Transports Canada (Re), 2023 CI 10

Date : 2023-04-06
Numéro de dossier du Commissariat : 5821-01350
Numéro de dossier de l’institution : A-2020-00475

Sommaire

La partie plaignante allègue que Transports Canada a erronément refusé de communiquer des renseignements en vertu du paragraphe 19(1) (renseignements personnels) et de l’alinéa 20(1)b) (renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels de tiers) de la Loi sur l’accès à l’information. La demande d’accès visait des renseignements relatifs aux demandes les plus récentes et aux documents concernant l’effectif minimal de sécurité délivrés pour le navire Spirit of Vancouver Island. La plainte s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a) de la Loi.

Les renseignements personnels non communiqués en vertu du paragraphe 19(1) ne sont plus visés par la plainte.

Au cours de l’enquête, Transports Canada a décidé d’appliquer également l’alinéa 20(1)b.1) à l’un des documents.

L’institution et le tiers n’ont pas démontré que tous les critères de l’alinéa 20(1)b) étaient satisfaits.

La Commissaire à l’information était d’avis que certaines parties des renseignements dans l’un des documents en cause satisfaisaient aux critères de l’alinéa 20(1)b.1).

La Commissaire a ordonné à Transports Canada de communiquer les renseignements non divulgués en vertu des alinéas 20(1)b) et 20(1)b.1), à l’exception de certaines parties de l’un des documents.

Transports Canada a avisé la Commissaire qu’il donnerait « probablement » suite à l’ordonnance.

La plainte est fondée.

Plainte

[1] La partie plaignante allègue que Transports Canada a erronément refusé de communiquer des renseignements en vertu du paragraphe 19(1) (renseignements personnels) et de l’alinéa 20(1)b) (renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels de tiers) de la Loi sur l’accès à l’information. La demande d’accès visait des renseignements relatifs aux demandes les plus récentes et aux documents concernant l’effectif minimal de sécurité délivrés pour le navire Spirit of Vancouver Island. La plainte s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a) de la Loi.

[2] Au cours de l’enquête, la partie plaignante a décidé qu’il n’était plus nécessaire pour le Commissariat à l’information de mener une enquête sur l’application du paragraphe 19(1) aux renseignements en cause.

Enquête

[3] Lorsqu’une institution refuse de communiquer les renseignements d’un ou des tiers, il incombe à ces tiers et/ou à l’institution de démontrer que ce refus est justifié.

[4] Le Commissariat a demandé au tiers, British Columbia Ferries (BC Ferries), de lui faire part de ses observations, conformément à l’alinéa 35(2)c) de la Loi. En réponse, BC Ferries a confirmé ne pas prendre position sur la communication des renseignements dans les documents, à l’exception du document figurant à la page 50. BC Ferries a fait valoir que la communication de la page 50 est à juste titre refusée par Transports Canada en vertu de l’alinéa 20(1)b) et a suggéré qu’elle doit également être refusée en vertu de l’alinéa 20(1)b.1). BC Ferries a proposé, « par souci de transparence », de ne communiquer que les titres et sous-titres du document.

[5] Dans ses observations, Transports Canada a convenu que l’alinéa 20(1)b) ne s’appliquait plus aux renseignements non communiqués, à l’exception de la page 50. Il a indiqué qu’il envisagerait de communiquer les renseignements précédemment non divulgués aux pages 13, 17-28, 34-40, 42-43 et 46-47.

[6] En ce qui concerne les renseignements à la page 50, Transports Canada a maintenu l’application de l’alinéa 20(1)b) et a déclaré qu’il s’appuyait également sur l’alinéa 20(1)b.1) pour refuser de communiquer ces renseignements.

[7] Comme l’exige l’article 36.3, j’ai informé BC Ferries de mon intention d’ordonner à Transports Canada de communiquer la totalité des renseignements non divulgués en vertu de l’article 20, à l’exception de la page 50, et de communiquer les titres et les sous-titres de cette dernière. En réponse, BC Ferries a informé le Commissariat qu’elle n’avait aucune autre observation à présenter.

