Trans Mountain Corporation (Re), 2022 CI 20

Date : 2022-03-18
Numéro de dossier du Commissariat : 5819-03380
Numéro de dossier de l’institution : ATIA.01.0004.2019

Sommaire

La partie plaignante allègue que Trans Mountain Corporation (TMC) a erronément refusé de communiquer des renseignements en vertu des alinéas 21(1)a) (avis ou recommandations) et 21(1)b) (comptes rendus de consultations ou de délibérations) ainsi que de l’article 26 (renseignements à être publiés) de la Loi sur l’accès à l’information, en réponse à une demande d’accès visant des documents concernant le projet Trans Mountain et liés à certaines réunions du conseil d’administration de TMC tenues en 2019.

Au cours de l’enquête, TMC a informé le Commissariat à l’information de sa décision de continuer à refuser de communiquer tous les renseignements répondant à la demande d’accès, conformément, non seulement aux trois exceptions susmentionnées, mais aussi aux douze exceptions suivantes : alinéas 13(1)c) (renseignements confidentiels d’organismes gouvernementaux), 18a) (renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques du gouvernement), 18b) (compétitivité des institutions fédérales), 20(1)a) (secrets industriels de tiers), 20(1)b) (renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques de tiers), 20(1)b.1) (plans de gestion des urgences d’un tiers), 20(1)c) (pertes ou profits financiers d’un tiers) et 20(1)d) (négociations d’un tiers), ainsi que les articles 17 (sécurité des individus), 22 (essais, épreuves, examens ou vérifications), 22.1 (rapports préliminaires de vérification interne et leurs documents de travail) et 23 (secret professionnel de l’avocat et privilège relatif à un litige) de la Loi.

TMC n’a pas convaincu la Commissaire à l’information qu’elle avait appliqué la Loi correctement à l’ensemble des renseignements trouvés dans les documents et n’a pas fourni suffisamment de détails pour que la Commissaire puisse décider si TMC a exercé raisonnablement son pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements. La Commissaire a donc conclu qu’une communication supplémentaire était justifiée.

Par conséquent, la Commissaire a transmis au président-directeur général de TMC son rapport dans lequel elle présentait l’ordonnance qu’elle avait l’intention de rendre, à savoir communiquer tous les renseignements actuellement non communiqués en vertu de la Loi.

Après avoir reçu l’ordonnance que la Commissaire avait l’intention de rendre, le président-directeur général de TMC l’a avisée qu’il donnerait partiellement suite à son ordonnance en communiquant des parties des documents. Par la suite, la partie plaignante a indiqué au Commissariat qu’elle était satisfaite des renseignements qui avaient été communiqués. Par conséquent, une ordonnance n’était plus nécessaire.

La plainte est fondée.

Plainte

[1]      La partie plaignante allègue que Trans Mountain Corporation (TMC) a erronément refusé de communiquer des renseignements en vertu des alinéas 21(1)a) (avis ou recommandations) et 21(1)b) (comptes rendus de consultations ou de délibérations) ainsi que de l’article 26 (renseignements à être publiés) de la Loi sur l’accès à l’information, en réponse à une demande d’accès visant des documents concernant le projet Trans Mountain et liés à certaines réunions du conseil d’administration de TMC tenues en 2019.

[2]      La partie plaignante allègue également que TMC n’a pas effectué une recherche raisonnable de documents, car elle n’a pas fourni de réponse complète à la demande d’accès. Ces allégations ont fait l’objet d’une enquête distincte du Commissariat à l’information dans le dossier de plainte 5820‑01119.

Enquête

[3]      Au cours de l’enquête, le Commissariat a eu plusieurs discussions avec des responsables de TMC, qui se sont engagés à reconsidérer l’application des exceptions aux documents en cause. TMC s’est également engagée à procéder à une communication supplémentaire à la partie plaignante au plus tard le 30 juillet 2020.

[4]      Malgré plusieurs prorogations du délai qui venait à échéance le 30 juillet 2020, TMC n’a fait aucune autre communication alors qu’elle l’avait promis.

[5]      Au lieu de cela, près d’un an et demi après le début de l’enquête, et sans expliquer pourquoi ces exceptions n’auraient pu être invoquées plus tôt, TMC a informé le Commissariat de sa décision de continuer à refuser de communiquer tous les renseignements répondant à la demande d’accès, conformément, non seulement aux trois exceptions susmentionnées, mais aussi aux douze exceptions suivantes : alinéas 13(1)c) (renseignements confidentiels d’organismes gouvernementaux), 18a) (renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques du gouvernement), 18b) (compétitivité des institutions fédérales), 20(1)a) (secrets industriels de tiers), 20(1)b) (renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques de tiers), 20(1)b.1) (plans de gestion des urgences d’un tiers), 20(1)c) (pertes ou profits financiers d’un tiers) et 20(1)d) (négociations d’un tiers), ainsi que les articles 17 (sécurité des individus), 22 (essais, épreuves, examens ou vérifications), 22.1 (rapports préliminaires de vérification interne et leurs documents de travail) et 23 (secret professionnel de l’avocat et privilège relatif à un litige) de la Loi.

[6]      L’objet de la Loi est de prévoir un droit d’accès aux renseignements contenus dans les documents relevant d’une institution fédérale [paragraphe 2(1)]. Les exceptions indispensables au droit d’accès doivent être précises et limitées [Merck Frosst Canada Ltée. c. Canada (Santé), 2012 CSC 3, paragraphe 21]. Lorsqu’une institution refuse de communiquer des renseignements en vertu d’une exception, elle doit indiquer la disposition sur laquelle se fonde le refus [paragraphe 10(1)] et il lui incombe de justifier ce refus.

[7]      En l’espèce, mon enquête a montré que TMC n’a pas respecté ses obligations en vertu de la Loi.

[8]      Tout d’abord, TMC a déclaré, essentiellement sans explication, que l’ensemble des renseignements contenus dans les documents était visé par une ou des exceptions. En outre, TMC n’a pas précisé les exceptions invoquées pour chacun des renseignements et n’a pas justifié l’application de ces exceptions.

[9]      Ensuite, TMC a commis une erreur en refusant de communiquer la totalité des documents, sans tenir compte de la possibilité de prélèvement et de l’article 25 de la Loi [Air Transat A.T. Inc. c. Canada (Transports), 2019 CAF 286, paragraphe 66]. Après avoir conclu que les documents faisant l’objet de la demande d’accès contenaient des renseignements dont elle pouvait refuser la communication, TMC était alors tenue d’envisager le prélèvement. En d’autres termes, TMC aurait dû communiquer toute partie des documents qui ne contenait pas de renseignements dont elle pouvait refuser la communication et dont le prélèvement ne posait pas de problèmes sérieux (Merck Frosst, paragraphe 229).

