Décision en vertu de l’article 6,1, 2025 CI 8

Date de la décision : Février 2025

Sommaire

Une institution a présenté à la Commissaire à l’information une demande d’autorisation pour ne pas donner suite à deux demandes d’accès à l’information en vertu du paragraphe 6.1(1) de la Loi sur l’accès à l’information. De l’avis de l’institution, les demandes d’accès constituent un abus du droit de faire une demande de communication.

La Commissaire conclut que l’institution n’a pas établi que les demandes d’accès constituent un abus du droit de faire une demande de communication.

La demande d’autorisation est rejetée.

Demande d’autorisation

En vertu du paragraphe 6.1(1) de la Loi sur l’accès à l’information, le responsable d’une institution fédérale peut demander à la Commissaire à l’information l’autorisation écrite de ne pas donner suite à une demande d’accès si, à son avis, la demande est l’une ou plusieurs des choses suivantes :

• vexatoire;
• entachée de mauvaise foi;
• un abus du droit de faire une demande d’accès.

Les institutions ne peuvent pas refuser de donner suite à une demande d’accès pour la simple raison que les renseignements demandés ont déjà été publiés de manière proactive en vertu de la partie 2 de la Loi [paragraphe 6.1(1.1)].

Il incombe à l’institution de démontrer que la demande d’accès satisfait à l’un ou plusieurs des critères du paragraphe 6.1(1).

Si l’institution démontre que l’un ou plusieurs critères du paragraphe 6.1(1) s’appliquent, alors la Commissaire doit exercer son pouvoir discrétionnaire pour accorder ou non l’autorisation.

Dans l’exercice de ce pouvoir, la Commissaire considère toutes les circonstances et tous les facteurs pertinents, dont :

• la nature quasi constitutionnelle du droit d’accès;
• l’intérêt public à l’égard des documents demandés;
• la question de savoir si l’institution s’est acquittée de ses obligations en vertu du paragraphe 4(2.1), soit de faire tous les efforts raisonnables pour prêter toute l’assistance indiquée à la personne qui a fait la demande d’accès.

Demandes d’accès en cause

A-2024-00006

A-2024-00068

Nous demandons communication de tous les documents associés à la réponse de [l’institution] à la demande d’accès à information [de l’auteur de la demande d’accès] (dossier n^o : A-2024-0006) indiquant qu’il sera nécessaire de prendre une prorogation de délai d’une durée de 3 720 jours pour répondre à 16 des points de la demande d’accès à l’information [de l’auteur de la demande d’accès], tel qu’indiqué dans votre lettre datée du 27 mai 2024.

Plus particulièrement, nous demandons communication de tout document, quelque soit le médium ou la forme, se rapportant de quelque manière que ce soit aux efforts, au raisonnement, aux estimations, aux calculs et aux analyses utilisés par [l’institution] pour évaluer le délai nécessaire pour examiner et fournir les documents correspondants aux 16 points de la demande d’accès à l’information pour lesquels [l’institution] a pris une prorogation de délai de 3 720 jours. Notre demande comprend, mais sans toutefois s’y limiter, les opinions et les analyses effectuées relativement à cette prorogation. Aux fins de certitude, notre demande comprend également toute la correspondance interne et externe concernant cette question.

Selon l’institution, les demandes d’accès constituent un abus du droit de faire une demande de communication.

Les demandes constituent-elles un abus du droit de faire une demande de communication?

La Loi prévoit un important droit d’accès aux documents relevant des institutions fédérales. Cependant, tous les droits s’accompagnent de responsabilités. Il ne faut pas abuser de ce droit d’accès.

Il y a abus lorsqu’une personne qui fait une demande d’accès utilise son droit de manière abusive ou inappropriée.

C’est par exemple le cas lorsqu’une demande d’accès vise un objectif autre que la communication de documents ou de renseignements. C’est également le cas lorsqu’une demande d’accès est contraire à l’intérêt public parce qu’elle constitue un fardeau excessif pour l’institution, parce qu’elle empêche d’autres personnes de faire valoir leur droit d’accès et/ou parce qu’elle augmente indûment les coûts et le temps consacré par une institution au respect de ses obligations en vertu de la Loi.

La liste de facteurs ci-dessus n’est pas exhaustive; d’autres facteurs pertinents peuvent être pris en considération selon les circonstances propres à chaque cas. Il faut donc évaluer chaque demande d’accès au cas par cas pour établir s’il s’agit ou non d’un abus du droit de faire une demande de communication.

