Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (Re), 2022 CI 15

Date : 2022-03-03
Numéro de dossier du Commissariat : 3217-00208
Numéro de dossier de l’institution : A-2016-00916

Sommaire

La partie plaignante allègue que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT) a erronément refusé de communiquer des renseignements en vertu du paragraphe 19(1) (renseignements personnels) et des alinéas 18b) (négociations des institutions fédérales), 21(1)a) (avis ou recommandations), 21(1)c) (positions ou plans élaborés pour des négociations) et 21(1)d) (projets relatifs à la gestion du personnel ou à l’administration) de la Loi sur l’accès à l’information en réponse à une demande d’accès visant des documents concernant l’utilisation accrue des congés de maladie avant la retraite.

Au cours de l’enquête, la partie plaignante a décidé qu’il n’était plus nécessaire que le Commissariat à l’information enquête sur l’application du paragraphe 19(1) et a réduit la portée de la plainte aux pages 2, 3, 4 et 12 de la réponse du SCT.

Le SCT n’a pas pu démontrer qu’il satisfaisait à tous les critères des autres exceptions, puisque les renseignements dans les pages en cause étaient statistiques et datés. Le SCT n’a pas démontré comment les renseignements en cause pourraient vraisemblablement nuire aux négociations ou représenter une perte aux yeux des agents négociateurs concernant les projets relatifs à la gestion du personnel ou à l’administration.

La Commissaire à l’information a recommandé que le SCT communique toutes les pages en cause dans leur intégralité. Le SCT l’a avisée qu’il ne donnerait pas suite aux recommandations.

Même si les congés de maladie se sont avérés être une question délicate, la Commissaire à l’information a incité la présidente du Conseil du Trésor à revoir sa position et à réparer le tort historique qui a été causé lors du traitement de cette demande d’accès; sinon sur le plan du droit, au moins au nom de la transparence.

La plainte est fondée.

Plainte

[1]      La partie plaignante allègue que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT) a erronément refusé de communiquer des renseignements en vertu du paragraphe 19(1) (renseignements personnels) et des alinéas 18b) (négociations des institutions fédérales), 21(1)a) (avis ou recommandations), 21(1)c) (positions ou plans élaborés pour des négociations) et 21(1)d) (projets relatifs à la gestion du personnel ou à l’administration) de la Loi sur l’accès à l’information en réponse à une demande d’accès visant des documents concernant l’utilisation accrue des congés de maladie avant la retraite.

[2]      Au cours de l’enquête, la partie plaignante a décidé qu’il n’était plus nécessaire que le Commissariat à l’information enquête sur l’application du paragraphe 19(1). La partie plaignante a également réduit la portée de la plainte aux pages 2, 3, 4 et 12 de la réponse du SCT.

Enquête

Alinéa 18b) : négociations des institutions fédérales

[3]      L’alinéa 18b) permet aux institutions de refuser de communiquer des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de nuire à la compétitivité ou d’entraver des négociations contractuelles ou autres d’une institution fédérale.

[4]      Pour invoquer cette exception relativement à la compétitivité, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

• la divulgation de ces renseignements pourrait nuire à la compétitivité d’une institution fédérale;
• il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé; l’attente doit être bien au-delà d’une simple possibilité.

[5]      Pour invoquer cette exception relativement à l’entrave de négociations contractuelles ou autres, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

• des négociations contractuelles ou autres sont en cours ou seront menées ultérieurement;
• les négociations sont associées aux intérêts économiques du Canada;
• la divulgation des renseignements pourrait nuire aux négociations;
• il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé; l’attente doit être bien au-delà d’une simple possibilité.

[6]      Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions doivent alors exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[7]      Le SCT a appliqué l’alinéa 18b) aux pages 2, 3 et 12 pour refuser de communiquer des statistiques et des analyses concernant l’utilisation des congés de maladie.  

[8]      Le SCT a invoqué cette exception au motif que les renseignements se rapportaient à des négociations contractuelles ou autres. Plus précisément, le SCT a expliqué que les congés de maladie sont une condition d’emploi qui s’est avérée être une question délicate et qu’il s’agissait d’un élément central des deux dernières rondes de négociation collective. Dans ses observations, le SCT soutient également que les données sur l’utilisation des congés de maladie qui figurent dans les documents pourraient donner aux agents négociateurs l’impression que le système actuel de congés de maladie serait remplacé par un système qui représenterait une perte (dans lequel moins de jours de congés seraient accordés) et note que la communication des documents causerait fort probablement un préjudice au sens qu’il ne serait pas possible de négocier un nouveau système.

[9]      Dans ses observations, le SCT a aussi suggéré que la position du gouvernement lors des négociations reposant sur le passif éventuel associé à l’accumulation de congés de maladie, la divulgation de l’information telle que présentée pourrait être désavantageuse sur le plan tactique, révélerait aux agents négociateurs les projets précis de régimes de pensions et nuirait à la capacité de l’employeur de conclure une entente au nom du gouvernement du Canada. 