[10]    Comme cela est expliqué en détail ci-dessous, en définitive, TMC ne m’a pas convaincue qu’elle a appliqué la Loi correctement à la totalité des renseignements contenus dans les documents. Par conséquent, j’estime qu’une communication supplémentaire est justifiée.

Paragraphe 13(1) : renseignements confidentiels d’organismes gouvernementaux

[11]    Le paragraphe 13(1) exige que les institutions refusent de communiquer des renseignements obtenus à titre confidentiel d’organismes gouvernementaux.

[12]    Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

• Les renseignements ont été obtenus de l’un des organismes gouvernementaux suivants :
• un gouvernement ou un organisme d’un État étranger;
• une organisation internationale d’États ou un de ses organismes;
• un gouvernement ou un organisme provincial;
• une administration ou un organisme municipal ou régional;
• un gouvernement ou un conseil autochtone mentionné au paragraphe 13(3).
• Les renseignements ont été obtenus de l’organisme gouvernemental à titre confidentiel, c’est-à-dire qu’il était entendu qu’ils seraient traités comme étant confidentiels.

[13]    Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions doivent alors se demander si les circonstances suivantes existent :

• l’organisme gouvernemental d’où les renseignements ont été obtenus consent à leur communication;
• l’organisme gouvernemental les a déjà rendus publics.

[14]    Lorsque l’une ou l’autre de ces circonstances ou les deux existent, le paragraphe 13(2) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[15]    Dans ses observations, TMC a allégué que certaines parties des documents avaient été obtenues à titre confidentiel de gouvernements provinciaux et qu’elles étaient donc visées par une exception en vertu de l’alinéa 13(1)c). Cependant, à part une brève référence à un accord entre TMC et une province particulière, TMC n’a pas indiqué précisément dans les documents quels renseignements n’étaient pas communiqués en vertu de cette exception.

[16]    De plus, les observations de TMC ne démontrent pas que les renseignements désignés sont visés par une exception en vertu de la Loi. En ce qui concerne l’entente entre la province en question et TMC, qui se trouve aux pages 158 à 190 de la copie de travail, TMC n’a pas démontré que cette entente, qui semble inclure des conditions négociées par les deux parties, a été obtenue de la province à titre confidentiel.

[17]    Compte tenu de ce qui précède, je ne peux pas conclure que l’information satisfait aux critères du paragraphe 13(1).

Article 17 : sécurité des individus

[18]    L’article 17 permet aux institutions de refuser de communiquer des documents contenant des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de nuire à la sécurité des individus.

[19]    Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

• la divulgation de ces renseignements pourrait menacer la sécurité ou la santé d’une personne;
• il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé; l’attente doit être bien au-delà d’une simple possibilité.

[20]    Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions doivent alors exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[21]    Dans ses observations, TMC a indiqué que certaines parties des documents n’ont pas été communiquées en vertu de l’article 17 de la Loi, car la communication de ces renseignements risquerait vraisemblablement de nuire à la sécurité de certaines personnes, à savoir les employés et les consultants de TMC. Cependant, TMC n’a pas indiqué précisément dans les documents quels renseignements n’étaient pas communiqués en vertu de l’article 17.

[22]    Bien que TMC ait indiqué avoir fait l’objet de diverses activités criminelles mettant en danger la sécurité de son personnel, elle n’a pas expliqué en quoi la divulgation des renseignements précis contenus dans les documents présenterait un risque beaucoup plus grand que la simple possibilité que le préjudice allégué se produise [voir Merck Frosst Canada Ltd. c. Canada (Santé), 2012 CSC 3, paragraphes 195-197, 206].

[23]    L’enquête du Commissariat montre que l’identité des membres du conseil d’administration de TMC ainsi que de son équipe de direction est une information publique. Malgré cela, les mentions du nom de ces personnes dans les documents n’ont pas été divulguées (p. ex., à la page 4 de la copie de travail), et TMC n’a fourni aucune explication de cette apparente divergence entre le risque présumé pour la sécurité de ces employés et l’information publiquement disponible reliant ces personnes à TMC.

[24]    Compte tenu de ce qui précède, je ne peux pas conclure que l’information satisfait aux critères de l’article 17.

Alinéa 18a) : renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques du gouvernement

[25]    L’alinéa 18a) permet aux institutions de refuser de communiquer des secrets industriels ou des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques qui appartiennent au gouvernement du Canada ou à une institution fédérale et qui ont, ou sont susceptibles d’avoir, une valeur importante.

[26]    Pour invoquer cette exception en ce qui a trait aux renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

• les renseignements sont financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques;
• les renseignements appartiennent au gouvernement du Canada ou à l’une de ses institutions;
• les renseignements ont une valeur marchande importante plutôt que modique ou peuvent vraisemblablement en avoir une ultérieurement.

[27]    Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions doivent alors exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[28]    Dans ses observations, TMC a indiqué que l’alinéa 18a) a été appliqué aux rapports fournis à son conseil d’administration, y compris les prévisions financières détaillées, les estimations de profits et de coûts, les rapports financiers provisoires et les montants d’investissement pour le projet d’expansion de Trans Mountain.

[29]    Cependant, TMC n’a pas indiqué précisément quels renseignements ne sont pas communiqués en vertu de l’alinéa 18a) dans les documents et n’a fourni aucune observation détaillée expliquant en quoi les renseignements satisfont aux critères de l’exception. Il est clair qu’une grande partie des renseignements contenus dans ces rapports ne sont pas des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques qui ont ou qui sont raisonnablement susceptibles d’avoir une valeur importante.

[30]    Bien qu’il soit possible que certaines prévisions, certaines estimations et certains montants financiers satisfassent au critère de cette exception, les observations superficielles de TMC sont insuffisantes pour s’acquitter du fardeau de la preuve qui lui incombe.

[31]    Compte tenu de ce qui précède, je ne peux pas conclure que l’information satisfait aux critères de l’alinéa 18a).

Alinéa 18b) : compétitivité des institutions fédérales

[32]    L’alinéa 18b) permet aux institutions de refuser de communiquer des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de nuire à la compétitivité ou d’entraver des négociations contractuelles ou autres d’une institution fédérale.

[33]    Pour invoquer cette exception relativement à la compétitivité, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

• la divulgation de ces renseignements pourrait nuire à la compétitivité d’une institution fédérale;
• il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé; l’attente doit être bien au-delà d’une simple possibilité.