Alinéa 20(1)b.1) : plans de gestion des urgences de tiers

[8] L’alinéa 20(1)b.1) exige que les institutions refusent de communiquer les renseignements relatifs aux plans de gestion des urgences qu’un tiers (c’est-à-dire une entreprise privée ou un particulier, et non pas le demandeur d’accès) fournit à titre confidentiel à une institution.

[9] Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

les renseignements portent sur des informations concernant des infrastructures essentielles, c’est-à-dire la vulnérabilité des bâtiments ou autres ouvrages de ce tiers, ou de ses réseaux ou systèmes (y compris ses réseaux et systèmes informatiques ou de communication) ou sur les méthodes employées pour leur protection;
les renseignements ont été fournis à une institution fédérale par un tiers;
les renseignements ont été fournis à titre confidentiel, c’est-à-dire qu’il était entendu qu’ils seraient traités comme étant confidentiels;
les renseignements ont été fournis en vue de l’élaboration, de la mise à jour, de la mise à l’essai ou de la mise en œuvre par l’institution fédérale de plans de gestion des urgences au sens de l’article 2 de la Loi sur la gestion des urgences.

[10] Lorsque ces critères sont satisfaits et que le tiers auquel les renseignements se rapportent consent à leur divulgation, le paragraphe 20(5) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider si elles doivent communiquer ou non les renseignements.

[11] De plus, lorsque ces critères sont satisfaits, le paragraphe 20(6) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer les renseignements pour des raisons de santé publique ou de sécurité publique, ou pour protéger l’environnement, lorsque les deux circonstances suivantes (énumérées au paragraphe 20(6)) existent :

la divulgation des renseignements serait dans l’intérêt public;
l’intérêt public dans la divulgation est nettement supérieur à toute répercussion financière sur le tiers, à toute atteinte à la sécurité de ses ouvrages, réseaux ou systèmes, à sa compétitivité ou à toute entrave aux négociations contractuelles ou autres qu’il mène.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[12] Au cours de l’enquête, Transports Canada a invoqué l’alinéa 20(1)b.1) pour refuser de communiquer la totalité des renseignements à la page 50.

[13] En ce qui concerne le premier critère, je suis d’avis que les renseignements en cause comprennent de l’information sur des infrastructures essentielles. En particulier, comme l’a souligné BC Ferries, cette page contient des renseignements sur les méthodes employées par BC Ferries pour protéger son infrastructure.

[14] Cependant, je ne pense pas que la totalité de ces renseignements satisfait à ce critère. Lorsqu’ils sont prélevés du reste des renseignements, le titre et les sous-titres du document ne concernent pas les infrastructures essentielles ou les méthodes utilisées pour protéger celles-ci. Les observations de BC Ferries confirment également que, « par souci de transparence » et afin de fournir à la personne qui a fait la demande des renseignements lui permettant d’observer et de comprendre la nature des détails non communiqués, elle accepterait de communiquer les titres et les sous-titres du document.

[15] En ce qui concerne le deuxième critère, je suis d’avis que BC Ferries a fourni les renseignements en cause à Transports Canada. Transports Canada a confirmé que BC Ferries a fourni le document dans le cadre de sa réponse à l’inspecteur de la sécurité maritime de Transports Canada, conformément à ses obligations en vertu de la Loi sur la marine marchande du Canada.

[16] En ce qui concerne le troisième critère, je suis d’avis que lorsque BC Ferries a fourni ces renseignements, il était entendu qu’ils seraient traités comme étant confidentiels. Comme indiqué dans ses observations, BC Ferries a fourni les renseignements avec une déclaration de confidentialité et les a elle-même traités de manière confidentielle. BC Ferries a souligné le caractère sensible des renseignements et les préjudices qui pourraient résulter de leur divulgation.

[17] Transports Canada a également déclaré que lorsque BC Ferries a communiqué le document, elle s’attendait à ce qu’il ne soit pas divulgué. Transports Canada a expliqué que la communication des renseignements était requise en vertu de la Loi sur la marine marchande du Canada, mais qu’ils n’ont jamais été rendus publics.