Dans sa demande d’autorisation, l’institution a fait valoir trois principaux arguments à l’appui de son point de vue selon lequel les demandes d’accès constituent un abus du droit de faire une demande de communication et chacun d’entre eux pourrait suffire à démontrer l’abus :

1. les demandes d’accès imposeraient un fardeau excessif à l’institution, empêcheraient d’autres personnes de faire valoir leur droit d’accès, et entraîneraient une augmentation indue des coûts et du temps consacrés par l’institution au respect de ses obligations en vertu de la loi;
2. les demandes d’accès sont répétitives;
3. les demandes d’accès visent un objectif autre que la communication de documents ou de renseignements.

1. Fardeau imposé à l’institution et entrave au droit d’accès d’autres personnes

L’institution a expliqué que la formulation initiale de la première demande d’accès était extraordinairement vaste et qu’elle visait 29 catégories différentes de documents, dont la plupart se rapportaient à la police d’assurance contre les risques politiques et deux actions judiciaires relatives à la police. L’auteur de la demande d’accès cherchait également à obtenir des renseignements sur d’autres clients ainsi que sur les politiques, procédures et documents de l’institution pour une période d’environ vingt ans.

L’institution a expliqué qu’elle avait fait des suggestions à l’auteur de la demande d’accès pour réduire la portée de la demande d’accès, notamment les suivantes :

• Décrire les documents demandés de la façon la plus précise possible;
• Minimiser la période visée par les documents demandés;
• Éviter la formulation « tous les documents relatifs à… »;
• Nommer les documents précis ou les types de documents précis recherchés, mais s’assurer que la liste soit la plus courte possible;
• S’il est connu, indiquer le nom de la personne ou du ministère qui possède les documents, ou la fonction, le secteur d’activité ou le projet au sein de l’organisation auquel se rapportent les documents;
• Dans une demande comportant plusieurs parties, éviter des formulations qui font en sorte que des documents se chevauchent ou se répètent.

L’institution a aussi démontré qu’elle avait fait des suggestions précises à l’auteur de la demande d’accès concernant la vaste portée de la demande d’accès, notamment les suivantes :

• Le point 17 visait initialement tous les documents relatifs à l’auteur de la demande d’accès et à une autre entreprise désignée. L’institution a suggéré de limiter la portée aux documents relatifs à ces entités dans le contexte de la deuxième action judiciaire.

L’institution a aussi expliqué qu’elle a fait des efforts pour s’acquitter de son obligation de prêter assistance à l’auteur de la demande d’accès, notamment les suivants :

• Elle a avisé l’auteur de la demande d’accès dès le début que le nombre de documents demandés était extraordinairement élevé et que la réponse à certains points serait chronophage;
• Elle a avisé l’auteur de la demande d’accès qu’elle disposait de ressources limitées pour répondre à la première demande et a noté que les demandes chronophages retardent la réponse à d’autres demandes d’accès à l’information;
• Elle a fourni une estimation du nombre de pages qui devraient probablement être examinées, compte tenu de la portée de la demande, et l’a mise à jour au fur et à mesure que davantage d’information était connue;
• Elle a invité l’auteur de la demande d’accès à continuer de réduire la vaste (et souvent vague) portée des points énumérés dans la première demande afin de réduire le délai de réponse prévu de dix ans;
• Elle a suggéré à l’auteur de la demande d’accès d’autres moyens d’obtenir l’information recherchée dans un délai plus court;
• Elle a fourni des communications provisoires contenant les documents qu’elle a pu récupérer et traiter dans un délai raisonnable;
• Elle a suggéré, à titre de compromis, que l’auteur de la demande d’accès retire les points restants de la première demande d’accès, en attendant la fin du processus de production de documents de la deuxième action judiciaire, dans le cadre duquel des documents similaires devraient être produits. Dans l’éventualité où l’auteur de la demande d’accès ne trouve pas réponse à ses demandes de renseignements de l’auteur de la demande d’accès au cours du processus de production de documents de la deuxième action judiciaire, l’institution l’a invité à présenter une seconde demande d’accès visant des documents précis et identifiables qu’il n’a pas déjà en sa possession.

À la suite de ces efforts, l’auteur de la demande d’accès a accepté de modifier la portée de la première demande d’accès, mais a refusé de l’abandonner complètement. Au lieu de 29 points, la version finale de la demande en contient 19. L’institution a expliqué qu’elle avait répondu à 5 de ces 19 points.