[34]    Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions doivent alors exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[35]    Dans ses observations, TMC a indiqué qu’elle invoquait l’alinéa 18b) pour les parties des documents contenant des renseignements commerciaux confidentiels, dont la divulgation permettrait aux concurrents de connaître les coûts et les dépenses d’exploitation de TMC et procurerait des avantages aux éventuels fournisseurs. Selon TMC, ces renseignements permettraient également à des groupes d’intérêts spéciaux d’obtenir des données qui les aideraient à s’opposer au projet d’expansion de Trans Mountain ou à le retarder.

[36]    TMC n’a pas indiqué précisément quels renseignements ne sont pas communiqués en vertu de l’alinéa 18b) dans les documents en question et n’a pas fourni d’observations expliquant en quoi les renseignements satisfont aux critères de l’exception, à savoir en quoi leur divulgation pourrait nuire à sa compétitivité.

[37]    Compte tenu de ce qui précède, je ne peux pas conclure que l’information satisfait aux critères de l’alinéa 18b).

Alinéa 20(1)a) : secrets industriels de tiers

[38]    L’alinéa 20(1)a) exige que les institutions refusent de communiquer des secrets industriels qui appartiennent à des tiers (c’est-à-dire une entreprise privée ou une personne, et non pas le demandeur d’accès).

[39]    Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer que les renseignements sont un secret industriel, c’est-à-dire un plan ou procédé, un outil, un mécanisme ou un composé qui possède toutes les caractéristiques suivantes :

• les renseignements sont secrets, c’est-à-dire qu’ils ne sont connus que par un seul individu ou un nombre restreint de personnes;
• le tiers a agi dans l’intention de traiter les renseignements comme étant secrets;
• les renseignements ont une application pratique dans le secteur industriel ou commercial;
• le tiers a un intérêt digne d’être protégé par la loi (c’est-à-dire un intérêt économique).

[40]    Lorsque ces critères sont satisfaits et que le tiers auquel les renseignements se rapportent consent à leur divulgation, le paragraphe 20(5) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider si elles doivent communiquer ou non les renseignements.

[41]    Toutefois, les paragraphes 20(2) et 20(4) interdisent expressément aux institutions d’invoquer l’alinéa 20(1)a) pour refuser de communiquer des renseignements qui contiennent les résultats d’essais de produits ou d’essais d’environnement effectués par une institution fédérale ou en son nom, sauf si ces essais ont été effectués moyennant paiement pour un particulier ou un organisme autre qu’une institution fédérale.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[42]    Dans ses observations, TMC a indiqué que certaines parties des documents comprennent des renseignements provenant de ses consultants et que ces renseignements peuvent contenir des secrets industriels qui appartiennent à des tiers.

[43]    TMC n’a pas indiqué précisément quels renseignements ne sont pas communiqués en vertu de l’alinéa 20(1)a) dans les documents et n’a pas identifié le ou les tiers dont les secrets industriels sont en cause. L’article 33 de la Loi exige que TMC informe le Commissariat de tout tiers qu’elle a avisé en vertu du paragraphe 27(1) ou qu’elle aurait avisé en vertu de ce paragraphe si elle avait eu l’intention de communiquer les documents ou une partie de ceux-ci. Malgré les obligations qui lui incombent en vertu de la Loi et la nouvelle demande du Commissariat de préciser le ou les tiers allégués, TMC a explicitement refusé de le faire.

[44]    En outre, TMC n’a fourni aucune observation justifiant l’application de l’exception.

[45]    D’après mon examen des documents, je n’ai pas vu de renseignements qui contenaient ou dont j’avais des raisons de croire qu’ils pouvaient contenir des secrets industriels appartenant à un tiers.

[46]    Compte tenu de ce qui précède, je ne peux pas conclure que l’information satisfait aux critères de l’alinéa 20(1)a).

Alinéa 20(1)b) : renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels de tiers

[47]    L’alinéa 20(1)b) exige que les institutions refusent de communiquer des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels fournis à une institution fédérale par un tiers (c’est-à-dire une entreprise privée ou une personne, et non pas le demandeur d’accès).

[48]    Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

• les renseignements sont financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques;
• les renseignements sont de nature confidentielle;
• le tiers a fourni les renseignements à une institution fédérale;
• le tiers a toujours traité les renseignements comme étant confidentiels.

[49]    Lorsque ces critères sont satisfaits et que le tiers auquel les renseignements se rapportent consent à leur divulgation, le paragraphe 20(5) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider si elles doivent communiquer ou non les renseignements.

[50]    De plus, lorsque ces critères sont satisfaits, le paragraphe 20(6) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer les renseignements pour des raisons de santé publique ou de sécurité publique, ou pour protéger l’environnement, lorsque les deux circonstances suivantes existent :

• la divulgation des renseignements serait dans l’intérêt public;
• l’intérêt public dans la divulgation est nettement supérieur à toute répercussion financière sur le tiers, à toute atteinte à la sécurité de ses ouvrages, réseaux ou systèmes, à sa compétitivité ou à toute entrave aux négociations contractuelles ou autres qu’il mène.

[51]    Toutefois, les paragraphes 20(2) et 20(4) interdisent expressément aux institutions d’invoquer l’alinéa 20(1)b) pour refuser de communiquer des renseignements qui contiennent les résultats d’essais de produits ou d’essais d’environnement effectués par une institution fédérale ou en son nom, sauf si ces essais ont été effectués moyennant paiement pour un particulier ou un organisme autre qu’une institution fédérale.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[52]    Dans ses observations, TMC a indiqué que certaines parties des documents comprennent des renseignements de tiers provenant de ses consultants et qui peuvent contenir de l’information décrite à l’alinéa 20(1)b).

[53]    TMC n’a pas mentionné précisément quels renseignements ne sont pas communiqués en vertu de l’alinéa 20(1)b) dans les documents ni identifié le tiers dont les renseignements sont en cause. L’article 33 de la Loi exige que TMC informe le Commissariat de tout tiers qu’elle a avisé en vertu du paragraphe 27(1) ou qu’elle aurait avisé en vertu de ce paragraphe si elle avait eu l’intention de communiquer les documents ou une partie de ceux-ci. Malgré les obligations qui lui incombent en vertu de la Loi et la nouvelle demande du Commissariat de préciser le ou les tiers allégués, TMC a explicitement refusé de le faire. En outre, TMC n’a pas fourni d’observations justifiant l’application de l’exception.

[54]    D’après mon examen des documents, je n’ai pas vu de renseignements qui contenaient ou dont j’avais des raisons de croire qu’ils pouvaient contenir de l’information décrite à l’alinéa 20(1)b).

