Innovation, Sciences et Développement économique Canada (Re), 2022 CI 32

Date : 2022-07-04
Numéro de dossier du Commissariat : 5819-00671
Numéro de dossier de l’institution : A-2018-00684

Sommaire

La partie plaignante allègue qu’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE) a erronément refusé de communiquer des renseignements, en vertu de l’alinéa 20(1)c) (pertes ou profits financiers d’un tiers) de la Loi sur l’accès à l’information, en réponse à une demande d’accès. Cette demande vise tous les investissements et paiements de transfert approuvés, y compris les montants de remboursements à ce jour, dans le cadre du Programme de projets stratégiques industriels, de l’Initiative stratégique pour l’aérospatiale et la défense ainsi que du Fonds stratégique pour l’innovation.

La portée de la plainte a été réduite. Elle ne vise que des renseignements concernant 12 tiers.

ISDE ainsi que plusieurs tiers ont présenté des observations à l’appui de l’exception invoquée. Toutefois, ni les tiers ni ISDE n’a démontré que les renseignements en cause satisfaisaient à l’ensemble des critères de l’exception.

La Commissaire à l’information a ordonné à ISDE de communiquer tous les renseignements en cause.

ISDE a avisé la Commissaire qu’il donnerait suite à l’ordonnance.

La plainte est fondée.

Plainte

[1]      La partie plaignante allègue qu’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE) a erronément refusé de communiquer des renseignements, en vertu de l’alinéa 20(1)c) (pertes ou profits financiers d’un tiers) de la Loi sur l’accès à l’information, en réponse à une demande d’accès. Cette demande vise tous les investissements et paiements de transfert approuvés, y compris les montants de remboursements à ce jour, dans le cadre du Programme de projets stratégiques industriels (PPSI), de l’Initiative stratégique pour l’aérospatiale et la défense (ISAD) ainsi que du Fonds stratégique pour l’innovation (FSI).

[2]      Au cours de l’enquête, la partie plaignante a décidé qu’il n’était plus nécessaire pour le Commissariat à l’information de mener une enquête sur les renseignements non communiqués par ISDE concernant l’ensemble des tiers. La partie plaignante a décidé de réduire la portée de la plainte à 12 tiers auxquels se rapportent 16 projets au total. Les renseignements en cause dans la plainte sont les montants de remboursements à ce jourcorrespondant aux 16 projets énumérés dans le tableau 1.

[3]      Les 12 tiers nommés dans les documents sont les suivants : 

1. 843818 (Alberta) Ltd
2. ASCO Aerospace Canada Ltd
3. CAE Inc (CAE)
4. Diamond D-Jet Corporation (actuellement Diamond Aircraft Industries Inc.)
5. Ford Motor Company of Canada Limited (Ford)
6. General Motors of Canada Limited
7. Héroux-Devtek Inc
8. Magellan Aerospace Limited (Magellan)
9. Norsat International Inc (Norsat)
10. PCI Geomatics Enterprises Inc (PCI)
11. Thales Canada Inc
12. Ultra Electronics TCS Inc

[4]      Les 16 projets liés aux tiers susmentionnés dans les documents pertinents sont les suivants :

Tableau 1 : Renseignements précédemment communiqués à la partie plaignante

*Les montants de remboursements à ce jourdiffèrent du montant d’aide autorisé et des dépenses ci‑dessus, et sont associés à chacun de ces projets.

Enquête

[5]      Lorsqu’une institution refuse de communiquer les renseignements d’un ou des tiers, il incombe à ces tiers et/ou à l’institution de démontrer que ce refus est justifié.

[6]      Le Commissariat a demandé à l’ensemble des 12 tiers de présenter des observations sur les renseignements non communiqués par ISDE en vertu de l’alinéa 20(1)c). Les renseignements en cause sont les montants de remboursements à ce jour correspondant aux 16 projets des 12 tiers.

[7]      Trois des tiers, à savoir Norsat, PCI et Magellan, ont présenté des observations s’opposant à la communication des montants de remboursements à ce jour se rapportant à leurs projets.

[8]      843818 (Alberta) Ltd, ASCO Aerospace Canada Ltd, Diamond Aircraft Industries Inc, Ford, Héroux-Devtek Inc. et Ultra Electronics TCS Inc. ont été invités à présenter des observations, mais ne l’ont pas fait.

