Santé Canada (Re), 2024 CI 75

Date : 2024-11-27
Numéro de dossier du Commissariat : 5821-01140
Numéro de la demande d’accès : A-2018-001653

Sommaire

La partie plaignante allègue que Santé Canada a erronément refusé de communiquer des renseignements, en vertu des alinéas 20(1)b) (renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels de), 20(1)c) (pertes ou profits financiers d’un tiers) et 21(1)b) (comptes rendus de consultations ou de délibérations) de la Loi sur l’accès a l’information. La demande vise des documents relatifs à Tetra Tech, y compris des commentaires de pairs évaluateurs. L’allégation s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a) de la Loi. Santé Canada n’a pas pu démontrer qu’il satisfaisait à tous les critères de ces exceptions, notamment que les renseignements n’étaient pas accessibles au public, qu’ils étaient objectivement confidentiels, ou que tous les renseignements ont été fournis par le tiers ou que la communication des renseignements risque vraisemblablement de nuire à la compétitivité du tiers. Santé Canada n’a pas raisonnablement exercé son pouvoir discrétionnaire quant à sa décision de refuser de communiquer les renseignements en vertu de l’alinéa 21(1)b). La Commissaire à l’information a ordonné à Santé Canada de communiquer des renseignements dont la communication a été refusée en vertu de l’alinéa 20(1)b).

Santé Canada a avisé la Commissaire qu’il donnerait suite à l’ordonnance.

La plainte est fondée.

Plainte

[1] La partie plaignante allègue que Santé Canada a erronément refusé de communiquer des renseignements, en vertu des alinéas 20(1)b) (renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels de), 20(1)c) (pertes ou profits financiers d’un tiers) et 21(1)b) (comptes rendus de consultations ou de délibérations) de la Loi sur l’accès à l’information. La demande vise des documents relatifs à Tetra Tech, y compris des commentaires de pairs évaluateurs. L’allégation s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a) de la Loi.

[2] Au cours de l’enquête, la partie plaignante a décidé qu’il n’était plus nécessaire que le Commissariat à l’information fasse enquête sur l’application de l’alinéa 20(1)c) pour refuser de communiquer les noms de deux tiers aux pages 48, 159 et 271.

Enquête

[3] Lorsqu’une institution refuse de communiquer les renseignements d’un ou des tiers, il incombe à ces tiers et/ou à l’institution de démontrer que ce refus est justifié.

[4] En vertu de l’alinéa 35(2)c), le Commissariat a donné la possibilité à Tetra Tech de présenter des observations expliquant pourquoi les renseignements ne doivent pas être communiqués. Dans ses observations, Tetra Tech maintenait sa position, à savoir que les renseignements dont la communication a été refusée en vertu de l’alinéa 20(1)b) ne devraient pas être divulgués. Tetra Tech a également présenté des observations qui, à son avis, démontraient que l’alinéa 20(1)c) (pertes ou profits financiers d’un tiers) s’applique aux renseignements non communiqués.

[5] Santé Canada soutenait que les renseignements satisfont aux critères des exceptions invoquées.

[6] Conformément au paragraphe 36.3(1), le Commissariat a avisé Tetra Tech de mon intention d’ordonner à Santé Canada de communiquer les renseignements en cause. Dans sa réponse, Tetra Tech a répété que les renseignements dont la communication a été refusée en vertu de l’alinéa 20(1)b) ne devraient pas être divulgués.

Alinéa 20(1)b) : renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels de tiers

[7] L’alinéa 20(1)b) exige que les institutions refusent de communiquer des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels fournis à une institution fédérale par un tiers (c’est-à-dire une entreprise privée ou une personne, et non pas le demandeur d’accès).

[8] Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

les renseignements sont financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques;
les renseignements sont de nature confidentielle;
le tiers a fourni les renseignements à une institution fédérale;
le tiers a toujours traité les renseignements comme étant confidentiels.

[9] Lorsque ces critères sont satisfaits et que le tiers auquel les renseignements se rapportent consent à leur divulgation, le paragraphe 20(5) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider si elles doivent communiquer ou non les renseignements.

[10] De plus, lorsque ces critères sont satisfaits, le paragraphe 20(6) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer les renseignements pour des raisons de santé publique ou de sécurité publique, ou pour protéger l’environnement, lorsque les deux circonstances suivantes (énumérées au paragraphe 20(6)) existent :

la divulgation des renseignements serait dans l’intérêt public;
l’intérêt public dans la divulgation est nettement supérieur à toute répercussion financière sur le tiers, à toute atteinte à la sécurité de ses ouvrages, réseaux ou systèmes, à sa compétitivité ou à toute entrave aux négociations contractuelles ou autres qu’il mène.