[55]    Compte tenu de ce qui précède, je ne peux pas conclure que l’information satisfait aux critères de l’alinéa 20(1)b).

Alinéa 20(1)b.1) : plans de gestion des urgences de tiers

[56]    L’alinéa 20(1)b.1) exige que les institutions refusent de communiquer les renseignements relatifs aux plans de gestion des urgences qu’un tiers (c’est-à-dire une entreprise privée ou un particulier, et non pas le demandeur d’accès) fournit à titre confidentiel à une institution.

[57]    Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

• les renseignements portent sur des informations concernant des infrastructures essentielles, c’est-à-dire la vulnérabilité des bâtiments ou autres ouvrages de ce tiers, ou de ses réseaux ou systèmes (y compris ses réseaux et systèmes informatiques ou de communication) ou sur les méthodes employées pour leur protection;
• les renseignements ont été fournis à une institution fédérale par un tiers;
• les renseignements ont été fournis à titre confidentiel, c’est-à-dire qu’il était entendu qu’ils seraient traités comme étant confidentiels;
• les renseignements ont été fournis en vue de l’élaboration, de la mise à jour, de la mise à l’essai ou de la mise en œuvre par l’institution fédérale de plans de gestion des urgences au sens de l’article 2 de la Loi sur la gestion des urgences.

[58]    Lorsque ces critères sont satisfaits et que le tiers auquel les renseignements se rapportent consent à leur divulgation, le paragraphe 20(5) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider si elles doivent communiquer ou non les renseignements.

[59]    De plus, lorsque ces critères sont satisfaits, le paragraphe 20(6) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer les renseignements pour des raisons de santé publique ou de sécurité publique, ou pour protéger l’environnement, lorsque les deux circonstances suivantes existent :

• la divulgation des renseignements serait dans l’intérêt public;
• l’intérêt public dans la divulgation est nettement supérieur à toute répercussion financière sur le tiers, à toute atteinte à la sécurité de ses ouvrages, réseaux ou systèmes, à sa compétitivité ou à toute entrave aux négociations contractuelles ou autres qu’il mène.

[60]    Toutefois, les paragraphes 20(2) et 20(4) de la Loi sur l’accès à l’information interdisent expressément aux institutions d’invoquer l’alinéa 20(1)b) pour refuser de communiquer des renseignements qui contiennent les résultats d’essais de produits ou d’essais d’environnement effectués par une institution fédérale ou en son nom, sauf si ces essais ont été effectués moyennant paiement pour un particulier ou un organisme autre qu’une institution fédérale.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[61]    Dans ses observations, TMC a indiqué que certaines parties des documents comprennent des renseignements de tiers provenant de ses consultants et qui peuvent contenir de l’information décrite à l’alinéa 20(1)b.1).

[62]    TMC n’a pas mentionné précisément quels renseignements ne sont pas communiqués en vertu de l’alinéa 20(1)b.1) dans les documents ni identifié le tiers dont les renseignements sont en cause. L’article 33 de la Loi exige que TMC informe le Commissariat de tout tiers qu’elle a avisé en vertu du paragraphe 27(1) ou qu’elle aurait avisé en vertu de ce paragraphe si elle avait eu l’intention de communiquer les documents ou une partie de ceux-ci. Malgré les obligations qui lui incombent en vertu de la Loi et la nouvelle demande du Commissariat de préciser le ou les tiers allégués, TMC a explicitement refusé de le faire. En outre, TMC n’a pas fourni d’observations justifiant l’application de l’exception.

[63]    D’après mon examen des documents, je n’ai pas vu de renseignements qui contenaient ou dont j’avais des raisons de croire qu’ils pouvaient contenir de l’information décrite à l’alinéa 20(1)b.1).

[64]    Compte tenu de ce qui précède, je ne peux pas conclure que l’information satisfait aux critères de l’alinéa 20(1)b.1).

Alinéa 20(1)c) : pertes ou profits financiers d’un tiers

[65]    L’alinéa 20(1)c) exige que les institutions refusent de communiquer des renseignements dont la communication risquerait vraisemblablement d’avoir une incidence financière importante sur un tiers (c’est-à-dire une entreprise privée ou un particulier, et non pas le demandeur d’accès) ou de nuire à sa compétitivité.

[66]    Pour invoquer cette exception relativement aux pertes ou profits financiers d’un tiers, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

• la divulgation des renseignements pourrait causer des pertes ou profits financiers appréciables pour le tiers;
• il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé; l’attente doit être bien au-delà d’une simple possibilité.

[67]    Pour invoquer cette exception relativement à la compétitivité, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

• la divulgation des renseignements pourrait nuire à la compétitivité du tiers;
• il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé; l’attente doit être bien au-delà d’une simple possibilité.

[68]    Lorsque ces critères sont satisfaits et que le tiers auquel les renseignements se rapportent consent à leur divulgation, le paragraphe 20(5) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider si elles doivent communiquer ou non les renseignements.

[69]    De plus, lorsque ces critères sont satisfaits, le paragraphe 20(6) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer les renseignements pour des raisons de santé publique ou de sécurité publique, ou pour protéger l’environnement, lorsque les deux circonstances suivantes existent :

• la divulgation des renseignements serait dans l’intérêt public;
• l’intérêt public dans la divulgation est nettement supérieur à toute répercussion financière sur le tiers, à toute atteinte à la sécurité de ses ouvrages, réseaux ou systèmes, à sa compétitivité ou à toute entrave aux négociations contractuelles ou autres qu’il mène.

[70]    Toutefois, les paragraphes 20(2) et 20(4) interdisent expressément aux institutions d’invoquer l’alinéa 20(1)c) pour refuser de communiquer des renseignements qui contiennent les résultats d’essais de produits ou d’essais d’environnement effectués par une institution fédérale ou en son nom, sauf si ces essais ont été effectués moyennant paiement pour un particulier ou un organisme autre qu’une institution fédérale.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[71]    Dans ses observations, TMC a indiqué que certaines parties des documents comprennent des renseignements provenant de tiers pouvant contenir de l’information dont la divulgation risquerait vraisemblablement, de l’avis du responsable de TMC, d’entraîner un résultat décrit à l’alinéa 20(1)c).

[72]    TMC n’a pas mentionné précisément quels renseignements ne sont pas communiqués en vertu de l’alinéa 20(1)c) dans les documents ni identifié le ou les tiers à qui nuirait la divulgation des renseignements. L’article 33 de la Loi exige que TMC informe le Commissariat de tout tiers qu’elle a avisé en vertu du paragraphe 27(1) ou qu’elle aurait avisé en vertu de ce paragraphe si elle avait eu l’intention de communiquer les documents ou une partie de ceux-ci. Malgré les obligations qui lui incombent en vertu de la Loi et la nouvelle demande du Commissariat de préciser le ou les tiers allégués, TMC a explicitement refusé de le faire. En outre, TMC n’a pas fourni d’observations justifiant l’application de l’exception.