[9]      General Motors of Canada Limited et Thales Canada Inc. ont informé le Commissariat qu’ils ne s’opposent pas à la communication des renseignements relatifs à leur entreprise.

[10]    CAE a fourni au Commissariat un consentement écrit pour la communication totale des renseignements le concernant, mais a demandé qu’ISDE fournisse un contexte supplémentaire à la partie plaignante. ISDE a mentionné qu’il était disposé à inclure une note explicative en guise de contexte supplémentaire, conformément à la demande de CAE.

[11]    L’un des tiers a présenté des observations sur l’applicabilité de l’exception prévue à l’alinéa 20(1)d). Bien qu’ISDE ait décidé de s’appuyer uniquement sur l’alinéa 20(1)c) en répondant à la demande d’accès, l’institution s’est aussi vu donner la possibilité de présenter des observations sur l’alinéa 20(1)d).

Alinéa 20(1)c) : pertes ou profits financiers d’un tiers

[12]    L’alinéa 20(1)c) exige que les institutions refusent de communiquer des renseignements dont la communication risquerait vraisemblablement d’avoir une incidence financière importante sur un tiers (c’est-à-dire une entreprise privée ou un particulier, et non pas le demandeur d’accès) ou de nuire à sa compétitivité.

[13]    Pour invoquer cette exception relativement aux pertes ou profits financiers d’un tiers, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

• la divulgation des renseignements pourrait causer des pertes ou profits financiers appréciables pour le tiers;
• il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé; l’attente doit être bien au-delà d’une simple possibilité.

[14]    Pour invoquer cette exception relativement à la compétitivité, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

• la divulgation des renseignements pourrait nuire à la compétitivité du tiers;
• il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé; l’attente doit être bien au-delà d’une simple possibilité.

[15]    Lorsque ces critères sont satisfaits et que le tiers auquel les renseignements se rapportent consent à leur divulgation, le paragraphe 20(5) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider si elles doivent communiquer ou non les renseignements.

[16]    De plus, lorsque ces critères sont satisfaits, le paragraphe 20(6) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer les renseignements pour des raisons de santé publique ou de sécurité publique, ou pour protéger l’environnement lorsque les deux circonstances suivantes existent :

• la divulgation des renseignements serait dans l’intérêt public;
• l’intérêt public dans la divulgation est nettement supérieur à toute répercussion financière sur le tiers, à toute atteinte à la sécurité de ses ouvrages, réseaux ou systèmes, à sa compétitivité ou à toute entrave aux négociations contractuelles ou autres qu’il mène.

[17]    Toutefois, les paragraphes 20(2) et 20(4) interdisent expressément aux institutions d’invoquer l’alinéa 20(1)c) pour refuser de communiquer des renseignements qui contiennent les résultats d’essais de produits ou d’essais d’environnement effectués par une institution fédérale ou en son nom, sauf si ces essais ont été effectués moyennant paiement pour un particulier ou un organisme autre qu’une institution fédérale.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[18]    Pour que l’alinéa 20(1)c) s’applique, il doit y avoir un lien clair et direct entre la communication de renseignements précis et un risque de préjudice bien au-delà de la simple possibilité ou conjecture [voir Merck Frosst Canada Ltée c. Canada (Santé), 2012 CSC 3, para 197, 206]. 

[19]    Je ne suis pas convaincue que les montants de remboursements à ce jouren cause satisfont à ce critère. Les principales observations avancées par les tiers et ISDE sont les suivantes : la communication de ces montantspourrait permettre à quelqu’un de l’extérieur de déduire des renseignements sensibles concernant les tiers, ce qui causerait un risque de préjudice bien au-delà de la simple possibilité. Cependant, ni les tiers ni ISDE n’ont démontré exactement comment ces dérivations pourraient être faites et comment elles causeraient un risque de préjudice adéquat.

[20]    Au cours de l’enquête, ISDE a examiné les contrats conclus avec chacun des tiers et a établi que 11 des 12 contrats permettent à ISDE de communiquer des renseignements de cette nature. Compte tenu de l’absence d’observations convaincantes de la part des tiers, ISDE a mentionné qu’il était désormais disposé à communiquer les renseignements de 11 des 12 tiers. Par conséquent, ISDE n’a présenté aucune observation en faveur de l’application de l’alinéa 20(1)c) aux renseignements des tiers, sauf pour le tiers dont le contrat ne contient pas de clause permettant la divulgation.