L’institution a indiqué qu’il restait 14 points de la première demande d’accès, qui sont plus volumineux que les 5 auxquels elle a déjà répondu et dont le traitement nécessitera considérablement plus de temps et d’efforts. L’institution a estimé que les 14 points restants de la première demande nécessiteront d’examiner plus d’un million de pages.

L’institution a également expliqué que la portée de la première demande est vaste pour plusieurs raisons, notamment :

• la portée de l’information demandée, qui ne se prête pas toujours à des critères de recherche précis;
• la période visée par les documents, qui est de vingt ans dans de nombreux cas;
• il y a un grand nombre de points distincts dans la demande.

L’institution soutenait qu’elle s’attendait à ce que le processus d’examen soit complexe, car certains des documents se trouvent sur des dispositifs de stockage électronique et il serait donc nécessaire d’examiner, au minium, environ 465 Mo, ainsi qu’au moins 75 boîtes de documents papier situés dans un site de stockage externe.  

Selon l’institution, la portée de l’examen pose également des problèmes logistiques, technologiques et sur le plan des ressources. Notamment, pour accéder à un grand nombre des documents électroniques, il faut un logiciel spécial que l’institution n’utilise pas actuellement et pour lequel elle devra obtenir un accès. En général, ces données représentent plus 800 000 pages environ et elles ne sont pas organisées de manière à ce que l’institution puisse les traiter efficacement.

L’institution a aussi mentionné que son équipe de l’accès à l’information se compose seulement de deux conseillers principaux qui répondent également aux demandes d’accès d’une autre institution. Outre ces ressources, le directeur, Accès à l’information et protection des renseignements personnels de l’institution, deux ressources subalternes de l’équipe de l’Accès à l’information et protection des renseignements personnels, les Services juridiques de l’institution et un conseiller juridique externe ont consacré beaucoup de temps à la gestion de la première demande d’accès ainsi que des plaintes concernant une prorogation de délai, une exception, la recherche raisonnable et le refus de traiter une demande de la part de l’auteur de la demande d’accès.

L’institution a expliqué qu’elle avait fourni une estimation raisonnable du temps nécessaire pour traiter les différents points de la première demande d’accès. L’estimation se fondait sur le nombre de documents recherchés, les difficultés techniques liées à l’acquisition du logiciel nécessaire pour accéder à des documents historiques et à des boîtes se trouvant dans un lieu de stockage externe, de même que le temps requis pour traiter un aussi grand nombre de documents papier et électroniques. Selon l’institution, il lui faudrait environ 10 ans pour répondre à la première demande d’accès, même si elle se dotait de personnel supplémentaire. Sinon, la durée de la prorogation aurait été environ le double.

En ce qui a trait à la deuxième demande, l’institution a expliqué qu’elle avait déjà consacré environ 50 heures de travail au dossier et ciblé 1 500 pages aux fins d’examen (après avoir exclu les doubles et les documents non pertinents).

L’institution soutenait que le fait de permettre aux demandes d’accès d’une seule partie de monopoliser les ressources de l’institution pendant une décennie est, par définition, une utilisation abusive et/ou inappropriée du processus d’accès à l’information, et elle a déclaré que la Commissaire à l’information avait reconnu qu’il doit y avoir une limite raisonnable au temps et aux efforts que les institutions consacrent à la réponse à une demande. Une telle affectation des ressources de l’institution nuira certainement à sa capacité d’examiner les demandes d’accès provenant d’autres personnes ou organisations et de répondre à celles-ci. En outre, elle a des répercussions sur le plan opérationnel, car des ressources à l’extérieur de l’équipe de l’accès à l’information consacrent beaucoup de temps à la réponse, et se détournent d’autres demandes d’accès et obligations opérationnelles pour se consacrer à la demande d’un seul auteur de demande d’accès.

2. Répétition

L’institution soutenait que le fait de présenter des demandes redondantes et répétitives constitue un abus du droit de faire une demande de communication. L’institution a expliqué que beaucoup des points se chevauchent ou se répètent et qu’une grande partie des documents sont ou étaient en la possession de l’auteur de la demande d’accès, notamment les suivants :

• des documents qui ont été obtenus durant le processus de production de documents de la première action judiciaire;
• des documents qui proviennent de l’auteur de la demande d’accès et qui ont été fournis à l’institution relativement à la police.

