Décision en vertu de l’article 6.1, 2023 CI 48

Date de la décision : Octobre 2023

Sommaire

Une institution a demandé à la Commissaire à l’information l’autorisation de refuser de donner suite à une demande d’accès en vertu du paragraphe 6.1(1) de la Loi sur l’accès à l’information. De l’avis de l’institution, la demande d’accès constitue un abus de faire une demande de communication et est vexatoire. L’institution affirme également qu’elle s’est acquittée de son obligation de prêter assistance à la personne qui a fait la demande d’accès avant de présenter une demande d’autorisation pour ne pas y donner suite.

La Commissaire conclut que l’institution a démontré qu’elle s’est acquittée de son obligation de prêter assistance à la personne qui a fait la demande d’accès avant de demander l’autorisation pour ne pas y donner suite. Elle n’a cependant pas établi que la demande d’accès constitue un abus du droit de faire une demande de communication ou qu’elle est vexatoire.

La demande d’autorisation n’est pas acceptée.

Demande d’autorisation

Le paragraphe 6.1(1) autorise le responsable d’une institution fédérale à demander l’autorisation écrite de la Commissaire pour ne pas donner suite à une demande d’accès si, à son avis, la demande est vexatoire ou entachée de mauvaise foi, ou constitue autrement un abus du droit de faire une demande de communication. Il incombe à l’institution de démontrer que la demande d’accès satisfait à l’un ou plusieurs des critères du paragraphe 6.1(1).

Le droit d’accès aux documents relevant d’une institution fédérale est reconnu comme étant de nature quasi constitutionnelle [Blood Tribe Department of Health c. Canada (Commissaire à la protection de la vie privée du Canada), 2006 CAF 334, au para 24; voir aussi : Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de la Défense nationale), 2011 CSC 25, au para 40]. Dans cette optique, l’autorisation de ne pas donner suite à une demande d’accès ne peut être accordée que si l’institution s’appuie sur des preuves claires et convaincantes pour démontrer que la demande d’accès est vexatoire ou entachée de mauvaise foi, ou constitue autrement un abus de faire une demande de communication. [Voir, par exemple : Saskatchewan (Advanced Education) (Re), 2010 CanLII 28547 (SK IPC), aux para 43-47; Northwest Territories (Public Body) (Re), 2017 CanLII 73304 (NWT IPC).]

Si l’institution n’établit pas que l’un ou plusieurs des critères du paragraphe 6.1(1) s’appliquent, la Commissaire doit également évaluer si les circonstances justifient qu’elle exerce son pouvoir discrétionnaire pour accorder à l’institution l’autorisation de ne pas donner suite à la demande d’accès.

Le 14 avril 2023, l’institution m’a demandé l’autorisation de ne pas donner suite à une demande d’accès reçue le 22 février 2023 et à laquelle les précisions suivantes ont été apportées le 27 mars 2023 :

[Traduction]

Courriels (à l’exclusion des pièces jointes) de toutes les boîtes aux lettres électroniques (tous les dossiers de la boîte, y compris : boîte de réception, boîte d’envoi, courriels à supprimer, etc.) de [trois] membres du personnel dont la ligne d’objet ou le corps contient n’importe quel des termes [anglais] suivants : « fraud », « harass », « incorrect », « overpayment », « flexibilities », « garnish », « unfair », « kids », « illegal », « union », « labour relations », « vacation », « flight », « lol », « omg », « lmao », « dumb », « annoying », « incompetence », « theft ». Période visée : veuillez inclure les documents du 1^er janvier 2021 à aujourd’hui (27 mars 2023).

Dossier de RH de [membre du personnel] – veuillez inclure les sujets suivants : dossier dans l’application GRFP, dossier de paye, dossier de dotation, dossier de relations de travail. Veuillez inclure tous les documents pertinents depuis le début de l’emploi auprès de [l’institution].

Il s’agit de la demande d’accès qui, selon l’institution, est vexatoire et constitue un abus du droit de faire une demande de communication.