[18] En ce qui concerne le dernier critère, BC Ferries a déclaré que le document était un plan de gestion des urgences et qu’il a été soumis à l’examen de Transports Canada.

[19] L’article 2 de la Loi sur la gestion des urgences est libellé ainsi :

Plan de gestion des urgences : Programme, disposition ou autre mesure à mettre en œuvre

a) soit par la population civile pour faire face à une urgence;

b) soit par les Forces canadiennes pour faire face à une urgence civile conformément à la Loi sur la défense nationale. (emergency management plan)

[20] Je suis d’avis que le document constitue un plan de gestion des urgences, tel que défini à l’article 2. Je conviens également qu’il a été fourni à Transports Canada pour la mise à jour du plan de gestion des urgences de BC Ferries.

[21] Dans la version anglaise de la Loi, le terme équivalent à « mise à jour » est « maintenance », qui est défini ainsi par le dictionnaire Merriam-Webster : [traduction] « l’acte de maintenir: l’état d’être maintenu… quelque chose qui maintient ou entretient… [et] l’entretien d’un bien ou d’un équipement… ».

[22] Pour ce qui est de « maintain » (maintenir), la définition comprend : [traduction] « maintenir dans un état existant (comme le fait de réparer, de maintenir l’efficacité ou la validité) : préserver de la défaillance ou de la détérioration (maintenir les machines) » et « soutenir face à l’opposition ou au danger: soutenir et défendre… »

[23] Ces définitions sont larges et peuvent englober de nombreuses activités qui contribuent au soutien, à l’entretien ou au maintien d’un état, d’un bien ou d’un équipement. Je suis d’avis que les activités de Transports Canada en tant qu’organisme de réglementation contribuent à la mise à jour des plans de gestion des urgences élaborés par les exploitants de navires. Plus précisément, Transports Canada, dans le cadre de sa fonction de surveillance, participe à la mise à jour des plans de gestion des urgences, en examinant et en évaluant ces plans et en proposant des modifications le cas échéant. Transports Canada a utilisé les renseignements à la page 50 pour remplir cette fonction. Compte tenu de ce qui précède, je conclus que le contenu de la page 50 satisfait aux critères de l’alinéa 20(1)b.1). Toutefois, je suis d’avis que le titre et les sous-titres de cette page ne satisfont pas aux critères de l’exception.

L’institution a-t-elle exercé raisonnablement son pouvoir discrétionnaire quant à sa décision de communiquer ou non l’information?

[24] Étant donné qu’une partie des renseignements à la page 50 satisfait aux critères de l’alinéa 20(1)b), Transports Canada était tenu d’exercer raisonnablement son pouvoir discrétionnaire afin de décider de communiquer ou non les renseignements lorsque le tiers qu’ils concernent consent à la communication, suivant le paragraphe 20(5). Transports Canada a expliqué que BC Ferries n’avait pas donné son consentement à la communication des renseignements au moment où la demande a été traitée et que les circonstances prévues au paragraphe 20(5) n’existaient donc pas. Par conséquent, il n’est pas nécessaire d’examiner la question ayant trait au pouvoir discrétionnaire.

[25] De plus, étant donné que les renseignements satisfont aux critères de l’alinéa 20(1)b.1), Transports Canada était tenu d’exercer raisonnablement son pouvoir discrétionnaire afin de décider de communiquer ou non les renseignements pour des raisons d’intérêt public concernant la santé ou la sécurité publiques, ou la protection de l’environnement, lorsque les deux circonstances décrites au paragraphe 20(6) existaient au moment de la réponse.

[26] Transports Canada a expliqué avoir pris en considération l’intérêt public en ce qui a trait à la sécurité publique, en vertu du paragraphe 20(6), et conclu que les conséquences négatives de la communication des renseignements l’emporteraient sur tout avantage éventuel. Il a fait valoir que la communication de ces renseignements aurait une incidence sur sa crédibilité auprès de ses partenaires dans le domaine de la sécurité maritime et du milieu marin, et qu’elle nuirait à la transmission d’information à Transports Canada ainsi qu’à sa capacité d’obtenir des renseignements similaires à l’avenir. Cela aurait donc des répercussions sur la capacité de Transports Canada de mettre en œuvre son programme de sécurité, ce qui ne serait pas dans l’intérêt de la sécurité publique.