L’institution affirmait que la nature abusive des deux demandes d’accès est particulièrement mise en évidence par le fait que l’auteur de la demande d’accès avait à sa disposition d’autres moyens d’obtenir une grande partie des renseignements demandés. L’institution soutenait notamment que l’auteur de la demande d’accès avait obtenu certains des documents en cause dans le cadre de la première action judiciaire à laquelle l’institution prenait part et qu’il avait eu l’occasion de demander d’autres documents lors du processus de production de documents de la deuxième action judiciaire, qui devait se tenir peu après que l’institution a présenté la présente demande d’autorisation.

Enfin, l’institution soutenait que, bien que le fait que l’auteur de la demande d’accès tente d’obtenir cette information de deux manières différentes simultanément n’est pas en soi un abus du droit de faire une demande de communication, cette pratique devient abusive dans ces circonstances en particulier, car les deux demandes sont volumineuses, visent une période de 20 ans dans la plupart des cas et visent une vaste gamme de types de documents différents dans chaque catégorie de renseignements recherchés.

3. But des demandes

Enfin, l’institution soutenait qu’il pourrait également y avoir un abus du droit de faire une demande de communication lorsque la demande d’accès vise un but autre que l’obtention de documents ou de renseignements. L’institution a expliqué que la vaste portée des deux demandes d’accès était inquiétante et que, dans le contexte de la deuxième action judiciaire en cours, il est fort possible que les demandes visent en grande partie à submerger les ressources de l’institution, ce qui donnerait à l’auteur de la demande d’accès un avantage dans le cadre de la deuxième affaire judiciaire.

Discussion

La Commissaire se penche maintenant sur la question de savoir si les arguments de l’institution sont assez convaincants pour permettre de conclure que les demandes d’accès constituent un abus du droit de faire une demande de communication.

1. Fardeau imposé à l’institution et incidence sur le droit d’accès d’autres personnes qui font des demandes

La question de savoir si une demande d’accès constituerait un fardeau excessif pour une institution repose sur une évaluation objective des faits. Elle varie selon la nature de la demande d’accès, la taille et le type d’activités, le travail requis pour donner suite à la demande et les répercussions sur le fonctionnement. Dans certains cas, donner suite à une demande d’accès qui constitue un fardeau excessif pour l’institution empêche d’autres personnes d’exercer légitimement leur droit d’accès. Dans de telles situations, l’institution doit également démontrer le lien entre le fardeau imposé par le traitement de la demande d’accès et l’entrave au droit d’accès d’autres personnes.

Après avoir considéré toutes les observations et les éléments de preuve présentés par l’institution et l’auteur de la demande d’accès, la Commissaire conclut que l’institution n’a pas fourni suffisamment d’éléments de preuve pour lui permettre de conclure que donner suite aux deux demandes d’accès constituerait un fardeau excessif et qu’elles empêcheraient d’autres personnes d’exercer leur droit d’accès.

L’affirmation de l’institution selon laquelle la demande d’accès produirait un million de pages n’est pas suffisamment étayée par la preuve. L’institution n’a pas expliqué de manière satisfaisante comment elle en était arrivée à ce nombre ni pourquoi la demande d’accès produirait ce nombre de documents.

À titre de comparaison, dans la décision 2024 CI 62, la Commissaire a accordé son autorisation, car l’institution avait suffisamment expliqué comment elle en était arrivée à son estimation du nombre de documents et pourquoi la demande d’accès produirait autant de documents qu’elle l’affirmait. L’institution a été en mesure de fournir une estimation pour la majorité des points dans la demande d’accès et d’expliquer comment elle en est arrivée à cette estimation à la suite d’une recherche initiale de documents. L’institution a aussi expliqué que deux points, par exemple, étaient particulièrement vastes, car ils englobaient tous les documents se rapportant à l’une des principales fonctions de l’institution et visaient une période de 14 ans.

Dans une autre demande d’autorisation que la Commissaire a acceptée, 2024 CI 60, l’auteur de la demande a présenté une demande d’accès visant tous les documents concernant les néonicotinoïdes depuis 1991. L’institution a expliqué que les néonicotinoïdes comprennent au moins un ingrédient actif parmi six (la clothianidine, le dinotéfurane, l’imidaclopride, l’acétamipride, le thiaclopride, le thiaméthoxame) et qu’elle avait trouvé 15 407 demandes liées à au moins un de ces ingrédients. L’institution a aussi expliqué que les 15 407 demandes représentaient 227 375 mégaoctets (Mo) de documents et, en supposant qu’un mégaoctet contient 15 pages, elles produiraient 3,4 millions de pages.

