Service canadien du renseignement de sécurité (Re), 2022 CI 37

Date :2022-07-28
Numéro de dossier du Commissariat :3215-00664
Numéro de dossier de l’institution :117-2014-489

Sommaire

La partie plaignante allègue que le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) n’a pas effectué une recherche raisonnable, en vertu de la Loi sur l’accès à l’information, lorsqu’il a répondu à une demande d’accès visant des documents concernant l’équité salariale des employés syndiqués du SCRS. La plainte s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1) a) de la Loi.

Même si son unité des services juridiques ministériels (USJM) a participé au dossier de l’équité salariale, le SCRS a refusé de charger ce secteur de faire une recherche, affirmant que les documents de l’USJM font partie des fonds de renseignements du ministère de la Justice et qu’ils ne relèvent donc pas du SCRS.

Le Commissariat à l’information a conclu que les documents répondant à la demande pourraient relever du SCRS seul ou du SCRS et de Justice. Le SCRS, en refusant de chercher et de récupérer les documents demandés auprès de son USJM et de charger celui-ci de faire une recherche en vue de les examiner pour établir de qui ils relèvent, n’a pas effectué une recherche raisonnable de documents.

La Commissaire à l’information a recommandé que le SCRS récupère les documents pertinents auprès de l’USJM et qu’elle les examine, puis fournisse une nouvelle réponse.

Le SCRS a avisé la Commissaire qu’il ne donnerait pas suite aux recommandations.

La plainte est fondée.

Plainte

[1]      La partie plaignante allègue que le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) n’a pas effectué une recherche raisonnable, en vertu de la Loi sur l’accès à l’information, lorsqu’il a répondu à une demande d’accès visant des copies de toutes les communications entre le SCRS et l’ensemble des autres ministères et organismes fédéraux canadiens concernant l’équité salariale des employés syndiqués du SCRS.

[2]      Le Commissariat à l’information a mené une enquête distincte sur les allégations de la partie plaignante selon lesquelles le SCRS a erronément refusé de communiquer des renseignements en invoquant des exceptions au droit d’accès, dans le dossier 3215-00663, qui a été classée comme « Réglée ».

Enquête

[3]      Le 1er avril 2019 et le 3 juin 2021, le SCRS a communiqué des documents supplémentaires qu’il n’avait pas fournis à la partie plaignante lorsqu’il a répondu à la demande d’accès.

[4]      La partie plaignante a informé le Commissariat qu’elle n’était pas satisfaite de la communication supplémentaire.

Recherche raisonnable

[5]      Le SCRS est tenu d’effectuer une recherche raisonnable pour les documents visés par la demande d’accès, c’est-à-dire qu’un ou des employés expérimentés de l’institution ayant une connaissance du sujet de la demande d’accès doivent avoir fait des efforts raisonnables pour repérer et localiser tous les documents raisonnablement liés à la demande.

[6]      Une recherche raisonnable correspond au niveau d’effort attendu de toute personne sensée et juste à qui l’on demande de chercher les documents pertinents à l’endroit où ils sont susceptibles d’être conservés.

[7]      Il n’est pas nécessaire que cette recherche soit parfaite. Une institution n’est donc pas tenue de prouver hors de tout doute qu’il n’existe pas d’autres documents. Les institutions doivent toutefois être en mesure de démontrer qu’elles ont fait des démarches raisonnables pour repérer et localiser les documents pertinents.

L’institution a-t-elle effectué une recherche raisonnable de documents?

[8]      Lorsqu’il a initialement répondu à la demande, le SCRS a chargé sa direction générale des ressources humaines et de la rémunération de chercher et de récupérer les documents pertinents. À l’issue de la recherche, 30 pages ont été considérées comme pertinentes. Le SCRS a communiqué une version de ces documents dans laquelle des renseignements ont été prélevés.

[9]      Durant l’enquête, le SCRS a effectué une seconde recherche de documents, à l’issue de laquelle un autre document de quatre pages répondant à la demande a été trouvé. Ce document a également été traité et partiellement communiqué à la partie plaignante. Comme le dossier de l’équité salariale, au sujet duquel la partie plaignante cherche « toutes les communications entre le SCRS et l’ensemble des autres ministères et organismes fédéraux canadiens », a commencé en 2008, le Commissariat a cherché à savoir pourquoi aucun autre document n’a été trouvé. En réponse, le SCRS a admis qu’il pourrait y avoir d’autres documents correspondant à la description des documents recherchés au sein des bureaux des avocats de son unité des services juridiques ministériels (USJM), puisqu’ils ont participé à la plainte relative à l’équité salariale. Cependant, le SCRS soutient que les documents de l’USJM font partie des fonds de renseignements du ministère de la Justice, une institution fédérale distincte ayant son propre bureau de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels (AIPRP), et ne relèvent donc pas du SCRS.