[27] Transports Canada s’est appuyé sur des décisions judiciaires concernant le secteur du transport aérien [Air Atonabee Ltd. c. Canada (Ministre des Transports) (1989), para 49; Porter Airlines inc. c. Canada (Procureur général) 2014 CF 392, para 68], pour étayer son argument selon lequel la communication de renseignements fournis à Transports Canada dans le cadre d’un régime de réglementation nuirait à la transparence de l’information et donnerait aux concurrents un avantage indu, ce qui serait contraire à l’intérêt public.

[28] En outre, comme indiqué ci-dessus, BC Ferries a souligné le caractère sensible des renseignements et le préjudice potentiel qui pourrait résulter de leur divulgation. Je suis d’avis que la communication de ces renseignements serait contraire à l’intérêt public.

[29] Je conclus que les circonstances énoncées au paragraphe 13(2) n’existaient pas lorsque Transports Canada a répondu à la demande d’accès. Par conséquent, il n’est pas nécessaire d’examiner la question ayant trait au pouvoir discrétionnaire.

Alinéa 20(1)b) : renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels de tiers

[30] L’alinéa 20(1)b) exige que les institutions refusent de communiquer des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels fournis à une institution fédérale par un tiers (c’est-à-dire une entreprise privée ou une personne, et non pas le demandeur d’accès). Pour invoquer cette exception, les institutions doivent démontrer ce qui suit :

les renseignements sont financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques;
les renseignements sont de nature confidentielle;
le tiers a fourni les renseignements à une institution fédérale;
le tiers a toujours traité les renseignements comme étant confidentiels.

[31] Lorsque ces critères sont satisfaits et que le tiers auquel les renseignements se rapportent consent à leur divulgation, le paragraphe 20(5) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider si elles doivent communiquer ou non les renseignements.

[32] De plus, lorsque ces critères sont satisfaits, le paragraphe 20(6) exige que les institutions exercent raisonnablement leur pouvoir discrétionnaire pour décider de communiquer les renseignements pour des raisons de santé publique ou de sécurité publique, ou pour protéger l’environnement, lorsque les deux circonstances suivantes existent :

la divulgation des renseignements serait dans l’intérêt public;
l’intérêt public dans la divulgation est nettement supérieur à toute répercussion financière sur le tiers, à toute atteinte à la sécurité de ses ouvrages, réseaux ou systèmes, à sa compétitivité ou à toute entrave aux négociations contractuelles ou autres qu’il mène.

L’information satisfait-elle aux critères de l’exception?

[33] L’alinéa 20(1)b) exige que les parties qui s’opposent à la communication présentent des observations démontrant que les quatre critères de l’exception ont été satisfaits à l’égard des renseignements non communiqués.

[34] Ni Transports Canada ni BC Ferries n’ont fourni d’observations à l’appui de l’application de l’alinéa 20(1)b) aux renseignements en cause, à l’exception de ceux à la page 50. Comme j’ai déjà convenu que l’alinéa 20(1)b.1) s’applique au contenu de cette page, il n’est pas nécessaire d’examiner si la communication de ces mêmes renseignements peut également être refusée en vertu de l’alinéa 20(1)b).

[35] L’analyse suivante s’applique uniquement au recours à l’alinéa 20(1)b) pour refuser de communiquer les titres et les sous-titres de la page 50, étant donné qu’aucune observation à l’appui d’une quelconque exception, sauf pour cette page, n’a été reçue au cours de l’enquête.

[36] En ce qui concerne le premier critère, à savoir que les renseignements doivent être « financiers », « commerciaux », « scientifiques » ou « techniques », la Cour suprême du Canada, dans l’arrêt Merck Frosst Canada Ltée c. Canada (Santé), 2012 CSC 3, au para 139, a déclaré qu’il « convient de donner aux termes “financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques” leur sens lexicographique ordinaire. »

[37] J’estime que, même prélevées du contenu du document en cause, certaines parties des titres et des sous-titres pourraient constituer des renseignements techniques.