Bien qu’il ne soit pas nécessaire qu’une institution récupère tous les documents pertinents avant de présenter au Commissariat à l’information une demande d’autorisation en vertu de l’article 6.1, elle doit expliquer de manière convaincante, appuyée par des éléments de preuve pertinents, comment elle a calculé le nombre de documents. En l’espèce, l’institution n’a fourni aucune explication sur la manière dont elle est arrivée à l’estimation d’un million de pages. Cela étant dit, l’institution a expliqué pourquoi la demande est vaste : elle a dit que celle-ci vise une période de 20 ans et comporte 14 points différents. L’institution a aussi expliqué que la demande d’accès concerne une police d’assurance contre les risques politiques, deux actions judiciaires ainsi que des renseignements au sujet d’autres clients. Cela ne m’a cependant pas convaincue que la demande d’accès produirait le nombre estimé d’un million de pages. Bien que la demande d’accès vise une période de 20 ans, comprenne 14 points et concerne une grande entreprise, elle vise principalement une seule police et deux actions judiciaires connexes. L’institution n’a pas expliqué pourquoi la police et ces actions judiciaires ont produit autant de documents, ce qui est loin d’être évident pour quelqu’un de l’extérieur.

En réponse à la demande d’autorisation de l’institution, l’auteur de la demande d’accès a affirmé que ses demandes d’accès étaient précises et ciblées, et a donné le point 6 comme exemple : « Tous les documents relatifs à la sélection des risques concernant [deuxième police d’assurance contre les risques politiques] ». L’auteur de la demande d’accès a expliqué qu’il s’agissait d’une [traduction] « demande précise et ciblée visant un ensemble limité de documents relatifs à une seule police d’assurance précisément identifiée ».

La Commissaire est d’accord avec l’auteur de la demande d’accès que certains points de la première demande d’accès sont précis et ciblés. Bien que l’institution affirme que les points 4 à 7 demeurent exceptionnellement vastes et très compliqués à traiter, elle n’a pas suffisamment expliqué ce point. Plus précisément, l’institution n’a pas suffisamment expliqué en quoi les points qui désignent précisément une seule police d’assurance pourraient produire un nombre exceptionnellement élevé de documents ou pourraient être si complexes à traiter qu’ils pourraient constituer un abus du droit de faire une demande de communication. Cette situation est contraire à celle dans la décision 2024 CI 62, dans laquelle la Commissaire était satisfaite des arguments et éléments de preuve fournis par l’institution à l’appui de son affirmation selon laquelle certains points de la demande d’accès étaient exceptionnellement vastes.

En ce qui concerne la deuxième demande d’accès, la Commissaire est aussi d’avis que l’institution n’a pas suffisamment expliqué comment elle en était arrivée à l’estimation de 1 500 pages ni pourquoi la demande produirait autant de documents. Cette estimation lui semble très élevée pour une demande d’accès visant tous les documents relatifs à une prorogation du délai de traitement d’une demande d’accès. En outre, le simple fait de fournir une estimation du nombre de documents est loin d’être suffisant pour justifier l’affirmation selon laquelle la demande d’accès constitue un abus du droit de faire une demande de communication.

La Commissaire est également d’avis que l’institution n’a pas suffisamment expliqué l’incidence qu’aurait le traitement des deux demandes d’accès sur les bureaux de première responsabilité (BPR) et son bureau de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels (AIPRP).

L’institution n’a fourni aucune information concernant le nombre de BPR et/ou d’employés qui seraient touchés par le traitement des demandes d’accès ni fourni suffisamment d’information concernant le travail nécessaire pour traiter les demandes. Le simple fait que l’institution affirme qu’elle prévoit que le processus d’examen de la première demande d’accès sera très complexe, en raison du nombre de documents qui se trouvent sur des appareils de stockage électronique et dans des boîtes, ne constitue pas en soi un élément de preuve suffisant. En outre, l’institution n’a pas démontré qu’elle avait pris en considération la charge de travail normale des BPR ni en quoi la recherche, la récupération et l’examen des documents ainsi que la formulation de recommandations à leur sujet auraient une incidence sur leur charge de travail normale et nuirait à l’atteinte de leurs objectifs de travail.

Au contraire, dans la décision 2024 CI 62, la Commissaire a accordé son autorisation parce que l’institution avait suffisamment expliqué l’incidence sur les BPR. L’institution a expliqué qu’un point de la demande d’accès, qui visait « Tous les documents relatifs à l’interprétation de toute ligne directrice, règle, politique ou recommandation », était susceptible d’avoir une incidence sur l’ensemble de l’effectif de l’institution, puisque tous les employés devaient régulièrement formuler des recommandations et y donner suite dans le cadre de leurs activités quotidiennes. L’institution a aussi fourni une estimation du nombre d’heures qui seraient requises pour que tous les employés récupèrent ces documents.

