrétionnaire quant à sa décision de communiquer ou non l’information?

[45] Étant donné que les renseignements satisfont aux critères de l’article 23, EDSC devait exercer raisonnablement son pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non l’information. Pour ce faire, EDSC devait prendre en considération tous les facteurs pertinents pour ou contre la communication.

[46] EDSC n’a fourni aucune information selon laquelle il avait pris en considération ses obligations en matière de pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements. Je conclus donc qu’EDSC n’a pas démontré qu’il a raisonnablement exercé son pouvoir discrétionnaire.

Résultat

[47] La plainte est fondée.

Ordonnances

Conformément au paragraphe 36.1(1) de la Loi, j’ordonne au ministre de l’Emploi et du Développement social ce qui suit :

Exercer son pouvoir discrétionnaire quant à la communication des renseignements qui sont accessibles au public conformément à l’alinéa 19(2)b);
Communiquer tous les renseignements actuellement non communiqués en vertu de l’alinéa 20(1)b);
Exercer son pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements non communiqués en vertu de l’article 23, en prenant en considération l’ensemble des facteurs pertinents pour et contre la communication.

Le 1er juin 2023, j’ai transmis au ministre de l’Emploi et du Développement social mon rapport dans lequel je présentais mes ordonnances.

Le 29 juin 2023, le gestionnaire des Opérations de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels m’a avisée qu’ESDC donnerait suite à mon ordonnance.

J’ai aussi fait parvenir le présent compte rendu au CN.

Lorsque la plainte s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a), b), c), d), d.1) ou e) de la Loi, la partie plaignante et l’institution ont le droit d’exercer un recours en révision devant la Cour fédérale. Celles-ci doivent exercer leur recours en révision dans un délai de 35 jours ouvrables après la date du compte rendu. Si celle-ci n’exerce pas de recours, les tiers peuvent exercer un recours en révision dans les 10 jours ouvrables suivants. La personne qui exerce un recours en révision doit signifier une copie de sa demande de révision aux parties intéressées, conformément à l’article 43. Si personne n’exerce de recours en révision dans ces délais, l’ordonnance prend effet le 46e jour ouvrable suivant la date du présent compte rendu.