[10]    Selon le SCRS, dans ces circonstances, il serait inapproprié de demander que les documents soient fournis à son bureau de l’AIPRP, pour les raisons suivantes : 

1. Justice n’accepterait vraisemblablement pas de le faire;
2. Le SCRS ne dispose pas du pouvoir de recueillir de l’information qui n’est pas liée à son mandat;
3. Si les documents contenaient des renseignements personnels et que le SCRS les recueillait à des fins autres que l’exécution de son mandat, cela contreviendrait à la Loi sur la protection des renseignements personnels, constituerait une collecte inappropriée de renseignements personnels et donnerait lieu à une ou plusieurs atteintes à la vie privée.

[11]    Après avoir examiné les observations du SCRS et pour les motifs mentionnés ci-dessous, je suis d’avis que le SCRS n’a pas établi qu’il avait effectué une recherche raisonnable.

[12]    La position du SCRS selon laquelle il n’est pas approprié et/ou il serait déraisonnable de charger les avocats de son USJM de chercher les documents se fonde sur la conclusion que les documents qui se trouvent matériellement auprès des avocats de son USJM ne relèvent pas du SCRS. Je suis d’avis que cette conclusion est prématurée et que le SCRS ne peut pas raisonnablement y arriver sans se renseigner davantage. Tant que les documents relatifs à des affaires du SCRS ne sont pas récupérés et examinés par les responsables délégués du SCRS, on ne peut pas établir de qui ils relèvent. Seuls les responsables ayant le pouvoir délégué requis peuvent établir de qui relèvent les documents; par conséquent, le bureau de première responsabilité, à savoir l’USJM du SCRS, qui ne détient pas le pouvoir requis dans le cas qui nous occupe, ne peut pas établir de qui relèvent les documents.

[13]    Bien que la Loi ne définisse pas le terme « relever de », les cours ont affirmé que ce terme devrait être interprété de façon libérale et généreuse pour assurer un droit d’accès efficace.

[14]    Dans ses observations, le SCRS met l’accent sur le fait que les documents ne sont pas en sa possession matérielle. Cependant, la possession matérielle d’un document n’est pas un facteur déterminant pour établir de qui il relève. Même si le document n’est pas en la possession matérielle d’une institution fédérale, il peut tout de même relever de celle-ci s’il se rapporte à une affaire institutionnelle et si « […] compte tenu de tous les facteurs pertinents, le cadre supérieur de l’institution fédérale devrait raisonnablement être en mesure d’obtenir une copie du document » [Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de la Défense nationale), 2011 CSC 25 (décision Agenda du premier ministre)]. Pour établir si un document relève d’une institution, il faut évaluer tous les facteurs pertinents, notamment les suivants : si le contenu des documents se rapportait ou non à une affaire du SCRS; si le SCRS s’était appuyé sur les documents pour préparer des documents; si le SCRS avait un droit d’accès au document légalement exécutoire; si les documents avaient été ou non intégrés à d’autres documents détenus par le SCRS et, le cas échéant, dans quelle mesure.

[15]    En outre, les documents peuvent relever d’une institution de façon « complète » ou « partielle », « temporaire » ou « permanente » ou encore « de jure » ou « de facto » (décision Agenda du premier ministre). Cette jurisprudence n’indique pas qu’il est nécessaire qu’un document relève exclusivement d’une institution afin de « relever de » celle-ci au sens large attribué à ce terme.

