Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (Re), 2022 CI 12
Date : 2022-02-14
Numéro de dossier du Commissariat : 5820-01156
Numéro de dossier de l’institution : S.O.
Sommaire
Le Commissariat à l’information a reçu une plainte en vertu de l’alinéa 30(1)f) de la Loi sur l’accès à l’information, alléguant que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT), dans son rôle d’administrateur du système fédéral d’accès à l’information, n’a pas offert un soutien adéquat aux institutions fédérales durant la pandémie de COVID-19. La partie plaignante allègue que cela a entravé et continue d’entraver le droit d’accès à l’information du gouvernement assuré par la Loi.
La partie plaignante allègue également que le fait que le SCT n’ait pas soutenu adéquatement les institutions fédérales dans la gestion de leurs bureaux de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels (AIPRP) et dans leur traitement des demandes d’accès durant la pandémie est contraire aux principes d’ouverture et de transparence.
L’enquête a démontré que le SCT a activement rappelé aux institutions leurs obligations en vertu de la Loi, déployé des efforts pour préciser leurs responsabilités en vertu de la Loi et de la politique, et s’est penché sur des questions liées à une mauvaise interprétation de la part de certaines institutions.
La Commissaire à l’information n’était donc pas en mesure de conclure que le document d’orientation fourni par le SCT durant la période visée par l’enquête était inadéquat. Comme le SCT dispose d’un pouvoir limité d’exercer un contrôle direct sur les activités courantes des institutions en matière d’accès, la Commissaire a conclu que le soutien qu’il a fourni aux institutions durant les premiers mois de la pandémie était adéquat.
Par conséquent, la plainte est non fondée.
Plainte
[1] Le Commissariat à l’information a reçu une plainte en vertu de l’alinéa 30(1)f) de la Loi, alléguant que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT), dans son rôle d’administrateur du système fédéral d’accès à l’information, n’a pas offert un soutien adéquat aux institutions fédérales durant la pandémie de COVID-19. La partie plaignante allègue que cela a entravé et continue d’entraver le droit d’accès à l’information du gouvernement assuré par la Loi.
[2] La partie plaignante allègue également que le fait que le SCT n’ait pas soutenu adéquatement les institutions fédérales dans la gestion de leurs bureaux de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels (AIPRP) et dans leur traitement des demandes d’accès durant la pandémie est contraire aux principes d’ouverture et de transparence.
Enquête
[3] À titre de ministre désigné en vertu de l’article 70 de la Loi, le président du Conseil du Trésor du Canada est responsable de l’administration de la Loi. Cela comprend la rédaction et la diffusion des instructions et directives nécessaires à la mise en œuvre de la Loi et de son règlement. La Politique sur l’accès à l’information du Conseil du Trésor offre de l’orientation aux institutions fédérales sur l’administration de la Loi. De plus, le SCT a établi la Division des politiques de l’information et de la protection des renseignements personnels pour fournir de l’orientation et du soutien aux institutions sur toutes les questions liées à l’accès. Il convient cependant de noter que cela signifie que le SCT n’a aucune autorité sur les activités courantes des institutions en matière d’accès. En vertu du paragraphe 4(2.1), il incombe au responsable de l’institution de donner suite aux demandes « de façon précise et complète et, sous réserve des règlements, [...] communiquer le document en temps utile sur le support demandé ».
[4] Cette enquête vise la période qui s’étend du début de la pandémie, à la mi‑mars 2020, au 22 juin 2020, date à laquelle la plainte a été déposée.
Orientation du SCT
[5] Le Commissariat à l’information a examiné plus de 5 000 pages de courriels et de documents d’orientation officiels du SCT et posé de nombreuses questions au personnel de celui-ci afin d’établir s’il s’est acquitté de son obligation de fournir de l’orientation aux institutions.
[6] L’enquête a démontré que, durant la période d’enquête, le SCT a activement rappelé aux institutions leurs obligations en vertu de la Loi, déployé des efforts concertés pour préciser leurs responsabilités en vertu de la Loi et de la politique, et s’est penché sur des questions liées à une mauvaise interprétation de la part de certaines institutions.