De même, dans la décision 2024 CI 60, la Commissaire était satisfaite de l’explication de l’institution, à savoir que, puisque les néonicotinoïdes, le sujet de la demande d’accès, étaient la classe la plus populaire d’insecticides, la demande aurait une incidence importante sur le BPR responsable de la réglementation des pesticides. L’institution a conclu que la demande d’accès aurait une incidence sur le travail de la majorité (soit environ 550) des employés du BPR. L’institution a aussi expliqué que chaque employé du BPR devrait faire une recherche par mots-clés dans son compte de courriel, et que 16 000 mots-clés devraient être utilisés. En plus de la recherche parmi les courriels, l’institution a précisé que les conseillers scientifiques du BPR devraient examiner les documents pendant une longue période avant d’en établir le contexte, trier les renseignements sensibles et signaler les risques associés à la divulgation. L’institution soutenait que l’extraction et l’examen des documents imposeraient au BPR de réaffecter une partie importante de son personnel, y compris une partie importante de ses conseillers scientifiques expérimentés, ce qui l’empêchera de remplir son mandat réglementaire qui est de traiter les demandes relatives aux pesticides et ainsi de protéger la santé des Canadiens et Canadiennes et l’environnement. De plus, l’arrivée de nouveaux produits sur le marché et le retrait d’autres produits pourraient être retardés, ce qui aura aussi une incidence négative sur l’industrie agricole.

La Commissaire est également d’avis que l’institution n’a pas suffisamment expliqué l’incidence qu’auraient les deux demandes d’accès sur son bureau de l’AIPRP. L’institution a expliqué que la première demande d’accès aurait une incidence sur deux employés subalternes, deux conseillers principaux, un directeur, ses Services juridiques et un conseiller juridique externe. L’institution a également expliqué qu’elle devrait se doter de ressources humaines supplémentaires pour traiter la première demande d’accès et qu’avec toutes ces ressources, elle prévoit qu’il lui faudrait environ 10 ans pour répondre à la première demande. Enfin, l’institution a expliqué qu’elle avait déjà consacré 50 heures au traitement de la deuxième demande d’accès.

La Commissaire reconnaît que 10 ans sont un très long délai pour traiter une seule demande d’accès. Cela étant dit, je ne vois pas bien comment l’institution a établi qu’il faudrait 10 ans pour traiter la première demande. L’institution n’a fourni aucune information concernant la capacité de son bureau de l’AIPRP ou l’arriéré de demandes d’accès qu’il pourrait avoir. À titre de comparaison, dans la décision 2024 CI 60, l’institution a fourni des observations détaillées concernant ces points. Cette institution a expliqué de manière convaincante en quoi répondre la demande d’accès aurait une incidence sur sa capacité déjà diminuée.

Pour ce qui est de la deuxième demande d’accès, la Commissaire conclut que le fait d’y avoir consacré 50 heures n’est pas un motif suffisant pour conclure qu’elle imposerait un fardeau excessif à l’institution.

Compte tenu de ce qui précède, la Commissaire conclut que l’institution n’a pas démontré que donner suite aux deux demandes d’accès lui imposerait un fardeau excessif.

2. Répétition

La Commissaire se penche maintenant sur la question de savoir si les deux demandes d’accès constituent un abus du droit de faire une demande de communication en raison de leur nature répétitive.

L’institution n’a fourni aucune observation concernant la nature répétitive de la deuxième demande d’accès. En ce qui concerne la première demande d’accès, l’institution soutenait que les points se chevauchaient, qu’une grande partie des documents étaient en la possession de l’auteur de la demande d’accès et que ce dernier avait d’autres moyens d’obtenir l’information, notamment l’étape de production de documents de la deuxième action judiciaire.

Dans des décisions précédentes (2020 CI 17, 2021 CI 30, 2024 CI 63), la Commissaire a conclu qu’une demande d’accès est vexatoire ou constitue un abus du droit de faire une demande de communication lorsqu’elle est répétitive, c’est-à-dire qu’aucun nouveau document n’est visé. En l’espèce, la question ne semble pas être le fait qu’aucun nouveau document n’est demandé.

Dans une autre décision (2024 CI 64), la Commissaire a conclu que le fait de demander répétitivement le même type de renseignements visés par une exception, sans avoir de raison de s’attendre à ce que la nouvelle demande d’accès donne une réponse différente, est vexatoire. Or, la question en l’espèce ne semble pas être de savoir si l’auteur de la demande d’accès demande répétitivement le même type de renseignements visés par une exception.