[21]    Par conséquent, je ne suis pas convaincue que l’exception prévue à l’alinéa 20(1)c) s’applique aux renseignements des tiers n’ayant pas présenté d’observations au Commissariat ou aux renseignements de ceux qui ne s’opposent pas à la communication et dont ISDE est disposé à divulguer. Ni les tiers ni ISDE ne se sont acquittés du fardeau qui leur incombait d’établir que l’exception prévue à l’alinéa 20(1)c) s’applique à ces renseignements.

[22]    Ci-dessous, j’analyse les renseignements des trois tiers ayant présenté des observations au Commissariat pour s’opposer à la communication. Les trois tiers ayant présenté des observations en faveur de l’application de l’alinéa 20(1)c) par ISDE sont Magellan, Norsat et PCI.

[23]    J’analyse ensuite les observations d’ISDE sur le seul tiers dont les renseignements, à son avis, ne devraient pas être communiqués. Il est à noter que ce tiers n’a pas répondu à la demande d’observations du Commissariat, ni à l’avis de mon intention d’ordonner la communication des renseignements le concernant. Je ne suis pas convaincue que l’exception prévue à l’alinéa 20(1)c) s’applique aux renseignements des ces quatre tiers, car ni ces tiers ni ISDE ne se sont acquittés du fardeau qui leur incombait de démontrer que l’exception prévue à l’alinéa 20(1)c) s’applique à ces renseignements. 

[24]    Après avoir reçu l’avis de mon intention d’ordonner la communication des renseignements le concernant, Magellan a présenté des observations selon lesquelles ces renseignements ne devraient pas être communiqués en vertu des alinéas 20(1)a), b), c) et d). Magellan n’a fourni aucune observation précise mais a plutôt fait des affirmations générales. Bien que Magellan ait soulevé les exceptions prévues aux alinéas 20(1)a), b) et d), il s’est contenté de les identifier sans aucune justification supplémentaire. Dans les circonstances, l’examen de ces trois exceptions en relation avec les renseignements de Magellan n’est pas justifié puisque le fardeau qui lui incombait d’établir leur applicabilité n’a manifestement pas été satisfait.

[25]    Norsat a affirmé que la communication des montants de remboursements à ce jour pourraitvraisemblablement avoir une incidence financière importante et pourrait nuire à sa compétitivité. Il n’a présenté aucune observation quant à la façon dont des renseignements prétendument sensibles pourraient être dérivés des montants de remboursements à ce jourpour ses deux projets et n’a donc pas établi un lien clair et direct entre la communication des renseignements en cause et un risque de préjudice bien au-delà de la simple possibilité. Les observations de Norsat reposent sur des hypothèses non fondées.

[26]    PCI a affirmé que la communication des montants de remboursements à ce jour pourrait vraisemblablement lui porter préjudice sur les plans financier et concurrentiel. Ses observations n’abordent pas la façon dont la communication du seul montant de remboursements à ce jour, sans présumer la connaissance des modalités de l’accord de contribution de PCI, pourrait vraisemblablement entraîner les prétendus préjudices de la part des concurrents. Bien que certaines parties puissent avoir connaissance des modalités de l’accord, elles sembleraient susceptibles de connaître l’état des remboursements de PCI – les renseignements en cause. De ce fait, je ne suis pas convaincue que la communication par l’entremise de cette demande d’accès pourrait vraisemblablement entraîner les types de préjudices soulevés par PCI.

[27]    En ce qui concerne les renseignements du dernier tiers, ISDE soutient que l’exception prévue à l’alinéa 20(1)c) devrait être maintenue. L’institution fait valoir que les renseignements sur les remboursements découlent de renseignements sensibles. Comme de nombreuses demandes d’AIPRP sont faites pour ce type de renseignements, ISDE prétend que les concurrents seraient en mesure de rassembler suffisamment de renseignements pour en déduire le succès ou l’échec du tiers dans ce projet. En outre, ISDE affirme que les concurrents pourraient comprendre la valeur des investissements réalisés par le tiers ainsi que d’autres renseignements commercialement sensibles.