[7] Par exemple, le 20 mars 2020, le SCT a publié un document d’orientation intitulé « Avis de mise en œuvre de l’AIPRP 2020-01 : Orientation sur les délais découlant des mesures d’atténuation de l’incidence de la nouvelle maladie Coronavirus (COVID-19) sur les lieux de travail fédéraux ». L’objectif de cet avis était de fournir de l’orientation aux institutions fédérales en ce qui concerne leurs obligations en vertu de la Loi durant la pandémie. Comme l’avis a été publié moins d’une semaine après que la pandémie a été déclarée, il ne fait pas de doute que le SCT a reconnu dès le début que la capacité des institutions de respecter les exigences de la Loi pourrait être limitée en raison des contraintes opérationnelles.
[8] Même si les capacités opérationnelles respectives des institutions se sont améliorées, le SCT n’a pas mis l’avis à jour; dans ses observations, il explique que les conditions dans lesquelles l’avis a été émis demeurent les mêmes. Le SCT a également indiqué qu’il a eu recours à d’autres mécanismes pour soutenir et informer la collectivité de l’AIPRP, dont des conférences téléphoniques régulières, des documents d’orientation adaptés à des institutions faisant face à des difficultés particulières et des mises à jour de l’information sur GCPédia.
[9] Lorsqu’on l’a interrogé au sujet des mérites de ce qui semble être une approche décentralisée de l’échange d’information en temps opportun durant une situation d’urgence, le SCT a affirmé qu’il communiquait avec les institutions de plusieurs façons et qu’il consolidait ensuite l’orientation fournie afin que tous les intervenants puissent en bénéficier. Par exemple, le SCT a communiqué les questions posées par les institutions durant des conférences téléphoniques à l’ensemble de la collectivité de l’AIPRP, y compris aux institutions qui ne pouvaient pas y participer. Le SCT a ainsi pu assurer la plus vaste communication possible, tout en tenant compte des situations particulières des institutions.
Capacité opérationnelle fédérale en matière d’AIPRP et soutien du SCT
[10] En avril 2020, le SCT a commencé à recueillir des données sur la capacité opérationnelle de chaque institution compte tenu des restrictions fédérales, provinciales et institutionnelles en ce qui concerne le milieu de travail. Ce sondage portait sur des sujets comme la capacité de l’institution de traiter les documents papier et « Secret », de répondre aux personnes qui font une demande par voie électronique et de fournir des réponses utiles aux consultations interministérielles. Le SCT a publié les résultats du sondage sur le portail Gouvernement ouvert.
[11] Entre avril et juin 2020, la plupart des institutions qui ont répondu au sondage ont indiqué n’avoir qu’un accès limité au réseau, ne pas recevoir de réponse des bureaux de première responsabilité et ne pas pouvoir traiter les documents « Secret ». Dans ses observations, le SCT a déclaré que, en date du 12 avril 2021, 139 institutions étaient en mesure de traiter des documents papier et que parmi ces institutions, 118 pouvaient traiter des documents « Secret ».
[12] Le SCT a également confirmé que les résultats du sondage ont été communiqués à sa haute direction, y compris le dirigeant principal de l’information (DPI) du Canada ainsi que le secrétaire et le président du Conseil du Trésor. Des mises à jour ont été faites plus fréquemment au cours de l’été et du début de l’automne 2020, puis leur fréquence a ralenti lorsque la capacité des institutions s’est stabilisée.
[13] La collecte hebdomadaire de données sur la capacité a permis au SCT de mieux comprendre comment la capacité opérationnelle variait d’une institution à l’autre. Le SCT a communiqué les résultats du sondage à l’ensemble des institutions assujetties à la Loi afin qu’elles puissent harmoniser leurs activités et assumer leurs responsabilités en vertu de la Loi, mettre en commun les pratiques exemplaires ainsi que cerner et régler les difficultés systémiques liées à l’accès causées par la pandémie.
[14] Quand le Commissariat l’a interrogé au sujet des mesures précises qu’il a prises pour donner suite aux résultats du sondage, le SCT a fourni une liste détaillée d’activités pour aider les institutions à régler les difficultés auxquelles elles faisaient face entre mars et juin 2020. Par exemple, en mai 2020, le SCT a tendu la main à six institutions qui avaient signalé ne pas avoir la capacité de répondre aux demandes d’accès : Patrimoine canadien, Affaires mondiales Canada, la Corporation commerciale canadienne, le Service canadien du renseignement de sécurité, le Centre de la sécurité des télécommunications Canada et le Bureau du commissaire au renseignement. Dans le cadre de différentes discussions avec ces institutions, le SCT a recueilli davantage d’information sur leur capacité opérationnelle de répondre aux demandes d’accès, leur a rappelé leurs responsabilités en vertu de la Loi et a indiqué les prochaines mesures qu’elles pourraient prendre pour régler leurs difficultés respectives, y compris les mettre en contact avec d’autres institutions qui ont surmonté des difficultés semblables. En juin 2020, seulement une des six institutions disait ne pas être en mesure de traiter les demandes d’accès. Le mois suivant, elle a indiqué être en mesure de le faire.