L’institution s’est-elle acquittée de son obligation de prêter assistance à la personne qui a fait la demande d’accès?

Avant de demander l’autorisation de la Commissaire, les institutions doivent s’assurer de s’être acquittées de l’obligation de prêter assistance qui leur incombe en vertu du paragraphe 4(2.1).

Le paragraphe 4(2.1) prévoit une obligation générale de prêter assistance aux personnes qui font une demande d’accès. La portée de cette obligation est vaste, car elle requiert qu’une institution fasse « tous les efforts raisonnables » pour prêter assistance à une personne qui fait une demande d’accès. L’obligation de prêter assistance comprend notamment aider une personne qui fait une demande d’accès à réduire la portée de sa demande afin que les documents demandés puissent lui être fournis plus rapidement et à fournir les renseignements nécessaires pour permettre à l’institution de repérer les documents demandés.

La question de savoir en quoi consistent « tous les efforts raisonnables » pour prêter assistance à une personne qui fait une demande d’accès dépend des faits pertinents et des circonstances. Par conséquent, la question de savoir si une institution s’est acquittée ou non de son obligation en vertu du paragraphe 4(2.1) dépend des faits et doit être évaluée au cas par cas.

En l’espèce, l’institution soutient qu’elle s’est acquittée de son obligation en vertu du paragraphe 4(2.1) avant de demander à la Commissaire l’autorisation de ne pas donner suite à la demande d’accès. À l’appui de sa position, l’institution explique que, après avoir reçu la demande d’accès, le 22 février 2023, elle a échangé de nombreuses communications avec la personne qui a fait la demande afin d’obtenir des précisions concernant les documents demandés et lui offrir des possibilités de réduire la portée de la demande afin de recevoir plus rapidement une réponse.

L’institution déclare également qu’elle a prêté assistance à la personne qui a fait la demande d’accès en lui expliquant la mesure dans laquelle elle peut s’attendre à ce que les renseignements et/ou documents en question (particulièrement les renseignements dans le dossier de RH d’un membre du personnel désigné travaillant à la division « RH à la paye ») soient caviardés conformément à l’exception visant les « renseignements personnels » prévue dans la Loi. L’institution a aussi demandé à la personne si, compte tenu de ce qui précède, elle souhaitait toujours demander des renseignements au sujet de personnes autres qu’elle-même.

La Commissaire note que, grâce à ces efforts et à la coopération de la personne qui a fait la demande d’accès, le libellé original de la demande a été considérablement modifié, de sorte qu’en date du 27 mars 2023, la personne avait accepté ce qui suit :

réduire le nombre de mots-clés énumérés dans la demande d’accès (qui est passé de 50 à 20);
limiter la période visée pour les courriels demandés (du 1^erjanvier 2021 au 27 mars 2023);
ne plus demander les pièces jointes aux courriels ou aux documents compris dans une demande d’accès précédente;
énumérer des exemples des types de documents de RH recherchés.

Par la suite, l’institution n’a plus communiqué avec la personne qui a fait la demande d’accès, mais a plutôt soumis la présente demande d’autorisation pour ne pas y donner suite.

La personne qui a fait la demande d’accès soutient que l’institution aurait pu faire davantage d’efforts pour lui prêter assistance avant de présenter une demande d’autorisation pour ne pas y donner suite. Plus précisément, elle affirme que le libellé de la demande d’accès révisée, à laquelle l’institution demande l’autorisation de ne pas donner suite, se fondait en fait sur des recommandations faites par les fonctionnaires de l’institution et que si cette dernière avait indiqué qu’il y avait toujours des problèmes avec la demande, la personne qui a fait la demande aurait été entièrement disposée à envisager d’autres révisions. La personne qui a fait la demande d’accès soutenait également que la demande d’autorisation de l’institution en vertu de l’article 6.1 devrait être rejetée au motif qu’elle est prématurée et que, conformément à l’obligation de prêter assistance qui incombe à l’institution, celle-ci devrait échanger davantage avec la personne qui a fait la demande concernant la portée de cette dernière.

