Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (Re), 2022 CI 09

Date : 2022-02-10
Numéro de dossier du Commissariat : 5820-00685
Numéro de dossier de l’institution : 2A-2019-18815

Sommaire

La partie plaignante allègue qu’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC) a erronément refusé de communiquer des renseignements, en vertu de l’alinéa 21(1)a) (avis ou recommandations) de la Loi sur l’accès à l’information, en réponse à une demande d’accès. Cette dernière vise des rapports d’analyse des frais ainsi que des tableaux de bord de surveillance des frais qui renferment des renseignements sur le recouvrement des coûts concernant divers programmes de demande d’immigration, pour la période de 2013 à 2019.

Au cours de l’enquête, IRCC a invoqué, outre l’alinéa 21(1)a), l’article 23 (secret professionnel de l’avocat et privilège relatif à un litige) à l’égard de tous les documents.

IRCC n’a pas démontré qu’il satisfaisait à tous les critères des exceptions; en particulier, les renseignements non communiqués ne fournissent aucun avis ni aucune recommandation à la haute direction d’IRCC sur les décisions à prendre. Dans l'ensemble, ces rapports semblent être purement factuels et dépourvus de tout avis précis.

La Commissaire a transmis un rapport au ministre de l’Immigration, des Réfugiés et de la Citoyenneté dans lequel elle présentait l’ordonnance qu’elle avait l’intention de rendre, à savoir communiquer les documents dans leur intégralité. Le ministre a avisé la Commissaire de la communication des renseignements; par conséquent, l’ordonnance prévue n’est plus nécessaire et n’a pas été rendue.

La plainte est fondée.

Plainte

[1]      La partie plaignante allègue qu’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC) a erronément refusé de communiquer des renseignements, en vertu de l’alinéa 21(1)a) (avis ou recommandations) de la Loi sur l’accès à l’information, en réponse à une demande d’accès. Cette dernière vise des rapports d’analyse des frais ainsi que des tableaux de bord de surveillance des frais qui renferment des renseignements sur le recouvrement des coûts concernant divers programmes de demande d’immigration, pour la période de 2013 à 2019.

Enquête

[2]      Au cours de l’enquête, IRCC a invoqué, outre l’alinéa 21(1)a), l’article 23 (secret professionnel de l’avocat et privilège relatif à un litige) à l’égard de tous les documents. Il s'est aussi rendu compte que la recherche entreprise initialement était incomplète et a donc traité la demande à nouveau. En conséquence, 181 pages supplémentaires de documents ont été localisées, puis fournies à la partie plaignante le 3 novembre 2021.

[3]      Le présent compte rendu vise les documents ayant été initialement fournis à la partie plaignante; cette dernière a déposé une nouvelle plainte relative à des exceptions concernant les documents supplémentaires reçus le 3 novembre 2021. Cette nouvelle plainte fera l’objet d’une enquête distincte.

Alinéa 21(1)a) : avis ou recommandations

[4]      L’alinéa 21(1)a) permet aux institutions de refuser la divulgation d’avis ou de recommandations élaborés par ou pour une institution fédérale ou un ministre.

[5]      Pour que cette exception s’applique, les documents qui contiennent les renseignements doivent avoir été créés moins de vingt ans avant la demande d’accès.

[6]      Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

• les renseignements sont des avis ou des recommandations;
• les renseignements ont été créés pour une institution fédérale ou un ministre.

[7]      Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions doivent alors exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

[8]      Toutefois, le paragraphe 21(2) interdit expressément aux institutions d’invoquer l’alinéa 21(1)a) pour refuser de communiquer ce qui suit : 

• des documents qui contiennent les motifs ou les comptes rendus de décisions qui touchent les droits d’une personne prises par les institutions dans l’exercice de leurs pouvoirs discrétionnaires ou dans l’exercice de leurs fonctions judiciaires ou quasi judiciaires;
• des rapports établis par des consultants ou des conseillers qui n’étaient pas, au moment où ces rapports ont été établis, des administrateurs, des dirigeants ou des employés d’une institution ou des membres du personnel du ministre.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[9]      IRCC a invoqué l’alinéa 21(1)a) à l’égard des rapports d’analyse des frais ainsi que des tableaux de bord de surveillance des frais qui font état des recettes (c.-à-d. les frais) et des dépenses (c.-à-d. les frais de traitement) du gouvernement fédéral concernant divers programmes d’immigration, pour la période de 2013 à 2019.