[11] Toutefois, les paragraphes 20(2) et 20(4) interdisent expressément aux institutions d’invoquer l’alinéa 20(1)b) pour refuser de communiquer des renseignements qui contiennent les résultats d’essais de produits ou d’essais d’environnement effectués par une institution fédérale ou en son nom, sauf si ces essais ont été effectués moyennant paiement pour un particulier ou un organisme autre qu’une institution fédérale.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[12] L’alinéa 20(1)b) a été appliqué pour refuser de communiquer les renseignements suivants :

la désignation des évaluateurs (c.-à-d. « évaluateur 1 », « évaluateur 2 », « évaluateur 3 »);
des renseignements aux pages 346-350, 359-363, 372-376;
des renseignements aux pages 377-378;
des renseignements aux pages 377-447;
des renseignements aux pages 340-346, 353, 355, 356, 366, 368, 369 et 371;
des renseignements aux pages 2, 8, 114, 123, 132, 137, 145-146, 148-152, 234, 248, 257, 258, 260-263, 336, 353-356, 358, 359, 366-369, 371 et 372;
des renseignements aux pages 340-346, 353-359 et 366-372;
des renseignements aux pages 339, 352 et 365;
des renseignements aux pages 340-346, 353-359 et 366-372.

Les renseignements étaient-ils de nature confidentielle?

[13] Afin que l’alinéa 20(1)b) s’applique, les renseignements doivent être objectivement confidentiels. Dans la décision Air Atonabee Ltd. (f.a.s. City Express) c. Canada (Ministre des Transports), [1989] A.C.F. no 453, la Cour fédérale a souligné trois sous-critères précis qui doivent être satisfaits pour que les renseignements soient considérés comme confidentiels :

les renseignements ne doivent pas être disponibles auprès de sources autrement accessibles au public;
les renseignements doivent avoir été transmis confidentiellement avec l’assurance raisonnable qu’ils ne seront pas divulgués;
la relation entre le gouvernement et le tiers n’est pas contraire à l’intérêt public, et l’échange confidentiel des renseignements doit favoriser cette relation dans l’intérêt du public.

[14] En ce qui a trait au premier sous-critère de confidentialité, je suis d’avis que certains renseignements dans le document sont accessibles auprès de sources accessibles au public. Le nom des évaluateurs tiers a été publié dans la version finale du rapport sur le talc, ce qui confirme qu’il y avait trois évaluateurs. Santé Canada n’a pas pu démontrer en quoi un évaluateur en particulier pouvait être lié à une désignation anonymisée. À cette fin, le fait qu’il y avait trois évaluateurs qui ont contribué aux documents est un renseignement accessible au public et la divulgation des désignations des évaluateurs dans le document ne révélerait pas d’autres renseignements qui ne sont pas accessibles au public.

[15] En outre, les renseignements non communiqués aux pages 339, 352, 365 et 377-447 ainsi que des parties des pages 340-346, 353-359 et 366-372 sont accessibles au public, et par conséquent, ne satisfont pas au premier sous-critère de confidentialité objective. Je conviens que le reste des renseignements en cause n’est pas accessible au public.

[16] En ce qui a trait au deuxième sous-critère de confidentialité, je suis d’avis qu’il n’a pas été démontré que les renseignements en cause ont été fournis à Santé Canada avec l’assurance raisonnable qu’ils ne seraient pas divulgués.

[17] Comme mentionné dans la décision Merck Frosst Canada Ltée c. Canada (Santé), 2012 CSC 3, bien que la partie en faveur de l’exception doit établir, selon la prépondérance des probabilités, que celle-ci s’applique, « la preuve qui sera nécessaire pour satisfaire à cette norme dépendra de la nature de la thèse que le tiers cherche à faire valoir et du contexte particulier de l’affaire » (para 94).

[18] Dans les circonstances, comme il n’y a pas de preuve objective démontrant que Santé Canada avait une obligation de confidentialité quant au rapport sur l’évaluation par des pairs pour lequel il a passé un marché, et comme il n’y a pas qu’une seule norme de l’industrie lorsqu’il est question de confidentialité des commentaires dans le cadre des évaluations par des pairs, j’ai exigé une preuve objective pour démontrer que ce sous-critère était satisfait concernant les renseignements en cause. Les parties n’ont pas fourni une telle preuve.