[73]    D’après mon examen des documents, je n’ai pas vu de renseignements qui contenaient ou dont j’avais des raisons de croire qu’ils pouvaient contenir de l’information décrite à l’alinéa 20(1)c).

[74]    Compte tenu de ce qui précède, je ne peux pas conclure que l’information satisfait aux critères de l’alinéa 20(1)c).

Alinéa 20(1)d) : négociations d’un tiers

[75]    L’alinéa 20(1)d) exige que les institutions refusent de communiquer des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement d’entraver les négociations contractuelles ou autres d’un tiers (c’est-à-dire une entreprise privée ou un particulier, et non pas le demandeur d’accès).

[76]    Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

• un tiers mène ou mènera des négociations en vue de contrats ou à d’autres fins;
• la divulgation des renseignements pourrait nuire à ces négociations;
• il y a une attente raisonnable que ce préjudice puisse être causé; l’attente doit être bien au-delà d’une simple possibilité.

[77]    Lorsque ces critères sont satisfaits et que le tiers auquel les renseignements se rapportent consent à leur divulgation, le paragraphe 20(5) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider si elles doivent communiquer ou non les renseignements.

[78]    De plus, lorsque ces critères sont satisfaits, le paragraphe 20(6) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer les renseignements pour des raisons de santé publique ou de sécurité publique, ou pour protéger l’environnement, lorsque les deux circonstances suivantes existent :

• la divulgation des renseignements serait dans l’intérêt public;
• l’intérêt public dans la divulgation est nettement supérieur à toute répercussion financière sur le tiers, à toute atteinte à la sécurité de ses ouvrages, réseaux ou systèmes, à sa compétitivité ou à toute entrave aux négociations contractuelles ou autres qu’il mène.

[79]    Toutefois, les paragraphes 20(2) et 20(4) interdisent expressément aux institutions d’invoquer l’alinéa 20(1)d) pour refuser de communiquer des renseignements qui contiennent les résultats d’essais de produits ou d’essais d’environnement effectués par une institution fédérale ou en son nom, sauf si ces essais ont été effectués moyennant paiement pour un particulier ou un organisme autre qu’une institution fédérale.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[80]    Dans ses observations, TMC a indiqué que certaines parties des documents comprennent des renseignements provenant de tiers pouvant contenir de l’information dont la divulgation risquerait vraisemblablement, de l’avis du responsable de TMC, d’entraîner un résultat décrit à l’alinéa 20(1)d).

[81]    TMC n’a pas mentionné précisément quels renseignements ne sont pas communiqués en vertu de l’alinéa 20(1)d) dans les documents ni identifié le tiers à qui nuirait la divulgation des renseignements. L’article 33 de la Loi exige que TMC informe le Commissariat de tout tiers qu’elle a avisé en vertu du paragraphe 27(1) ou qu’elle aurait avisé en vertu de ce paragraphe si elle avait eu l’intention de communiquer les documents ou une partie de ceux-ci. Malgré les obligations qui lui incombent en vertu de la Loi et la nouvelle demande du Commissariat de préciser le ou les tiers allégués, TMC a explicitement refusé de le faire. En outre, TMC n’a pas fourni d’observations justifiant l’application de l’exception.

[82]    D’après mon examen des documents, je n’ai pas vu de renseignements qui contenaient ou dont j’avais des raisons de croire qu’ils pouvaient contenir de l’information décrite à l’alinéa 20(1)d).

[83]    Compte tenu de ce qui précède, je ne peux pas conclure que l’information satisfait aux critères de l’alinéa 20(1)d).

Alinéa 21(1)a) : avis ou recommandations

[84]    L’alinéa 21(1)a) permet aux institutions de refuser la divulgation d’avis ou de recommandations élaborés par ou pour une institution fédérale ou un ministre.

[85]    Pour que cette exception s’applique, les documents qui contiennent les renseignements doivent avoir été créés moins de vingt ans avant la demande d’accès.

[86]    Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

• les renseignements sont des avis ou des recommandations;
• les renseignements ont été créés par ou pour une institution fédérale ou un ministre.

[87]    Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions doivent alors exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

[88]    Toutefois, le paragraphe 21(2) interdit expressément aux institutions d’invoquer l’alinéa 21(1)a) pour refuser de communiquer ce qui suit :

• des documents qui contiennent les motifs ou les comptes rendus de décisions qui touchent les droits d’une personne prises par les institutions dans l’exercice de leurs pouvoirs discrétionnaires ou dans l’exercice de leurs fonctions judiciaires ou quasi judiciaires;
• des rapports établis par des consultants ou des conseillers qui n’étaient pas, au moment où ces rapports ont été établis, des administrateurs, des dirigeants ou des employés d’une institution ou des membres du personnel du ministre.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[89]    Dans ses observations, TMC a indiqué que les documents dans leur entièreté n’ont pas été communiqués en vertu de l’alinéa 21(1)a) de la Loi, car ils constituent des avis ou des recommandations élaborés par ou pour une institution fédérale ou le ministre des Finances.

[90]    À l’appui de sa position, TMC a fait valoir que tous les documents visés par la demande d’accès font l’objet d’une exception en vertu des alinéas 21(1)a) et b) de la Loi, répétant essentiellement le libellé des exceptions sans faire d’analyse. C’est clairement insuffisant pour s’acquitter du fardeau de la preuve qui lui incombe, surtout lorsqu’il s’agit de plus de 300 pages.

[91]    En examinant les documents, j’ai trouvé de nombreux exemples clairs de renseignements qui ne répondent pas aux critères de l’exception. Par exemple, les rapports préparés par des consultants sont expressément exclus de l’application de l’alinéa 21(1)a) en vertu du paragraphe 21(2) de la Loi.

[92]    En outre, je constate que les renseignements de nature factuelle ou objective, par exemple, ne relèvent pas de l’exception prévue à l’alinéa 21(1)a) : Canada (Commissariat à l’information) c. Canada (Premier ministre), 2019 CAF 95, paragraphe 40.

[93]    Enfin, comme mentionné plus haut, lorsqu’une institution refuse de communiquer des renseignements en vertu d’une exception, il lui incombe de démontrer que ce refus est justifié. En l’espèce, TMC n’a pas fait cette démonstration.

[94]    Compte tenu de ce qui précède, je ne peux pas conclure que l’information satisfait aux critères de l’alinéa 21(1)a).