[28]    Je ne suis pas convaincue qu’ISDE ait démontré un lien clair et direct entre la communication des renseignements précis en cause concernant ce tiers et un risque de préjudice bien au-delà de la simple possibilité.

[29]    Je remarque qu’ISDE n’a pas expliqué pourquoi la communication des renseignements d’un tiers risquerait vraisemblablement d’entraîner un préjudice alors que la communication des renseignements des onze autres tiers ne risquerait pas vraisemblablement d’entraîner le même préjudice.

[30]    Les observations d’ISDE ne précisent pas si les modalités de l’accord de contribution en question seraient connues du public, y compris la base des remboursements, le calendrier des remboursements et le montant de ceux-ci. Selon les modalités de l’accord, le montant réel sous Remboursements à ce jour en 2018 n’entraîne pas nécessairement une incidence défavorable sur le tiers concerné. Cela remet en doute l’argument selon lequel il existe une attente raisonnable que les concurrents utilisent ces renseignements pour créer un risque adéquat de préjudice envers le tiers.

[31]    ISDE a encouragé le Commissariat à mener à bien le processus de consultation avec ce tiers afin d’obtenir ses observations sur les renseignements en cause. Malgré le fait que le tiers ait eu deux occasions de présenter des observations (c’est-à-dire en réponse à une lettre en vertu de l’alinéa 35(2)c) ainsi qu’à un avis en vertu de l’article 36.3), il n’a pas fourni d’observations au Commissariat.

[32]    Pour conclure mon analyse sur l’applicabilité de l’exception prévue à l’alinéa 20(1)c), je fais remarquer que, lorsque les montants de remboursements à ce joursont possiblement faibles en 2018 dans le document en cause, cela n’entraîne pas nécessairement une incidence défavorable sur les tiers concernés. On ne peut pas supposer que les modalités des accords de contribution pertinents régissant les remboursements sont connues, et, quoi qu’il en soit, les projets en question sont des projets à long terme pour lesquels les remboursements ne sont peut-être pas venus à échéance en 2018. Ces variables mettent en doute le lien clair et direct requis entre la communication des renseignements en cause et un risque de préjudice bien au-delà de la simple possibilité.

[33]    Compte tenu de tout ce qui précède, je conclus que les montants de remboursements à ce journe satisfont pas au critère de l’exception prévue à l’alinéa 20(1)c).

Alinéa 20(1)d) : négociations d’un tiers

[34]    L’alinéa 20(1)d) exige que les institutions refusent de communiquer des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement d’entraver les négociations contractuelles ou autres d’un tiers (c’est-à-dire une entreprise privée ou un particulier, et non pas le demandeur d’accès).

[35]    Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

• un tiers mène ou mènera des négociations en vue de contrats ou à d’autres fins;
• la divulgation des renseignements pourrait nuire à ces négociations;
• il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé; l’attente doit être bien au-delà d’une simple possibilité.

[36]    Lorsque ces critères sont satisfaits et que le tiers auquel les renseignements se rapportent consent à leur divulgation, les institutions doivent alors exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider si elles doivent communiquer ou non les renseignements.

[37]    De plus, lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions doivent aussi exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer les renseignements pour des raisons de santé publique ou de sécurité publique, ou pour protéger l’environnement, lorsque les deux circonstances suivantes existent :

• la divulgation des renseignements serait dans l’intérêt public;
• l’intérêt public dans la divulgation est nettement supérieur à toute répercussion financière sur le tiers, à toute atteinte à la sécurité de ses ouvrages, réseaux ou systèmes, à sa compétitivité ou à toute entrave aux négociations contractuelles ou autres qu’il mène.

[38]    Toutefois, les paragraphes 20(2) et 20(4) interdisent expressément aux institutions d’invoquer l’alinéa 20(1)d) pour refuser de communiquer des renseignements qui contiennent les résultats d’essais de produits ou d’essais d’environnement effectués par une institution fédérale ou en son nom, sauf si ces essais ont été effectués moyennant paiement pour un particulier ou un organisme autre qu’une institution fédérale.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[39]    L’un des tiers a fourni des observations sur l’alinéa 20(1)d). Toutefois, ISDE a fait savoir que, à son avis, les éléments de preuve sont insuffisants pour démontrer un lien clair et direct entre la communication des renseignements en cause et une entrave à des négociations précises.