[16]    Dans le cas qui nous occupe, la demande vise précisément « toutes les communications entre le SCRS et l’ensemble des autres ministères et organismes fédéraux canadiens concernant l’équité salariale des employés syndiqués du SCRS ». Bien que les documents puissent très bien être en la possession matérielle exclusive de l’USJM du SCRS, ils se rapportent nécessairement à des affaires institutionnelles du SCRS. On peut aussi raisonnablement s’attendre à ce qu’un « cadre supérieur » du SCRS puisse les obtenir, compte tenu de tous les facteurs pertinents, y compris la teneur des documents et la relation avocat-client entre l’USJM et le SCRS (le client). Je signale d’ailleurs qu’en règle générale, le travail d’un avocat appartient en grande partie à son client. Par exemple, dans Wadsworth v. Elkin Injury Law, 2008 CanLII 21907 (ON SC), au paragraphe 17, on trouve la déclaration suivante : [traduction] « Il est bien établi que la vaste majorité des documents que contient le dossier d’un avocat, y compris les ébauches, lettres, plaidoiries et notes, sont la propriété du client. »

[17]    Par conséquent, on pourrait raisonnablement s’attendre à ce que des documents visés par la demande, mais qui se trouvent matériellement dans les recoins exclusifs des bureaux de l’USJM du SCRS, puissent relever du SCRS seul ou du SCRS et de Justice, si l’on tient compte de tous les facteurs pertinents.

[18]    La situation est donc très différente de celle devant la Cour dans l’affaire Yeager c. Canada (Sécurité Publique et Protection Civile), 2019 CAF 98 (Yeager), dans laquelle les documents demandés à une institution ne se rapportaient pas à son mandat et n’étaient pas en sa possession. Dans cette affaire, la Cour a conclu que le fait qu’un seul ministre soit responsable de deux institutions fédérales distinctes ne suffisait pour que les documents d’une institution relèvent de l’autre.

[19]    Dans le cas qui nous occupe, Justice et le SCRS sont manifestement dirigés par deux ministres distincts. Cependant, les documents en cause, contrairement à ceux dans l’affaire Yeager, se rapportent tous au mandat de l’institution qui a reçu la demande. De plus, compte tenu de la relation avocat-client entre l’institution qui a reçu la demande et l’institution qui a le document recherché en sa possession matérielle, il est difficile de voir pourquoi un cadre supérieur de la première institution ne pourrait pas raisonnablement s’attendre à obtenir une copie sur demande.

[20]    Compte tenu de ce qui précède et du sujet de la demande, il est loin d’être clair que les documents demandés qui se trouvent au sein de l’USJM du SCRS ne relèveraient pas de ce dernier. Par conséquent, pour établir si les documents en question relèvent du SCRS, il aurait fallu faire une recherche raisonnable pour ceux-ci et les récupérer auprès de l’USJM, afin de les évaluer en tenant compte de tous les facteurs pertinents, ce que le SCRS n’a pas fait.

[21]    Je conclus que le SCRS, en refusant de chercher et de récupérer les documents demandés auprès de son USJM en vue de les examiner pour établir de qui ils relèvent, n’a pas effectué une recherche raisonnable de documents. La recherche effectuée par le SCRS demeure incomplète tant que l’USJM n’a pas été chargée de chercher les documents en réponse à la demande.

Résultat

[22]    La plainte est fondée.

Recommandations

Je recommande au ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile ce qui suit :

1. Récupérer auprès de l’USJM tous les documents pertinents en réponse à la demande d’accès;
2. Examiner tous les documents récupérés afin d’établir s’ils relèvent du SCRS;
3. Fournir une nouvelle réponse à la partie plaignante et communiquer tous les documents pertinents supplémentaires, à moins que leur communication puisse être refusée, en tout ou en partie, en vertu d’une ou plusieurs dispositions de la partie I de la Loi. Le cas échéant, nommer la ou les dispositions invoquée(s);
4. Si aucun document pertinent supplémentaire n’est repéré ou localisé durant la recherche, indiquer, dans la nouvelle réponse, comment et où la recherche a été effectuée et pourquoi aucun document n’a été repéré ou localisé.

Le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile doit se conformer aux dispositions du paragraphe 37(4) lorsqu’il communique des documents en réponse à mes recommandations.

Le 27 avril 2021, j’ai transmis au ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile mon rapport dans lequel je présentais mes recommandations.

Le 15 juillet 2022, la coordonnatrice du SCRS m’a avisée que le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile ne donnerait pas suite à mes recommandations et que le SCRS maintient sa position originale concernant la question de savoir de qui relèvent les documents.

Lorsque la plainte s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a), b), c), d), d.1) ou e) de la Loi, la partie plaignante a le droit d’exercer un recours en révision devant la Cour fédérale. La partie plaignante doit exercer ce recours en révision dans un délai de 35 jours ouvrables après la date du compte rendu et doit signifier une copie de sa demande de révision aux parties intéressées, conformément à l’article 43.