Après avoir étudié la question, la Commissaire n’est pas prête à rejeter la demande d’autorisation au motif qu’elle est prématurée. Selon l’information dont elle dispose, bien que la personne qui a fait la demande d’accès ait pu être disposée à accepter de faire d’autres révisions au libellé de la demande, il était raisonnable pour l’institution de conclure que la personne n’avait pas l’intention d’abandonner des parties de la demande (y compris le dossier de RH d’un membre du personnel désigné de RH à paye) qui, selon l’institution, constituent un abus et/sont vexatoires.

Dans les circonstances, la Commissaire est d’avis que l’institution n’a pas fait tous les efforts raisonnables pour prêter assistance à la personne qui a fait la demande d’accès et n’était pas tenue de continuer à tenter de réduire et/ou modifier la portée de la demande d’accès avant de demander son autorisation pour ne pas donner suite à la demande d’accès.

La demande constitue-t-elle un abus du droit de faire une demande de communication?

La Loi prévoit un important droit d’accès aux documents relevant des institutions fédérales. Cependant, tous les droits s’accompagnent de responsabilités. Il ne faut pas abuser de ce droit d’accès.

Il y a abus lorsqu’une personne qui fait une demande d’accès utilise son droit de manière abusive ou inappropriée.

C’est par exemple le cas lors qu’une demande d’accès vise un objectif autre que la communication de documents ou de renseignements. C’est également le cas lorsqu’une demande d’accès est contraire à l’intérêt public parce qu’elle constitue un fardeau excessif pour l’institution, parce qu’elle empêche d’autres personnes de faire valoir leur droit d’accès et/ou parce qu’elle augmente indûment les coûts et le temps consacré par une institution au respect de ses obligations en vertu de la Loi.

La liste de facteurs ci-dessus n’est pas exhaustive; d’autres facteurs pertinents peuvent être pris en considération, selon les circonstances propres à chaque cas. Il faut donc évaluer chaque demande d’accès au cas par cas pour établir s’il s’agit ou non d’un abus du droit de faire une demande de communication.

Dans le cas qui nous occupe, l’institution soutient que la personne qui a fait la demande d’accès (qui était un membre du personnel) a eu des problèmes de paye et qu’elle utilise la Loi, plutôt que la procédure à cette fin (en déposant une plainte informelle ou formelle), pour régler ces questions. L’institution maintient que la demande d’accès constitue un abus du droit de faire une demande de communication, pour les raisons suivantes, entre autres :

elle constitue une invasion de la vie privée, vie à cibler des renseignements personnels et à faire des « recherches » sur des membres du personnel désignés, ce qui pourrait mener à une divulgation à grande échelle des renseignements personnels de ces personnes à d’autres membres du personnel dans le cadre de la recherche;
elle est contraire à l’objet de la Loi, car elle contient les renseignements personnels de personnes autres que celle qui fait la demande, que la Loi sur la protection des renseignements personnels protège et rend inaccessibles/incommunicables;
elle établirait un « précédent » qui [traduction] « ouvrirait la porte à l’idée que n’importe qui pourrait tenter de traiter un dossier de RH au moyen d’une demande d’accès afin de faire une recherche sur une personne » et que cette façon de faire serait contraire aux obligations qui incombent à l’institution en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels;
exercerait une pression sur les ressources de son bureau de l’AIPRP et nuirait à sa capacité de gérer d’autres demandes d’accès en raison de son délai de traitement très long, particulièrement la partie concernant un dossier de RH faisant l’objet de mesures de préservation de la preuve.

L’institution soutenait également que cette demande d’accès était une seconde tentative par la personne qui l’a présentée de trouver des preuves de harcèlement contre d’autres membres du personnel. La Commissaire note qu’elle a accepté la demande d’autorisation pour ne pas donner suite à la première demande.