Alinéa 21(1)b) : comptes rendus de consultations ou de délibérations

[95]    L’alinéa 21(1)b) permet aux institutions de refuser de communiquer des comptes rendus de consultations ou de délibérations auxquelles ont participé des employés du gouvernement, des ministres ou leur personnel.

[96]    Pour que cette exception s’applique, les documents qui contiennent les renseignements doivent avoir été créés moins de vingt ans avant la demande d’accès.

[97]    Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

• les renseignements sont un compte rendu, c’est-à-dire un rapport ou une description;
• le compte rendu concerne des consultations ou des délibérations;
• au moins un dirigeant, administrateur ou employé de l’institution ou un ministre ou un membre de son personnel a pris part aux consultations ou aux délibérations.

[98]    Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions doivent alors exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

[99]    Toutefois, le paragraphe 21(2) interdit expressément aux institutions d’invoquer l’alinéa 21(1)b) pour refuser de communiquer ce qui suit :

• des documents qui contiennent les motifs ou les comptes rendus de décisions qui touchent les droits d’une personne prises par les institutions dans l’exercice de leurs pouvoirs discrétionnaires ou dans l’exercice de leurs fonctions judiciaires ou quasi judiciaires;
• des rapports établis par des consultants ou des conseillers qui n’étaient pas, au moment où ces rapports ont été établis, des administrateurs, des dirigeants ou des employés d’une institution ou des membres du personnel du ministre.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[100]  Dans ses observations, TMC a indiqué que les documents ont été entièrement non communiqués en vertu de l’alinéa 21(1)b) de la Loi, car ils constituent un compte rendu de consultations ou de délibérations auxquelles ont participé des administrateurs, des dirigeants ou des employés de TMC.

[101]  À l’appui de sa position, TMC a fait valoir que tous les documents visés par la demande d’accès font l’objet d’une exception en vertu des alinéas 21(1)a) et b) de la Loi, répétant essentiellement le libellé des exceptions sans faire d’analyse. C’est clairement insuffisant pour s’acquitter du fardeau de la preuve qui lui incombe, surtout lorsqu’il s’agit de plus de 300 pages.

[102]  En examinant les documents, j’ai trouvé de nombreux exemples clairs de renseignements qui ne répondent pas aux critères de l’exception. Comme pour l’alinéa 21(1)a), les rapports préparés par des consultants sont expressément exclus de l’application de l’alinéa 21(1)b) en vertu du paragraphe 21(2) de la Loi.

[103]  L’alinéa 21(1)b) ne s’applique pas aux renseignements de nature essentiellement factuelle et objective [voir Conseil canadien des œuvres de charité chrétiennes c. Canada (Ministre des Finances), [1999] 4 CF 245, paragraphe 39; Manuel d’accès à l’information du Conseil du Trésor, section 11.18.4]. Les renseignements de ce genre, y compris les titres dans les documents en cause et les renseignements généraux comme ceux que l’on trouve dans une note de service à la page 132, ne constituent pas un compte rendu de consultations ou de délibérations.

[104]  Enfin, comme mentionné plus haut, lorsqu’une institution refuse de communiquer des renseignements en vertu d’une exception, il lui incombe de démontrer que ce refus est justifié. En l’espèce, TMC n’a pas fait cette démonstration.

[105]  Compte tenu de ce qui précède, je ne peux pas conclure que l’information satisfait aux critères de l’alinéa 21(1)b).

Article 22 : essais, épreuves, examens ou vérifications

[106]  L’article 22 permet aux institutions de refuser de communiquer les renseignements relatifs aux essais, épreuves, examens ou vérifications qui, s’ils étaient divulgués, nuiraient à leur utilisation ou à leurs résultats.

[107]  Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

• les renseignements concernent des essais, épreuves, examens ou vérifications ou les méthodes et techniques employées pour les effectuer;
• la divulgation de ces renseignements aurait l’une des conséquences suivantes :
• fausserait les résultats d’un essai, d’une épreuve, d’un examen ou d’une vérification spécifique en cours ou à venir;
• compromettre l’utilisation ultérieure des essais, épreuves, examens ou vérifications, ou les méthodes ou techniques employées.

[108]  Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions doivent alors exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[109]  Dans ses observations, TMC a indiqué invoquer l’article 22 pour les renseignements relatifs aux essais, épreuves, examens ou vérifications. TMC a déclaré que la divulgation de ces renseignements nuirait à l’exploitation de ces opérations ou fausserait leurs résultats.

[110]  TMC n’a pas indiqué précisément quels renseignements ne sont pas communiqués en vertu de l’article 22 dans les documents ni fourni d’observations satisfaisantes justifiant l’application de l’exception. Elle n’a pas démontré, au-delà d’une simple affirmation, que le préjudice envisagé par l’exception prévue à l’article 22 se produirait.

[111]  Compte tenu de ce qui précède, je ne peux pas conclure que l’information satisfait aux critères de l’article 22.

Paragraphe 22.1(1) : rapports préliminaires de vérification interne et leurs documents de travail

[112]  Le paragraphe 22.1(1) permet aux institutions de refuser de communiquer le rapport préliminaire d’une vérification interne d’une institution ou tout document de travail se rapportant à la vérification.

[113]  Pour que cette exception s’applique, les documents qui contiennent les renseignements doivent avoir été créés moins de quinze ans avant la demande d’accès.

[114]  Pour invoquer cette exception, les institutions doivent alors démontrer que les renseignements sont des rapports préliminaires de vérification interne d’une institution fédérale ou des documents de travail de vérification interne.

[115]  Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions doivent alors exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

[116]  Toutefois, le paragraphe 22.1(2) interdit expressément aux institutions d’invoquer le paragraphe 22.1(1) pour refuser de communiquer les rapports préliminaires de vérification interne lorsque les rapports finaux ont été publiés ou lorsqu’ils n’ont pas été remis dans les deux ans suivant le jour où les vérifications ont commencé.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[117]  Dans ses observations, TMC a indiqué invoquer l’article 22.1 pour ne pas communiquer des parties des documents, à savoir les rapports préliminaires de vérification interne, qui ne datent pas de plus de quinze ans.

[118]  TMC n’a pas indiqué précisément quels renseignements ne sont pas communiqués en vertu de l’article 22.1 dans les documents et n’a pas fourni d’observations satisfaisantes justifiant l’application de l’exception.

[119]  Compte tenu de ce qui précède, je ne peux pas conclure que l’information satisfait aux critères du paragraphe 22.1(1).