[19] En ce qui concerne le troisième critère de confidentialité, je ne suis pas convaincue que les renseignements en cause aient été communiqués dans le cadre d’une relation d’intérêt public favorisée par la confidentialité des renseignements.

[20] Je conclus qu’aucun des renseignements dont la communication a été refusée satisfait aux critères de confidentialité objective.

Les renseignements ont-ils été fournis à une institution fédérale par un tiers?

[21] Quant au troisième critère de l’alinéa 20(1)b), certains renseignements semblent ne pas avoir été fournis à Santé Canada par le tiers. Par exemple, Santé Canada semble avoir fourni certains renseignements aux pages 340-346; 353, 355, 356; 366, 368, 369 et 371. En outre, les commentaires faits par Santé Canada aux pages 2, 8, 114, 123, 132, 137, 145-146, 148-152, 234, 248, 257, 258, 260-263, 336, 353-356, 358, 359, 366-369, 371 et 372 ne font pas toujours directement référence aux renseignements fournis par le tiers. Ces renseignements ne semblent pas avoir été fournis par Tetra Tech.

[22] Je conviens que le reste des renseignements non communiqués ont été fournis par le tiers à Santé Canada.

Le tiers a-t-il toujours traité les renseignements comme étant confidentiels?

[23] Quant au dernier critère, compte tenu du but de l’information soumise à Santé Canada par les évaluateurs, des circonstances dans lesquelles les documents ont été compilés et communiqués, et des observations de Tetra Tech, je conviens que les renseignements ont toujours été traités comme étant confidentiels par Tetra Tech, et satisfont donc à ce critère.

[24] Bien que les renseignements satisfassent au quatrième et dernier critère de l’exception prévue à l’alinéa 20(1)b), il n’a pas été démontré que les renseignements satisfont au deuxième critère de confidentialité ou au troisième critère, selon lequel tous les renseignements doivent avoir été fournis par le tiers.

[25] Par conséquent, le Commissariat ne s’est pas penché sur la question de savoir si les renseignements satisfaisaient au premier critère, à savoir s’ils sont de nature financière, commerciale, scientifique ou technique.

[26] Par conséquent, je conclus que les renseignements ne satisfont pas aux critères de l’alinéa 20(1)b).

Alinéa 20(1)c) : pertes ou profits financiers d’un tiers

[27] L’alinéa 20(1)c) exige que les institutions refusent de communiquer des renseignements dont la communication risquerait vraisemblablement d’avoir une incidence financière importante sur un tiers (c’est-à-dire une entreprise privée ou un particulier, et non pas le demandeur d’accès) ou de nuire à sa compétitivité.

[28] Pour invoquer cette exception relativement aux pertes ou profits financiers d’un tiers, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

la divulgation des renseignements pourrait causer des pertes ou profits financiers appréciables pour le tiers;
il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé; l’attente doit être bien au-delà d’une simple possibilité.

[29] Pour invoquer cette exception relativement à la compétitivité, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

la divulgation des renseignements pourrait nuire à la compétitivité du tiers;
il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé; l’attente doit être bien au-delà d’une simple possibilité.

[30] Lorsque ces critères sont satisfaits et que le tiers auquel les renseignements se rapportent consent à leur divulgation, le paragraphe 20(5) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider si elles doivent communiquer ou non les renseignements.

[31] De plus, lorsque ces critères sont satisfaits, le paragraphe 20(6) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer les renseignements pour des raisons de santé publique ou de sécurité publique, ou pour protéger l’environnement, lorsque les deux circonstances suivantes (énumérées au paragraphe 20(6)) existent :

la divulgation des renseignements serait dans l’intérêt public;
l’intérêt public dans la divulgation est nettement supérieur à toute répercussion financière sur le tiers, à toute atteinte à la sécurité de ses ouvrages, réseaux ou systèmes, à sa compétitivité ou à toute entrave aux négociations contractuelles ou autres qu’il mène.

[32] Toutefois, les paragraphes 20(2) et 20(4) interdisent expressément aux institutions d’invoquer l’alinéa 20(1)c) pour refuser de communiquer des renseignements qui contiennent les résultats d’essais de produits ou d’essais d’environnement effectués par une institution fédérale ou en son nom, sauf si ces essais ont été effectués moyennant paiement pour un particulier ou un organisme autre qu’une institution fédérale.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[33] En l’espèce, Santé Canada n’a pas appliqué l’alinéa 20(1)c) aux documents, mais Tetra Tech a affirmé que cette exception s’applique aux renseignements en cause.