La personne qui a fait la demande d’accès, pour sa part, soutient que la demande vise des documents gouvernementaux relatifs à des fonctionnaires et qu’elle n’est pas contraire à l’objet de la Loi. Bien que la personne qui a fait la demande reconnaisse que les documents auraient pu faire l’objet de prélèvements, elle affirme que c’est « complètement normal » et que cela ne fait pas de la demande un abus du droit de faire une demande de communication.

La personne qui a fait la demande d’accès nie la pertinence de sa demande précédente, pour laquelle l’institution avait obtenu l’autorisation de la Commissaire pour ne pas y donner suite, et soutient que la demande actuelle est très différente de la première. La personne affirme qu’elle a fait toutes les concessions possibles en réponse aux préoccupations du personnel de l’AIPRP de l’institution, y compris réduire la portée de la demande et utiliser des exemples de documents demandés et de libellé recommandé par le personnel de l’AIPRP.

Selon la personne qui a fait la demande d’accès, d’autres institutions fédérales ont traité des demandes similaires, ce qui mine l’affirmation de l’institution selon laquelle la demande établirait un précédent en permettant de demander les dossiers de RH de personnes désignées.

Enfin, la personne qui a fait la demande d’accès soutient que l’institution n’a pas justifié ses affirmations selon lesquelles la demande aurait une incidence négative sur sa capacité de traiter d’autres demandes, et elle remet en question la position de l’institution selon laquelle la recherche et la récupération des documents pertinents constitueraient une invasion de la vie privée et/ou accroîtrait le risque d’atteinte à la vie privée.

Après avoir examiné les observations et documents à l’appui fournis par les parties, la Commissaire conclut que l’institution n’a pas démontré que la demande d’accès constitue un abus du droit de faire une demande de communication en vertu de la Loi.

Il est important de noter qu’une demande d’accès en vertu de la Loi ne se limite pas aux renseignements personnels de la personne qui la présente et que le fait de rechercher de l’information concernant les cadres ou les employés d’une institution fédérale n’est pas en soi abusif, inapproprié et contraire à la Loi.

L’institution n’a pas fourni suffisamment d’éléments de preuve pour appuyer son affirmation selon laquelle la demande d’accès avait un objet autre que l’obtention de documents ou de renseignements. De plus, l’institution ne peut pas affirmer que la plupart, sinon la totalité, des documents demandés sont incommunicables, ce qui ferait en sorte que la demande soit futile ou une perte de temps.

Bien que les demandes d’accès visant des documents concernant les dossiers de RH de cadres ou de membres du personnel désignés puissent entraîner la communication limitée de renseignements en raison du caviardage, ce simple fait n’établit pas qu’il y avait une motivation cachée derrière la demande. Des demandes d’accès similaires visant des dossiers de RH ayant déjà été présentées à des institutions, il ne s’agit donc pas d’un nouveau type de demande.

Il convient de noter que la présente demande d’autorisation est différente de celle présentée par l’institution pour ne pas donner suite à une demande d’accès précédente de la même personne. Dans la demande d’autorisation précédente, l’institution a démontré que la demande d’accès était trop vaste, imposait un fardeau excessif à l’institution et empêchait d’autres personnes de faire valoir leurs droits. Cependant, la portée de la demande d’accès actuelle est moins vaste et l’institution n’a pas justifié ses affirmations au sujet de l’incidence négative, du fardeau ou des entraves.

L’institution n’a pas fourni suffisamment d’information concernant le nombre de documents, le délai de réponse prévu, la comparaison de la charge de travail, les priorités concurrentes, les coûts de traitement ou l’incidence des mesures de préservation de la preuve sur les dossiers de RH. L’institution n’a pas non plus expliqué en quoi la récupération de documents relatifs à ses responsabilités compromettrait la vie privée ou mènerait à la divulgation de renseignements personnels, et la possibilité d’une recherche centralisée ou d’une recherche sur une personne désignée n’a pas été adéquatement abordée.

Pour les raisons qui précèdent, la Commissaire conclut que l’institution n’a pas établi que la demande d’accès constitue un abus du droit de faire une demande de communication, comme elle l’affirme.

La demande est-elle vexatoire?