[10]    Selon IRCC, la Division des finances a préparé ces documents afin de formuler des avis et des recommandations à l’intention du ministre de l’Immigration, des Réfugiés et de la Citoyenneté relativement à l’évaluation des retombées des frais sur les coûts de l’administration publique dans le cadre de la gérance financière sous le régime de la Loi sur la gestion des finances publiques. IRCC a aussi précisé qu’il utilise ces renseignements pour estimer les recettes prévues liées aux frais de demande, puis présente les résultats à la haute direction, par l’entremise des rapports d’analyse des frais, pour la conseiller dans le cadre de son processus décisionnel. Les données contenues dans les documents correspondent donc aux calculs d’IRCC; elles ne sont [traduction] « pas des données définitives et vérifiées ». Elles donnent plutôt un aperçu des recettes et des dépenses prévues, ce qui permet de déterminer si le système actuel est sans incidence sur les recettes.

[11]    Dans ses observations, IRCC a fait valoir que l’alinéa 21(1)a) s’applique à ces renseignements puisque les données contenues dans les documents constituent des estimations, et non des faits. IRCC s’est référé à la décision 3430901 Canada Inc. c. Canada (Ministre d’Industrie), 1999 CanLII 9066 (CF), dans laquelle la Cour fédérale a statué qu’il n’est pas toujours possible de placer les « faits », les « avis » et les « recommandations » dans des compartiments étanches, puisque plusieurs documents comportent plus d'un élément.

[12]    Bien que j’accepte ce principe général, les renseignements en cause semblent appartenir à la catégorie des « faits » plutôt qu’à celle des « avis » ou des « recommandations ». Même si les données fournies par la Division des finances reposent en partie sur des estimations, cela ne change en rien la nature des renseignements en l’espèce, à savoir de « faits » à « avis ». De plus, selon toute vraisemblance, les données fournies sont suffisamment précises puisqu’IRCC s’en sert pour informer la haute direction sur les frais facturés.

[13]    De plus, je constate que les renseignements non communiqués ne fournissent aucun avis ni aucune recommandation à la haute direction d’IRCC sur les décisions à prendre; ils indiquent simplement le taux de recouvrement des coûts à l’égard de divers programmes du ministère à un moment précis. Les documents ne renferment aucune analyse indiquant si le taux de recouvrement des coûts est adéquat, ni ne fournissent aucun avis sur la question de savoir si les frais doivent faire l’objet d’un ajustement. Dans l'ensemble, ces rapports semblent être purement factuels et dépourvus de tout avis précis.

[14]    Compte tenu de ce qui précède, je conclus que les renseignements dans les rapports d’analyse des frais ainsi que les tableaux de bord de surveillance des frais ne sont pas des avis ou des recommandations, comme le prévoit la Loi. Je suis plutôt d’avis que ce sont des renseignements factuels qui ne peuvent faire l’objet de l’exception prévue à l’alinéa 21(1)a). Par conséquent, il n’est pas nécessaire de vérifier si IRCC a raisonnablement exercé son pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

Article 23 : secret professionnel de l’avocat et privilège relatif à un litige

[15]    L’article 23 permet aux institutions de refuser de communiquer des renseignements protégés par le secret professionnel de l’avocat ou du notaire lorsque l’information concerne des avis juridiques donnés à un client. L’article 23 permet aussi aux institutions de refuser de communiquer des renseignements protégés par le privilège relatif au litige lorsque l’information a été préparée ou recueillie aux fins d’un litige.

[16]    Pour invoquer cette exception relativement au secret professionnel de l’avocat, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

• l’information consiste en une communication entre un avocat ou un notaire et son client;
• cette communication concerne directement les consultations ou les avis juridiques, y compris tous les renseignements nécessaires échangés en vue de l’obtention d’avis juridiques;
• les communications et les conseils sont destinés à être confidentiels.