[34] Pour que l’alinéa 20(1)c) s’applique, il doit y avoir un lien clair et direct entre la communication de renseignements précis et un risque de préjudice bien au-delà de la simple possibilité ou conjecture [voir Merck Frosst Canada Ltée c. Canada (Santé), 2012 CSC 3, para 197, 206].

[35] La jurisprudence établie sous le régime de la Loi indique clairement qu’une partie qui s’oppose à une communication en se fondant sur l’alinéa 20(1)c) a le fardeau d’établir, d’une manière qui dépasse le cadre général, l’existence d’une attente raisonnable qu’un préjudice probable décrit à cet alinéa se produise si les renseignements sont communiqués [voir Les Viandes du Breton Inc. c. Canada (Ministère de l’Agriculture), 2000 CanLII 16764 (CF), au para 12]. Cela nécessite que la partie qui s’oppose à la communication démontre que le préjudice est vraisemblablement probable et doit être établi en fonction des faits et des documents particuliers en cause dans une demande d’accès [voir Samsung Electronics Canada Inc. c. Canada (Santé), 2020 CF 1103, au para 113].

[36] Je ne suis pas convaincue par la première affirmation de Tetra Tech, selon laquelle le rapport pourrait être utilisé par des concurrents d’une manière qui pourrait vraisemblablement nuire à sa compétitivité. Tetra Tech n’a pas expliqué quel aspect du rapport les concurrents pourraient trouver utile ou intéressant de sorte à nuire à la compétitivité. Il est difficile de voir en quoi ce rapport sur une évaluation par des pairs serait différent de ceux créés par les concurrents de Tetra Tech.

[37] En ce qui concerne la deuxième affirmation de Tetra Tech, je suis portée à convenir que certaines parties de l’évaluation peuvent avoir une valeur concurrentielle, mais il est difficile de voir si l’utilisation de ces renseignements par des concurrents pourrait vraisemblablement nuire à la compétitivité de Tetra Tech (plutôt que simplement accroître la concurrence, par exemple, voir Corp. Hôtelière Canadien Pacifique c. Canada (Procureur général), 2004 CF 444).

[38] Je ne suis pas non plus convaincue que la communication des renseignements accessibles au public pourrait vraisemblablement nuire à la compétitivité de Tetra Tech.

[39] Enfin, en ce qui a trait aux renseignements qui pourraient révéler de l’information sur les préférences de Santé Canada relativement à l’évaluation par des pairs, je ne suis pas convaincue que la divulgation de ceux-ci pourrait vraisemblablement nuire à la compétitivité de Tetra Tech. L’accord ou le désaccord de Santé Canada avec les positions adoptées par les pairs évaluateurs a été divulgué lors de la publication de l’ébauche d’évaluation préalable. Il est donc difficile de voir quels renseignements en particulier préoccupent Tetra Tech pour cette raison.

[40] Par conséquent, Santé Canada et Tetra Tech n’ont pas démontré un lien clair et direct entre la communication des renseignements en cause et un risque de préjudice au sens de l’alinéa 20(1)c) qui est bien au-delà de la simple possibilité ou conjecture.

[41] Je conclus que les renseignements ne satisfont pas aux critères de l’alinéa 20(1)c).

Alinéa 21(1)b) : comptes rendus de consultations ou de délibérations

[42] L’alinéa 21(1)b) permet aux institutions de refuser de communiquer des comptes rendus de consultations ou de délibérations auxquelles ont participé des employés du gouvernement, des ministres ou leur personnel.

[43] Pour que cette exception s’applique, les documents qui contiennent les renseignements doivent avoir été créés moins de vingt ans avant la demande d’accès.

[44] Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

les renseignements sont un compte rendu, c’est-à-dire un rapport ou une description;
le compte rendu concerne des consultations ou des délibérations;
au moins un dirigeant, administrateur ou employé de l’institution ou un ministre ou un membre de son personnel a pris part aux consultations ou aux délibérations.

[45] Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions doivent alors exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[46] Santé Canada a appliqué l’exception pour refuser de communiquer des renseignements aux pages 6 et 7 dans un courriel portant sur le processus d’évaluation de Tetra Tech.

[47] Les documents en question ont été créés par Santé Canada ou pour ce dernier. Ils ont aussi été créés moins de vingt ans avant la demande d’accès.