[38] Pour satisfaire au deuxième critère, les renseignements doivent répondre aux trois conditions de confidentialité suivantes :

les renseignements ne peuvent être obtenus de sources auxquelles le public a autrement accès;
les renseignements doivent avoir été transmis confidentiellement avec l’assurance raisonnable qu’ils ne seront pas divulgués;
les renseignements doivent être communiqués, que ce soit parce que la loi l’exige ou autrement, dans le cadre d’une relation de confiance entre l’administration et la personne qui les fournit ou dans le cadre d’une relation qui n’est pas contraire à l’intérêt public, et la communication des renseignements confidentiels doit favoriser cette relation dans l’intérêt du public. [Voir : Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Bureau d’enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports), 2006 CAF 157, para 72.]

[39] En ce qui concerne la confidentialité des titres et des sous-titres, BC Ferries et Transports Canada ont tous deux confirmé que le document n’est jamais communiqué publiquement. BC Ferries a également confirmé que lorsque les renseignements ont été fournis à Transports Canada, il était entendu qu’ils ne seraient pas divulgués.

[40] En ce qui concerne la dernière condition de confidentialité, Transports Canada a souligné l’importance de préserver la confiance et la confidentialité dans ses communications avec les intervenants, afin de tenir à jour ses plans de gestion des urgences et de se conformer à la Loi sur la marine marchande du Canada. BC Ferries a également indiqué que sa capacité de fournir des renseignements sensibles et confidentiels à Transports Canada était essentielle pour permettre au Ministère de remplir sa fonction de réglementation.

[41] Ceci étant dit, je suis d’avis que le titre et les sous-titres de la page 50, lorsqu’ils sont prélevés du contenu, ne divulgueraient aucun détail confidentiel du plan de gestion des urgences et n’auraient aucune répercussion négative sur l’intégrité de celui-ci. La divulgation de ces parties du document n’aurait donc pas de conséquences négatives sur la relation et la confiance entre Transports Canada et BC Ferries et ne serait pas contraire à l’intérêt public.

[42] Compte tenu des observations reçues, je conclus qu’aucun des renseignements non communiqués en vertu de l’alinéa 20(1)b) ne satisfait aux critères d’application de cette exception.

Résultat

[43] La plainte est fondée.

Ordonnance

Conformément au paragraphe 36.1(1) de la Loi, j’ordonne au ministre des Transports ce qui suit :

communiquer la totalité des renseignements non divulgués en vertu des alinéas 20(1)b) et 20(1)b.1), à l’exception de la page 50;
communiquer les titres et les sous-titres de la page 50.

Le ministre doit se conformer aux dispositions du paragraphe 37(4) lorsqu’il communique des documents en réponse à mon ordonnance.

Le 28 mars 2023, j’ai transmis au ministre des Transports mon rapport dans lequel je présentais mon ordonnance.

Le 28 mars 2023, le sous-ministre m’a avisée que Transports Canada donnerait « probablement » suite à mon ordonnance.

Le Commissariat aussi fait parvenir le présent compte rendu à BC Ferries.

Lorsque la plainte s’inscrit dans le cadre de l’alinéa 30(1)a), b), c), d), d.1) ou e) de la Loi, la partie plaignante et l’institution ont le droit d’exercer un recours en révision devant la Cour fédérale. Celles-ci doivent exercer leur recours en révision dans un délai de 35 jours ouvrables après la date du compte rendu. Si elles n’exercent pas de recours, les tiers peuvent exercer un recours en révision dans les 10 jours ouvrables suivants. La personne qui exerce un recours en révision doit signifier une copie de sa demande de révision aux parties intéressées, conformément à l’article 43. Si personne n’exerce de recours en révision dans ces délais, l’ordonnance prend effet le 46^e jour ouvrable suivant la date du présent compte rendu.