[10]    Pour ce qui de l’application de l’exception aux renseignements pour ne pas les communiquer au motif que cela nuirait aux négociations, le SCT n’a pas démontré comment la communication des renseignements en cause, qui sont surtout statistiques et datés, pourrait vraisemblablement nuire aux négociations. Le SCT a expliqué que la communication de ces documents ferait en sorte que les agents négociateurs considéreraient que le nouveau système proposé représentait une perte. Cependant, les observations du SCT indiquent que les négociations pour mettre en œuvre ce nouveau système sont en cours depuis 2014 et que les agents négociateurs ne semblent pas avoir accepté les changements proposés par le SCT. Il est donc évident que même sans les renseignements en cause, les agents négociateurs semblent déjà être d’avis que le système proposé pourrait ne pas être dans le meilleur intérêt des personnes qu’ils représentent.   

[11]    En plus de ce qui précède, le SCT a également affirmé que la communication des renseignements en cause risquerait fort probablement de nuire à sa compétitivité, en l’empêchant de négocier un nouveau système. Le SCT n’a toutefois pas fourni de preuves pour étayer le lien entre les données statistiques demandées et la façon dont elles appuieraient la position des agents négociateurs au lieu de la sienne (celle de l’employeur).

[12]    Compte tenu de ce qui précède, je conclus que les renseignements ne satisfont pas aux critères de l’alinéa 18b), parce que le SCT n’a pas démontré qu’il y a une attente raisonnable qu’un préjudice soit causé si les renseignements étaient communiqués.

[13]    J’ai donc examiné si le SCT a correctement appliqué les autres exceptions aux renseignements en question.

Alinéa 21(1)a) : avis ou recommandations

[14]    L’alinéa 21(1)a) permet aux institutions de refuser la divulgation d’avis ou de recommandations élaborées par ou pour une institution fédérale ou un ministre.

[15]    Pour que cette exception s’applique, les documents qui contiennent les renseignements doivent avoir été créés moins de vingt ans avant la demande d’accès.

[16]    Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

• les renseignements sont des avis ou des recommandations;
• les renseignements ont été créés par ou pour une institution fédérale ou un ministre.

[17]    Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions doivent alors exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

[18]    Toutefois, le paragraphe 21(2) interdit expressément aux institutions d’invoquer l’alinéa 21(1)a) pour refuser de communiquer ce qui suit : 

• des documents qui contiennent les motifs ou les comptes rendus de décisions qui touchent les droits d’une personne prises par les institutions dans l’exercice de leurs pouvoirs discrétionnaires ou dans l’exercice de leurs fonctions judiciaires ou quasi judiciaires;
• des rapports établis par des consultants ou des conseillers qui n’étaient pas, au moment où ces rapports ont été établis, des administrateurs, des dirigeants ou des employés d’une institution ou des membres du personnel du ministre.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[19]    Le SCT a appliqué l’alinéa 21(1)a) à la page 12 des documents pour refuser de communiquer une note de breffage concernant l’utilisation des congés de maladie dans la fonction publique fédérale.

[20]    Lorsqu’une institution refuse de communiquer des renseignements en vertu d’une exception, il lui incombe de démontrer que ce refus est justifié. Même si la question a été soulevée dans la demande d’observations envoyée au SCT (lettre en vertu de l’article 35), celui-ci n’a pas fourni d’observations pour étayer l’application de cette exception.

[21]    Puisqu’en soi, il n’est pas évident que les renseignements protégés satisfont aux critères de l’alinéa 21(1)a), et ne disposant pas d’observations adéquates du SCT, je conclus que le SCT n’a pas démontré comment les documents constituent des avis ou recommandations élaborés par ou pour une institution fédérale ou un ministre. 

[22]    J’ai donc examiné si le SCT a correctement appliqué l’alinéa 21(1)c) à cette même information.

Alinéa 21(1)c) : positions ou plans élaborés pour des négociations

[23]    L’alinéa 21(1)c) permet aux institutions de refuser de communiquer les positions ou les plans élaborés aux fins de négociations par le gouvernement du Canada ou en son nom.

[24]    Pour que cette exception s’applique, les documents qui contiennent les renseignements doivent avoir été créés moins de vingt ans avant la demande d’accès.

[25]    Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

• les renseignements consistent en des positions ou des projets préparés en vue de négociations ou portent sur des considérations connexes;
• les négociations sont menées ou seront menées par le gouvernement du Canada ou en son nom.

[26]    Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions doivent alors exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

[27]    Toutefois, le paragraphe 21(2) interdit expressément aux institutions d’invoquer l’alinéa 21(1)c) pour refuser de communiquer ce qui suit :

• des documents qui contiennent les motifs ou les comptes rendus de décisions qui touchent les droits d’une personne prises par les institutions dans l’exercice de leurs pouvoirs discrétionnaires ou dans l’exercice de leurs fonctions judiciaires ou quasi judiciaires;
• des rapports établis par des consultants ou des conseillers qui n’étaient pas, au moment où ces rapports ont été établis, des administrateurs, des dirigeants ou des employés d’une institution ou des membres du personnel du ministre.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[28]    Le SCT a appliqué l’alinéa 21(1)c) aux pages 2, 3, 4 et 12 pour refuser de communiquer des statistiques et des analyses au sujet de l’utilisation des congés de maladie.  