[48] Je conviens que les commentaires échangés par des employés lorsqu’ils discutent l’évaluation seraient visés par cette exception, car il s’agit manifestement d’une consultation et de délibérations entre des employés au sujet des services reçus du tiers.

[49] Par conséquent, je conclus que les renseignements satisfont aux critères de l’alinéa 20(1)b).

L’institution a-t-elle exercé raisonnablement son pouvoir discrétionnaire quant à sa décision de communiquer ou non l’information?

[50] Étant donné que Santé Canada était d’avis que les renseignements satisfaisaient aux critères de l’alinéa 21(1)b), il était tenu d’exercer raisonnablement son pouvoir discrétionnaire afin de décider de communiquer ou non les renseignements. Pour ce faire, il devait prendre en considération tous les facteurs pertinents pour ou contre la communication.

[51] Santé Canada n’a pas à fournir une analyse détaillée de chaque facteur considéré ni expliquer comment ils ont été mesurés les uns par rapport aux autres. Cependant, une déclaration générale selon laquelle il a exercé son pouvoir discrétionnaire et tenu compte de tous les facteurs pertinents ne suffit pas.

[52] Santé Canada a expliqué comment il a exercé son pouvoir discrétionnaire pour refuser de communiquer les renseignements.

[53] Je conclus que Santé Canada a pris en considération tous les facteurs pertinents lorsqu’il a décidé de ne pas communiquer les renseignements. Par conséquent, l’exercice du pouvoir discrétionnaire par Santé Canada était raisonnable.

Résultat

[54] La plainte est fondée.

certains des renseignements dont la communication a été refusée qui sont accessibles au public;
documents dans lesquels seulement une partie des renseignements non communiqués a été fournie à Santé Canada par le tiers;
documents pour lesquels Santé Canada et Tetra Tech n’ont pas démontré qu’il y avait une attente raisonnable de confidentialité pour l’ensemble des renseignements non communiqués;
documents pour lesquels Santé Canada et Tetra Tech n’ont pas démontré de lien clair et direct entre la communication des renseignements en cause et un risque de préjudice au sens de l’alinéa 20(1)c) qui est bien au-delà de la simple possibilité ou conjecture.

Ordonnance

J’ordonne au ministre de la Santé de communiquer certains renseignements, indiqués dans mon rapport, auxquels l’alinéa 20(1)b) a été appliqué :

Communiquer les désignations des évaluateurs dans l’ensemble des documents;
Communiquer les renseignements aux pages 346-350, 359-363, 372-376;
Communiquer les renseignements aux pages 377-378;
Communiquer les renseignements aux pages 377-447;
Communiquer les renseignements aux pages 340-346, 353, 355, 356, 366, 368, 369 et 371;
Communiquer les renseignements aux pages 2, 8, 114, 123, 132, 137, 145-146, 148-152, 234, 248, 257, 258, 260-263, 336, 353-356, 358, 359, 366-369, 371 et 372;
Communiquer les renseignements aux pages 340-346, 353-359 et 366-372;
Communiquer les renseignements aux pages 339, 352 et 365;
Communiquer les renseignements aux pages 340-346, 353-359, 366-372.

Rapport et avis de l’institution

Le 18 octobre 2024, j’ai transmis au ministre de la Santé mon rapport dans lequel je présentais mon ordonnance.

Le 14 novembre 2024, la directrice exécutive de la Division de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels m’a avisée que Santé Canada donnerait suite à l’ordonnance.

Révision devant la Cour fédérale

Lorsqu’une allégation dans une plainte s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a), b), c), d), d.1) ou e) de la Loi, la partie plaignante a le droit d’exercer un recours en révision devant la Cour fédérale. Lorsque la Commissaire à l’information rend une ordonnance, l’institution a également le droit d’exercer un recours en révision.

La partie plaignante et/ou l’institution doivent exercer un recours en révision dans un délai de 35 jours ouvrables suivant la date du présent compte rendu. Si elles n’exercent pas de recours, les tiers peuvent exercer un recours en révision dans les 10 jours ouvrables suivants. Quiconque exerce un recours en révision doit signifier une copie de sa demande de révision aux parties intéressées, conformément à l’article 43. Si personne n’exerce de recours en révision dans ces délais, toute ordonnance rendue prend effet le 46e jour ouvrable suivant la date du présent compte rendu.

Autres destinataires du compte rendu

Conformément au paragraphe 37(2), le présent compte rendu a été envoyé à Tetra Tech.