L’affaire qui nous occupe ressemble à une autre affaire que la Commissaire a examinée, dans laquelle elle a conclu que l’auteur de la demande d’accès avait fait des demandes se chevauchant (2023 CI 47). Bien que ce fait en soi ne suffise pas pour conclure que la demande d’accès constituait un abus du droit de faire une demande de communication, la Commissaire a conclu qu’il a contribué à en faire un abus. La raison était que le chevauchement entre les demandes d’accès accroissait le fardeau imposé à l’institution, qui devait fournir les mêmes documents à plusieurs occasions, sans fournir de valeur ajoutée à l’auteur de la demande d’accès.

En l’espèce, l’institution soutenait que les points dans la première demande d’accès se chevauchaient. La Commissaire est d’avis que ce n’est pas suffisant pour conclure que la demande d’accès constitue un abus du droit de faire une demande de communication. La Commissaire est également d’avis que cela ne contribue pas à faire de la demande un abus, comme c’était le cas dans la décision 2023 CI 47. Même si les points de la première demande se chevauchaient, l’institution ne serait pas obligée de fournir les mêmes documents plus d’une fois puisqu’ils concerneraient tous la même demande d’accès. Le chevauchement entre les points ne devrait donc pas accroître le fardeau de l’institution.

Le deuxième argument de l’institution est qu’une grande partie des documents sont ou ont déjà été en la possession de l’auteur de la demande d’accès, soit parce que l’institution les lui avait fournis soit parce que l’auteur de la demande d’accès les avait obtenus durant l’étape de la production de documents de la première action judiciaire. Dans la décision 2022 CI 35, la Commissaire a examiné une situation similaire :

• La majeure partie de la demande d’accès concernait des documents que la personne qui l’a fait avait fournis à l’institution.
• Le reste des documents demandés ont déjà été fournis à la personne qui avait fait la demande d’accès, à l’exception de l’information qui aurait pu avoir été créée entre la dernière demande d’accès terminée et celle pour laquelle l’autorisation de la Commissaire a été demandée.
• La personne qui a fait la demande d’accès a rejeté la proposition de l’institution de modifier la période visée par la demande afin de viser précisément la période entre la dernière demande d’accès terminée et celle pour laquelle l’autorisation de la Commissaire a été demandée.

Ces trois éléments, ensemble, ont permis à la Commissaire de conclure que la demande d’accès constitue un abus du droit de faire une demande de communication. L’affaire qui nous occupe est différente de celle discutée ci-dessus à de nombreux égards.

Premièrement, bien que certains documents aient été fournis par l’auteur de la demande d’accès à l’institution, cela ne semble s’appliquer qu’à une petite partie de la demande d’accès. L’institution n’a pas expliqué quels documents exactement avaient été fournis par l’auteur de la demande d’accès. Cela étant dit, l’auteur de la demande d’accès a reconnu, dans sa réponse à la demande d’autorisation de l’institution, que le point 7 visait des documents qui avaient été fournis par lui.

Le point 7 est formulé ainsi : « Tous les documents fournis à [l’institution] par [l’auteur de la demande d’accès], y compris […] ». L’auteur de la demande d’accès a également reconnu que les points 5 et 6, qui visent des documents relatifs à la sélection des risques, pourraient viser en partie des documents fournis par lui. Cela étant dit, ces trois points semblent néanmoins constituer seulement une petite partie de la demande d’accès.

Deuxièmement, le reste des documents demandés n’avait pas déjà été fourni à l’auteur de la demande d’accès en vertu de la Loi. Bien que certains documents puissent avoir été fournis de l’étape de production de documents de la première action judiciaire, cela n’équivaut pas à avoir obtenu ces documents en vertu de la Loi. Comme l’a mentionné l’auteur de la demande d’accès, le paragraphe 2(3) de la Loi prévoit que celle-ci vise à compléter les modalités d’accès aux documents de l’administration fédérale. Par conséquent, l’auteur de la demande d’accès peut légitimement demander la même information en vertu de la Loi et dans le cadre d’une action judiciaire.