Article 23 : secret professionnel de l’avocat et privilège relatif à un litige

[120]  L’article 23 permet aux institutions de refuser de communiquer des renseignements protégés par le secret professionnel de l’avocat ou du notaire lorsque l’information concerne des avis juridiques donnés à un client. L’article 23 permet aussi aux institutions de refuser de communiquer des renseignements protégés par le privilège relatif au litige lorsque l’information a été préparée ou recueillie aux fins d’un litige.

[121]  Pour invoquer cette exception relativement au secret professionnel de l’avocat, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

• l’information consiste en une communication entre un avocat ou un notaire et son client;
• cette communication concerne directement les consultations ou les avis juridiques, y compris tous les renseignements nécessaires échangés en vue de l’obtention d’avis juridiques;
• les communications et les conseils sont destinés à être confidentiels.

[122]  Pour invoquer cette exception relativement à un litige, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

• les renseignements ont été préparés ou recueillis dans le but principal d’un litige;
• le litige est en cours ou peut être raisonnablement appréhendé.

[123]  Le privilège relatif au litige prend fin généralement lorsque le litige est terminé, sauf lorsqu’un litige connexe est en instance ou est raisonnablement appréhendé.

[124]  Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions (à qui appartient le privilège) doivent alors exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[125]  Dans ses observations, TMC a indiqué que certaines parties des documents sont protégées par le secret professionnel de l’avocat et comprennent les avis des conseillers juridiques de TMC et à son conseil d’administration, ainsi que les discussions sur ces avis juridiques par le conseil d’administration.

[126]  Cependant, TMC n’a pas indiqué précisément quels renseignements étaient visés par une exception en vertu de l’article 23 de la Loi.

[127]  En examinant les documents, j’ai trouvé un seul exemple d’information, aux pages 197-198 de la copie de travail, qui pourrait satisfaire aux critères de l’exception. Toutefois, en l’absence de toute observation à l’appui de l’application de l’article 23 ou de toute indication de l’exercice approprié du pouvoir discrétionnaire, je ne peux pas conclure que l’information satisfait aux critères de l’exception.

Article 26 : renseignements à être publiés

[128]  L’article 26 permet aux institutions de refuser de communiquer des renseignements que le gouvernement du Canada publiera dans un avenir rapproché.

[129]  Pour invoquer l’exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

• il y a des motifs raisonnables de croire que les renseignements seront publiés par une institution fédérale, un mandataire du gouvernement du Canada ou un ministre, autrement que dans le cadre de la divulgation proactive au titre de la partie 2 de la Loi sur l’accès à l’information;
• la publication aura lieu dans les 90 jours suivant la demande d’accès ou dans le délai qui serait nécessaire à l’impression ou à la traduction.

[130]  Lorsque ces critères sont satisfaits, les institutions doivent alors exercer raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer ou non les renseignements.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[131]  Dans ses observations, TMC a indiqué que certaines parties des documents n’ont pas été communiquées en vertu de l’article 26, à savoir les documents relatifs au coût final du projet Trans Mountain et à tous les coûts de fermeture liés au projet, puisque ces coûts devaient apparaître dans les états financiers trimestriels de TMC dans les 90 jours suivant la demande d’accès. TMC a également déclaré que ces renseignements ont depuis été rendus publics.

[132]  Malgré la demande du Commissariat à cet effet, TMC n’a pas indiqué précisément quels renseignements n’ont pas été communiqués en vertu de l’article 26 dans les documents ni précisé la date à laquelle les renseignements ont été publiés.

[133]  Compte tenu de ce qui précède, je ne peux pas conclure que l’information satisfait aux critères de l’article 26.

Article 25 : prélèvements

[134]  L’article 25 de la Loi prévoit que, dans la mesure où une institution est autorisée à refuser de communiquer une partie d’un document, elle doit néanmoins communiquer toute partie du document dépourvue des renseignements non communiqués, si le prélèvement de ces parties ne pose pas de problèmes sérieux.

[135]  Dans l’arrêt Merck Frosst, la Cour suprême a conclu que l’analyse visant à établir si le prélèvement en vertu de l’article 25 est raisonnable (et donc requis) comporte une analyse sémantique et une analyse des coûts et des avantages, qui doivent tenir compte de l’objet de l’article 25 : « faciliter l’accès au plus de renseignements possible tout en donnant effet aux exceptions précises et limitées prévues à la Loi ». L’analyse sémantique consiste à se demander « si ce qu’il reste après que les renseignements soustraits à la divulgation ont été retranchés du document en cause a un sens », tandis que l’analyse des coûts et des avantages consiste à se demander « si les avantages qu’il y a à prélever et divulguer les renseignements restants à la suite du processus d’expurgation justifient les efforts déployés par l’institution fédérale en vue d’expurger le document en cause ». [Merck Frosst Canada Ltd. c. Canada (Santé), 2012 CSC 3, paragraphes 229-238].

[136]  Dans ses observations, TMC a indiqué que le prélèvement de renseignements dans les documents n’est pas justifié, car les renseignements visés par l’exception constituent la quasi-totalité des documents. TMC a également déclaré qu’il faudrait considérablement de temps et d’efforts pour déterminer les parties des documents qui pourraient être divulguées. En fin de compte, TMC a conclu que le temps et les efforts requis pour cet exercice seraient supérieurs à la valeur de ce qui pourrait être divulgué.

[137]  Après examen des documents, je conclus que ce n’est manifestement pas le cas. L’article 25 ne permet pas que les documents en question, qui totalisent environ 300 pages, soient entièrement non communiqués; des parties importantes des documents ne sont pas visées par une exception en vertu de la Loi. L’analyse sémantique démontre que les renseignements non visés par une exception ne sont pas dénués de sens, tandis que l’analyse des coûts et des avantages démontre que l’effort consacré par TMC au caviardage serait justifié par la communication importante et significative qu’il fournirait à la partie plaignante. Si l’on prend en considération l’objet de l’article 25, ce fait est encore plus évident.

[138]  La plupart des pages en cause contiennent des exemples de renseignements qui ne sont pas visés par une exception et doivent donc être communiqués. Un exemple éloquent se trouve aux pages 143 à 150 de la copie de travail, où la délégation de pouvoir de TMC a été entièrement non communiquée. En outre, des renseignements généraux de nature factuelle ou objective n’ont pas été communiqués dans l’ensemble des documents, notamment les procès-verbaux des réunions du conseil d’administration.

Résultat

[139]  La plainte est fondée.

Ordonnance

Le 15 décembre 2021, après avoir conclu que la plainte contre TMC était fondée, j’ai transmis au président-directeur général de TMC mon rapport dans lequel je présentais l’ordonnance que j’avais l’intention de rendre, qui était la suivante :

• Communiquer tous les renseignements actuellement non communiqués en vertu de la Loi.