[17]    Pour invoquer cette exception relativement à un litige, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

• les renseignements ont été préparés ou recueillis dans le but principal d’un litige;
• le litige est en cours ou peut être raisonnablement appréhendé.

[18]    Le privilège relatif au litige prend fin généralement lorsque le litige est terminé, sauf lorsqu’un litige connexe est en instance ou est raisonnablement appréhendé.

[19]    Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions (à qui appartient le privilège) doivent alors exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[20]    IRCC a appliqué l’article 23 aux mêmes renseignements visés à l’alinéa 21(1)a) et a invoqué le privilège relatif à un litige.

[21]    Pour invoquer ce privilège, les institutions doivent démontrer que les renseignements ont été préparés ou recueillis dans le but principal d’un litige en cours ou anticipé.

[22]    Dans ses observations, IRCC a nommé deux actions collectives en cours portant sur les frais qu’il facture pour les demandes d’immigration. Le premier cas concerne le dossier Hinton, qui dure depuis environ 14 ans et où il est suggéré que le gouvernement fédéral génère des recettes inattendues à partir des frais de résidence temporaire. Le second cas concerne le dossier Brink(action intentée en mars 2021, soit deux ans après la présentation de la demande d’accès actuelle), où il est allégué que les frais facturés sont discriminatoires envers les personnes qui ne sont pas nées au Canada.

[23]    D’après les observations présentées, IRCC n’a pas établi que les rapports d’analyse des frais ou les tableaux de bord de surveillance des frais ont été préparés ou recueillis dans le but principal d’un litige. Bien que je reconnaisse le fait qu’il y a des litiges en cours portant sur les frais facturés par IRCC, les observations de ce dernier sur l’alinéa 21(1)a) mentionnent clairement que les documents avaient été préparés pour surveiller ses programmes et informer la haute direction, et non pas pour un litige. De même, IRCC n’a pas expliqué comment ces documents ont été recueillis dans le but principal d’un litige plutôt que dans le but principal de permettre à la haute direction de surveiller les frais facturés.

[24]    Au contraire, les observations d’IRCC concernant l’article 23 portent essentiellement sur ce qu'il en coûterait au gouvernement fédéral si les litiges en cours se soldaient par une issue favorable et sur les conséquences de la communication des renseignements en cause. Toutefois, IRCC n'a pas abordé le critère du but principal.

[25]    Compte tenu de ce qui précède, je conclus que les renseignements ne satisfont pas aux critères de l’article 23. Par conséquent, il n’est pas nécessaire de vérifier si IRCC a raisonnablement exercé son pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

Résultat

[26]    La plainte est fondée.

Ordonnance

Le 8 décembre 2021, j’ai transmis au ministre de l’Immigration, des Réfugiés et de la Citoyenneté mon rapport dans lequel je présentais l’ordonnance que j’avais l’intention de rendre, comme l’exige le paragraphe 37(1) de la Loi :

1. Communiquer les documents dans leur intégralité, y compris tous les renseignements qui n’avaient pas été divulgués auparavant suivant l’alinéa 21(1)a) et l’article 23.
2. Envoyer une copie de la lettre de réponse au Greffe du Commissariat à l’information par courriel (Greffe-Registry@oic-ci.gc.ca).

Le 14 janvier 2022, le ministre m’a avisée qu’IRCC communiquerait les documents dans leur intégralité.

Le Commissariat a reçu la confirmation qu’IRCC a communiqué les documents le 28 janvier 2022.

Étant donné que les documents ont été communiqués dans leur intégralité, mon ordonnance prévue n’est plus nécessaire et ne sera donc pas rendue.

L’article 41 de la Loi confère à la partie plaignante qui reçoit le présent compte rendu le droit d’exercer un recours en révision devant la Cour fédérale. La partie plaignante doit exercer ce recours en révision dans un délai de 35 jours ouvrables après la date du compte rendu et doit signifier une copie de sa demande de révision aux parties intéressées, conformément à l’article 43.