Troisièmement, l’institution ne semble pas avoir suggéré à l’auteur de la demande d’accès d’exclure les documents qu’il lui a fournis. Dans sa réponse à la demande d’autorisation de l’institution, l’auteur de la demande d’accès soutenait ce qui suit [traduction] :

L’institution n’a pas aidé [l’auteur de la demande d’accès] à réduire la portée de ces points de la demande. L’institution est la seule partie qui connaît le contenu de son dossier de sélection des risques. Dans la mesure où l’institution souhaitait que [l’auteur de la demande d’accès] réduise la portée du point de la demande portant sur ce type de documents, elle était obligée de fournir des suggestions ou des options afin que [l’auteur de la demande d’accès] réduise la description.

Cette affirmation semble correcte. Dans une lettre datée du 27 mai 2024, l’institution a invité l’auteur de la demande d’accès à [traduction] « continuer de préciser et de réduire la portée de sa demande, particulièrement les points 4, 5, 6 et 7 à l’annexe A, qui demeurent particulièrement vastes et donc très compliqués à traiter », mais elle n’a pas fait de suggestion précise quant à l’exclusion de documents qui avaient été fournis par l’auteur de la demande d’accès.

Pour ces raisons et conformément à l’approche adoptée par la Commissaire dans la décision 2022 CI 35, les arguments de l’institution à ce sujet ne suffisent pas pour établir que la demande d’accès constitue un abus du droit de faire une demande de communication.

Enfin, l’institution soutenait que l’auteur de la demande d’accès disposait d’autres moyens d’obtenir l’information, comme l’étape de production des documents de la deuxième action judiciaire. Comme mentionné ci-dessus, la Loi vise à compléter les modalités d’accès aux documents de l’administration fédérale. L’auteur de la demande d’accès peut donc légitimement demander la même information en vertu de la Loi et dans le cadre d’une action judiciaire.

Compte tenu de ce qui précède, la Commissaire conclut que l’institution n’a pas démontré que les deux demandes d’accès constituent un abus du droit de faire une demande de communication en raison de leur nature répétitive.

3. But des demandes

Enfin, la Commissaire se penche sur la question du but des deux demandes d’accès. L’institution soutenait que la vaste portée des demandes, dans le contexte de la deuxième action judiciaire, qui est en cours, laisse croire que leur but était de submerger les ressources de l’institution et de donner un avantage à l’auteur de la demande d’accès dans le cadre de la deuxième action judiciaire.

L’institution n’a pas fourni de preuve concrète à l’appui de son affirmation selon laquelle les demandes d’accès visent à submerger ses ressources. À titre de comparaison, dans la décision 2024 CI 69, la Commissaire était convaincue par l’argument de l’institution selon lequel le but principal de certaines des demandes d’accès n’était pas d’obtenir de l’information, parce qu’il était appuyé par les nombreuses communications avec la personne qui a fait la demande d’accès et les observations de celle-ci.

En outre, comme l’a expliqué l’auteur de la demande d’accès, la première demande d’accès a été faite en janvier 2024, soit bien avant l’étape de production des documents de la deuxième action judiciaire, qui devait débuter en novembre de la même année. La Commissaire estime que le temps écoulé entre le dépôt de la première demande d’accès et le début prévu de la deuxième action judiciaire laisse croire que la demande n’a pas été faite dans l’intention de submerger l’institution durant l’action judiciaire. En ce qui concerne la deuxième demande d’accès, la Commissaire conclut que selon le nombre estimé de pages (1 500), qui est relativement peu élevé, la demande d’accès n’a pas été faite dans l’intention de submerger l’institution.

Compte tenu de ce qui précède, la Commissaire conclut que l’institution n’a pas démontré que les deux demandes d’accès visaient un but autre que d’obtenir des documents ou des renseignements.

4. Conclusion

La Commissaire conclut que l’institution n’a pas établi que les deux demandes d’accès constituent un abus du droit de faire une demande de communication.

Malgré sa conclusion, la Commissaire reconnaît que le nombre estimé de documents est élevé et, par conséquent, elle encourage les deux parties à continuer de collaborer afin de réduire le nombre de documents pertinents. La réduction de la portée des demandes d’accès pourrait être avantageuse pour les deux parties : l’auteur de la demande d’accès obtiendrait les documents plus rapidement et l’institution utiliserait moins de ressources pour le traitement des demandes d’accès. Dans sa communication avec l’institution, l’auteur de la demande d’accès s’est montré disposé à réduire la portée de la première demande d’accès une fois que l’étape de production de documents de la deuxième action judiciaire sera terminée. Cela semble une bonne façon de concilier les intérêts des deux parties.

Décision

L’institution n’a pas établi que les deux demandes d’accès satisfaisaient à un ou plusieurs critères du paragraphe 6.1(1).

La demande d’autorisation est donc rejetée.