Le 27 janvier 2022, le président-directeur général de TMC m’a avisée qu’il donnerait partiellement donner suite à mon ordonnance en communiquant des parties des documents.

En février 2022, TMC a communiqué à la partie plaignante des renseignements supplémentaires qu’elle avait précédemment refusé de communiquer. Par la suite, la partie plaignante, qui avait été informée de mon rapport et de l’ordonnance prévue qui exigerait que tous les renseignements soient communiqués, a indiqué au Commissariat qu’elle était maintenant satisfaite des renseignements qui avaient été communiqués et que sa plainte pouvait être classée.

Par conséquent, une ordonnance n’est plus nécessaire.

Ceci étant dit, je souhaite faire des commentaires sur ce qui s’est passé durant l’enquête.

Dans son avis du 27 janvier 2022, TMC a également fourni des observations supplémentaires dans le but d’appuyer les exceptions précédemment appliquées et a soulevé de nouvelles exceptions jamais mentionnées au cours de l’enquête. Cette démarche était inappropriée et non conforme aux processus établis par la Loi.

Plus précisément, la présentation de mon rapport d’enquête et de l’ordonnance prévue en vertu du paragraphe 37(1) n’était pas une nouvelle occasion pour TMC de fournir des arguments supplémentaires ou de soulever des motifs supplémentaires pour refuser l’accès. Mon rapport indiquait explicitement qu’il ne s’agissait pas d’une occasion de présenter des observations supplémentaires. Entre-temps, TMC n’a fourni aucune explication quant à la raison pour laquelle elle n’avait pas présenté ses observations au cours de l’enquête proprement dite.

Certaines étapes de l’enquête sont dictées par la Loi. Ainsi, l’alinéa 35(2)b) précise qu’au cours de l’enquête sur la plainte menée par le Commissariat, le responsable de l’institution doit avoir la possibilité de présenter ses observations. La Loi ne prévoit pas que les institutions puissent fournir des observations supplémentaires et/ou invoquer des motifs supplémentaires pour refuser l’accès à la suite de la présentation de mon rapport. L’alinéa 37(1)c) prévoit expressément que mon rapport doit fixer le délai dans lequel le responsable de l’institution fédérale doit m’aviser soit des mesures prises ou envisagées pour donner suite à l’ordonnance ou à la recommandation, soit des motifs invoqués pour ne pas y donner suite. Il ne s’agit pas de présenter de nouveaux arguments ou de nouvelles exceptions pour ne pas communiquer les renseignements en cause.

Au début de l’enquête, le Commissariat a tenté d’obtenir une communication supplémentaire reflétant un véritable exercice de prélèvement. Malgré les promesses de TMC à cet effet, lorsqu’il est devenu évident que TMC ne ferait aucune communication supplémentaire, le Commissariat a dû alors formellement demander des observations à TMC en mars 2021. À ce moment‑là, TMC a été informée qu’il s’agissait de la dernière occasion de fournir des observations et que, à l’échéance du délai fixé, le Commissariat conclurait son enquête, qu’il ait reçu ou non des observations. TMC a répondu en affirmant que, en plus des trois dispositions d’exception initialement invoquées, les renseignements en cause devaient être soustraits à la communication en vertu de douze autres exceptions. Malgré les nombreuses occasions qui lui ont été données, TMC n’a même pas indiqué précisément la ou les exceptions invoquées pour chacun des renseignements non communiqués et encore moins fourni d’observations substantielles à l’appui de l’application de ces exceptions.

Le Commissariat a examiné attentivement chaque exception supplémentaire invoquée par TMC au cours de l’enquête. En fin de compte, comme je l’ai indiqué dans le présent compte rendu, j’ai constaté que TMC ne m’avait pas convaincue qu’elle avait appliqué la Loi correctement à l’ensemble des renseignements trouvés dans les documents.

Le rapport a été transmis à TMC en décembre 2021. Conformément au paragraphe 37(1), ce rapport présentait mes conclusions, l’ordonnance envisagée et le délai dans lequel le président-directeur général de TMC devait m’informer des mesures proposées pour donner suite à mon ordonnance ou des motifs pour ne pas y donner suite. Ce n’est qu’après la transmission de mon rapport au président-directeur général de TMC, qui présentait ma conclusion selon laquelle la plainte est fondée et l’ordonnance que j’avais l’intention de rendre, que TMC a enfin commencé à prendre au sérieux le Commissariat et le droit d’accès de la partie plaignante.

L’article 34 me confère le pouvoir de déterminer la procédure à suivre dans l’exercice de mes pouvoirs et fonctions dans le cadre de mes enquêtes, dans les limites des paramètres établis par la Loi. À mon avis, cette procédure ne peut raisonnablement pas consister en la reprise de mon enquête à la suite d’observations faites par une institution après coup, en particulier lorsque, comme en l’espèce, l’institution a eu amplement l’occasion de participer utilement tout au long de l’enquête, mais a négligé de le faire.

Comme l’a souligné la Cour fédérale dans la décision Commissaire à l’information du Canada c. Administration portuaire de Toronto et Canadian Press Enterprises Inc., 2016 CF 683, le fait d’imposer au Commissaire à l’information l’obligation de reprendre l’enquête lorsque celle-ci est terminée aurait pour effet :

(1) de faire obstacle au processus d’enquête; (2) de s’opposer aux obligations que le gouvernement impose aux institutions fédérales, prévues au paragraphe 4(2.1) et à l’alinéa 10(1)b) de la LAI, à savoir de faire tous les efforts raisonnables pour prêter assistance à l’auteur des demandes et de mentionner la disposition précise de la LAI sur laquelle se fonde le refus; (3) de miner le rôle du commissaire à l’information en tant que maître de sa procédure; (4) de nuire potentiellement au droit quasi constitutionnel de l’accès en temps utile (Statham, au paragraphe 1). [paragraphe 72]

En tant que Commissaire à l’information, je me dois d’exprimer ma déception devant le manque de collaboration et de respect dont a fait preuve TMC au cours du processus d’enquête et devant le mépris de TMC pour ses obligations en vertu de la Loi. Un tel comportement de la part de TMC mine non seulement un système d’accès déjà en difficulté, mais surtout le droit d’accès quasi constitutionnel de tous les Canadiens.

L’article 41 de la Loi confère à la partie plaignante qui reçoit le présent compte rendu le droit d’exercer un recours en révision devant la Cour fédérale. La partie plaignante doit exercer ce recours en révision dans un délai de 35 jours ouvrables après la date du compte rendu et doit signifier une copie de sa demande de révision aux parties intéressées, conformément à l’article 43.