[15] De plus, le SCT a organisé plusieurs rencontres avec de hauts fonctionnaires pour les sensibiliser aux difficultés systémiques liées à l’accès et tenter de les régler. Par exemple, le SCT a tenu une rencontre avec des représentants de Postes Canada pour voir s’il était possible que les institutions utilisent le service postel pour transmettre rapidement et efficacement des réponses électroniques sécurisées aux personnes qui font des demandes, et a souligné l’importance de finir de valider la sécurité de cet outil dès que possible.
[16] Le SCT a aussi fait une présentation au Comité consultatif des sous-ministres sur la gestion de la fonction publique, le 20 mars 2020. Dans le cadre de cette présentation, qui s’adressait à de hauts fonctionnaires provenant de l’ensemble du gouvernement, le DPI a souligné l’importance de l’accès à l’information. Cette présentation s’ajoutait à plusieurs communiqués envoyés par le DPI pour aviser les sous-ministres et d’autres responsables d’institutions que les activités d’AIPRP devraient être parmi les premières à reprendre dans leur planification de la continuité des activités.
Résultat
[17] Compte tenu de ce qui précède, je ne suis pas en mesure de conclure que le document d’orientation fourni par le SCT durant la période visée par l’enquête était inadéquat. Comme le SCT dispose d’un pouvoir limité d’exercer un contrôle direct sur les activités courantes des institutions en matière d’accès, je dois conclure que le soutien qu’il leur a fourni durant les premiers mois de la pandémie était adéquat.
[18] Par conséquent, la plainte est non fondée.
[19] Néanmoins, la pandémie a mis en évidence la faible importance accordée par les institutions à l’accès à l’information par rapport à d’autres priorités, une situation que mes prédécesseurs et moi dénonçons depuis des années, car elle a une grave incidence sur l’ouverture et la transparence.
[20] Le non-respect de leurs obligations en vertu de la Loi par les institutions et le fait qu’elles n’accordent pas au droit d’accès, un droit quasi constitutionnel, l’attention qu’il mérite découlent largement d’un manque de leadership et d’engagement de la part de l’ensemble des institutions. Plusieurs institutions n’ont aucunement respecté leurs obligations en vertu de la Loi durant les premiers mois de la pandémie et, même à ce jour, les activités d’accès à l’échelle du gouvernement n’ont repris que partiellement.
[21] Dans les observations et recommandations que j’ai présentées en janvier 2021 dans le cadre de l’examen du système d’accès au sein du gouvernement, j’ai souligné que l’on devait remédier au manque de leadership et l’absence de directives claires relativement à la transparence et aux attentes en matière de divulgation immédiatement, sans attendre des modifications législatives. J’ai par la suite communiqué avec un certain nombre de ministres pour discuter de l’état de l’accès au sein de leurs institutions et de la façon dont, en tant que dirigeants, ils devaient faire partie de la solution. J’ai ensuite rendu compte de ces rencontres au président du Conseil du Trésor de l’époque, le ministre Duclos, dans une lettre que je lui ai envoyée en juillet 2021.
[22] Cependant, j’ai noté que l’examen du système d’accès a été prolongé et qu’on n’a donné suite à aucune des recommandations législatives ou opérationnelles que j’ai formulées au cours des deux dernières années.
[23] Bien que je sois consciente des problèmes avec lesquels les institutions ont dû composer durant la pandémie, le droit d’accès, qui permet aux citoyens de demander des comptes à leur gouvernement, demeure un élément essentiel d’une saine démocratie.
[24] Ainsi, si je constate des lacunes au sein d’une institution en particulier dans le cadre d’une enquête sur une plainte, je n’hésite pas à les soulever auprès du ministre responsable.
[25] Je vais également continuer de souligner – publiquement et lors de discussions avec les ministres – l’importance de se conformer à la Loi de même que la nécessité d’un réel engagement envers une plus grande ouverture et une plus grande transparence.
[26] Le changement de culture commence au sommet de la hiérarchie et, pour le réaliser, un véritable leadership est nécessaire. La population canadienne ne mérite rien de moins.