[40]    La notion d’entraver, dans le contexte de l’alinéa 20(1)d), correspond au terme « interference » dans la version anglaise, lequel a été interprété par les tribunaux comme désignant le terme anglais « obstruction » [voir Blood Band c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), 2003 CF 1397, para 49; Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre des Affaires extérieures), [1990] 3 C.F. 665 (F.C.T.D.) para 24-25]. Je ne suis pas convaincue que ce critère de l’exception prévue à l’alinéa 20(1)d), à savoir d’un risque de préjudice bien au-delà de la simple entrave possible des négociations du tiers résultant de la communication du montant de ses remboursements à ce jour, soit satisfait.

[41]    Je conclus que les montants de remboursements à ce jour ne satisfont pas au critère de l’exception prévue à l’alinéa 20(1)d) en raison de l’insuffisance des observations fournies.

Résultat

[42]    La plainte est fondée.

Bien que j’aie conclu que cette plainte est fondée, il convient de mentionner que les contrats pertinents pour 11 des 12 tiers permettaient à ISDE de communiquer de temps à autre des renseignements sur les remboursements. En m’appuyant sur la décision de la Cour d’appel fédérale dans Canada (Commissariat à l’information) c. Calian Ltd., 2017 CAF 135, aux para 72‑80, je suis d’avis que cela pourrait être considéré comme le consentement d’un tiers à la communication des renseignements sur les remboursements à ce jour au sens du paragraphe 20(5). Par conséquent, si j’avais conclu que l’exception prévue à l’article 20 s’applique aux renseignements en cause, ISDE pourrait toujours exercer son pouvoir discrétionnaire de communiquer les renseignements sur les remboursements de ces tiers en vertu du paragraphe 20(5).

Ordonnance

Conformément au paragraphe 36.1(1) de la Loi, j’ordonne au ministre de l’Innovation, des Sciences et de l’Industrie ce qui suit :

1. Communiquer tous les montants de remboursements à ce jour figurant dans le document concernant les 16 projets qui ont trait aux 12 tiers identifiés dans la plainte, dont la portée a été réduite. Ces 12 tiers sont répertoriés dans les documents sous les noms légaux suivants :

• 843818 (Alberta) Ltd
• ASCO Aerospace Canada Ltd.
• CAE Inc.
• Diamond D-Jet Corporation (DDJ)
• Ford Motor Company of Canada Limited (Ford)
• General Motors of Canada Limited
• Héroux-Devtek Inc.
• Magellan Aerospace Limited
• Norsat International Inc.
• PCI Geomatics Enterprises Inc.
• Thales Canada Inc.
• Ultra Electronics TCS Inc.

2. Communiquer ces renseignements dans un délai de 10 jours suivant la date de prise d’effet de cette ordonnance, en vertu de l’alinéa 36.1(4)b).

Le 4 mai 2022, j’ai transmis mon rapport au ministre de l’Innovation, des Sciences et de l’Industrie dans lequel je présentais mon ordonnance.

Le 3 juin 2022, la secrétaire générale m’a avisée qu’ISDE donnerait suite à mon ordonnance.

J’ai fourni une copie du présent compte rendu à CAE Inc., General Motors of Canada Limited, Magellan Aerospace Limited, Norsat International Inc., PCI Geomatics Enterprises Inc. et Thales Canada Inc.

L’article 41 de la Loi confère à tous les destinataires du présent compte rendu le droit d’exercer un recours en révision devant la Cour fédérale. La partie plaignante et l’institution doivent exercer leur recours en révision dans un délai de 35 jours ouvrables après la date du compte rendu. Si celle-ci n’exerce pas de recours, les tiers peuvent exercer un recours en révision dans les 10 jours ouvrables suivants. La personne qui exerce un recours en révision doit signifier une copie de sa demande de révision aux parties intéressées, conformément à l’article 43. Si personne n’exerce de recours en révision dans ces délais, l’ordonnance prend effet le 46e jour ouvrable suivant la date du présent compte rendu.