[29]    Après avoir examiné les documents, il est évident que les données et les renseignements qui se trouvent dans ces pages ne sont ni des positions ni des projets préparés en vue de négociations pour le gouvernement du Canada. Les renseignements dans les pages en question contiennent des statistiques qui ne donnent aucune indication concernant la conception, la description ou les détails d’un projet de régime de congés de maladie aux fins de négociations ou à d’autres fins.

[30]    De plus, même si le SCT a indiqué que les données ont été préparées pour une ronde de négociation collective en 2014, je constate que les renseignements aux pages 4 et 12 ont en fait été préparés en 2016, en réponse à deux articles de journaux publiés respectivement en 2015 (A sickness in the system) et en 2016 (Ottawa’s Toxic Sick Leave). Cela semble indiquer clairement que l’information figurant dans ces pages n’a pas été élaborée aux fins de négociations.

[31]    Compte tenu de ce qui précède, je conclus que les renseignements ne satisfont pas aux critères de l’alinéa 21(1)c), parce que les renseignements ne consistent pas en des positions ou des projets préparés en vue de négociations ou ne portent pas sur des considérations connexes.

[32]    J’ai donc examiné si le SCT a correctement appliqué l’alinéa 21(1)d) à cette même information.

Alinéa 21(1)d) : projets relatifs à la gestion du personnel ou à l’administration

[33]    L’alinéa 21(1)d) permet aux institutions de refuser de communiquer les projets relatifs à la gestion du personnel ou à l’administration des institutions lorsque ces projets n’ont pas encore été mis en œuvre.

[34]    Pour que cette exception s’applique, les documents qui contiennent les renseignements doivent avoir été créés moins de vingt ans avant la demande d’accès.

[35]    Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

• les renseignements sont des projets;
• ces projets portent sur la gestion du personnel ou sur l’administration d’une institution;
• ces projets n’ont pas encore été mis en œuvre.

[36]    Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions doivent alors exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

[37]    Toutefois, le paragraphe 21(2) interdit expressément aux institutions d’invoquer l’alinéa 21(1)d) pour refuser de communiquer ce qui suit :

• des documents qui contiennent les motifs ou les comptes rendus de décisions qui touchent les droits d’une personne prises par les institutions dans l’exercice de leurs pouvoirs discrétionnaires ou dans l’exercice de leurs fonctions judiciaires ou quasi judiciaires;
• des rapports établis par des consultants ou des conseillers qui n’étaient pas, au moment où ces rapports ont été établis, des administrateurs, des dirigeants ou des employés d’une institution ou des membres du personnel du ministre.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[38]    Le SCT a appliqué l’alinéa 21(1)d) aux pages 2, 3, 4 et 12 pour refuser de communiquer des statistiques et des analyses au sujet de l’utilisation des congés de maladie. 

[39]    Dans ses observations, le SCT a indiqué que les renseignements en question se rapportaient à d’éventuelles négociations liées au régime proposé qui n’a pas encore été mis en œuvre et que ces renseignements faisaient partie d’un processus décisionnel au sujet du projet du gouvernement concernant les congés de préretraite.  

[40]    Après avoir examiné les documents, il est évident que les renseignements et les données dans ces pages ne sont pas un projet. Les pages en question contiennent plutôt des statistiques qui ne donnent aucune indication concernant la conception, la description ou les détails d’un projet de régime de congés de maladie.

[41]    Je conclus que les renseignements ne satisfont pas aux critères de l’alinéa 21(1)d), parce que les renseignements aux pages 2, 3, 4 et 12 ne sont pas des projets relatifs à la gestion du personnel ou à l’administration.

Résultat

[42]    La plainte est fondée.

Recommandations

Je recommande à la présidente du Conseil du Trésor ce qui suit :

1. Communiquer toutes les pages en cause dans leur intégralité;
2. Envoyer une copie de la lettre de réponse au Greffe du Commissariat à l’information par courriel (Greffe-Registry@oic-ci.gc.ca).

Le 3 décembre 2021, j’ai transmis à la présidente du Conseil du Trésor mon rapport dans lequel je présentais mes recommandations prévues.

Le 2 février 2022, la présidente du Conseil du Trésor m’a avisée qu’elle ne donnerait pas suite à mes recommandations. Cette décision semble se fonder sur la même justification que celle fournie durant l’enquête; j’étais alors d’avis, et je le demeure, que celle-ci ne satisfait pas aux critères établis dans la jurisprudence.

J’incite la présidente à revoir sa position et à réparer le tort historique qui a été causé lors du traitement de cette demande d’accès; sinon sur le plan du droit, au moins au nom de la transparence.

L’article 41 de la Loi confère à la partie plaignante qui reçoit le présent compte rendu le droit d’exercer un recours en révision devant la Cour fédérale. La partie plaignante doit exercer ce recours en révision dans un délai de 35 jours ouvrables après la date du compte rendu et doit signifier une copie de sa demande de révision aux parties intéressées, conformément à l’article 43.