Le terme « vexatoire » n’est pas défini dans la Loi. Dans le contexte d’une demande d’accès, le terme s’entend généralement comme une demande présentée principalement dans le but d’embarrasser, de harceler, de contrarier ou de causer des problèmes. Cependant, la question de savoir si une demande est vexatoire dépend des faits et doit être évaluée au cas par cas. C’est pourquoi il est préférable de ne pas définir ce terme trop strictement (Canada c. Olumide, 2017 CAF 42).

Même les demandes d’accès qui semblent légitimes peuvent être vexatoires si elles sont principalement présentées, intentionnellement ou non, à des fins inappropriées, comme causer des dommages ou exercer des représailles à l’égard d’une institution fédérale. Une demande peut également être vexatoire si elle est présentée ou qu’on en fait le suivi d’une manière vexatoire.

Bien que l’article 6.1 précise que c’est la demande d’accès qui doit être vexatoire, et non la personne qui la fait, les circonstances entourant une demande et le comportement de la personne qui la fait peuvent être pertinents s’ils montrent qu’une motivation inappropriée sous-tend la demande. Dans de telles circonstances, une demande d’accès sera vexatoire s’il y a un lien clair entre la demande elle-même et le comportement vexatoire.

Les observations présentées par l’institution à l’appui de sa position selon laquelle la demande d’accès est vexatoire étaient essentiellement les mêmes que celles avancées pour appuyer sa position selon laquelle la demande constituait un abus du droit de faire une demande de communication. La personne qui a fait la demande d’accès a également présenté des observations similaires pour nier le caractère vexatoire de demande.

Les observations et documents à l’appui présentés par l’institution n’établissaient pas que l’objet principal de la demande est autre que l’obtention de documents.

Comme mentionné précédemment, l’institution n’a pas établi que le traitement de la demande d’accès constituerait une invasion de la vie privée et/ou causerait un risque que des renseignements personnels soient divulgués. Elle n’a pas démontré que la demande imposerait un fardeau excessif à la l’institution ni que la demande ne donnerait lieu à la communication d’aucun renseignement. Il n’est donc pas possible d’inférer que la demande d’accès doit avoir une motivation autre que l’accès à l’information.

Pour les raisons expliquées ci-dessus, la Commissaire n’est pas d’accord qu’une demande d’accès visant à obtenir des renseignements concernant des cadres ou membres du personnel d’une institution fédérale est systématiquement inappropriée. Bien que la demande n’aboutisse pas à la divulgation de beaucoup de renseignements, l’institution n’a pas établi qu’elle était motivée par un objectif autre que l’obtention de renseignements communicables.

Les observations et documents à l’appui fournis par l’institution n’ont pas démontré que la personne qui a fait la demande d’accès utilise la Loi pour causer un malaise ou un préjudice. Bien que la personne qui a fait la demande ait auparavant demandé des documents concernant trois membres du personnel désignés de RH à paye, cette demande n’a pas été traitée. Il n’y a donc aucune preuve que la personne a présenté des demandes répétées visant des renseignements au sujet de personnes en particulier, ce qui aurait permis à la Commissaire d’inférer raisonnablement que la demande avait une motivation autre que l’accès à l’information.

Les documents présentés par les parties montrent que, tout au long du processus, la personne qui a fait la demande d’accès a fait preuve de cordialité et de coopération avec le personnel de l’AIPRP de l’institution, et a collaboré avec lui pour tenter de présenter la demande d’une manière qui serait acceptée par l’institution. Le comportement de la personne qui a fait la demande d’accès ne permet pas d’inférer que le but de la demande est autre que l’accès à l’information. Ni les circonstances entourant la demande ni le comportement de la personne qui l’a faite ne montraient qu’une motivation inappropriée la sous-tendait.

Par conséquent, la Commissaire conclut que l’institution n’a pas établi que la demande d’accès est vexatoire.

Décision

L’institution n’a pas établi que la demande d’accès satisfaisait un ou plusieurs critères du paragraphe 6.1(1).

La demande d’autorisation n’est donc pas acceptée.