Questions et réponses

Manque à gagner budgétaire

1- Pendant votre discours, vous avez mentionné que le Commissariat à l’information est aux prises avec un déficit structurel et avez évoqué une réduction équivalant à 3 % de votre budget. Comment expliquez-vous cette situation?

Le manque à gagner s’élève à environ 463 000 $, soit 3 % de mon budget.
Les modifications qui ont été apportées à la Loi sur l’accès à l’information en 2019 ont engendré de nouvelles responsabilités pour le Commissariat et une augmentation de ma charge de travail.
En décembre 2020, à la suite de ces modifications et d’une augmentation soutenue des plaintes déposées auprès du Commissariat, celui-ci a reçu un financement permanent pour 27 enquêteurs supplémentaires.
- En avril dernier, en examinant le financement affecté à l’application des nouvelles conventions collectives, nous avons découvert que le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) n’a pas fourni les fonds pour couvrir les augmentations de salaire de ces enquêteurs.
- Le SCT s’est basé sur le nombre de postes pourvus en mars 2021 pour effectuer ses calculs. Puisque le Commissariat a reçu le financement permanent en décembre 2020, il n’avait pas encore pourvu les 27 postes en mars 2021. Ces équivalents temps plein (ETP) supplémentaires ont été embauchés au cours de l’année financière 2021-2022.
- Le Commissariat se retrouve donc avec un grave manque de financement. Le SCT n’a pas alloué de fonds pour couvrir les augmentations de salaire de 21 % des ETP du Commissariat.
De plus, un écart a été relevé dans les renseignements fournis par le SCT relativement à la convention collective des conseillers juridiques (groupe LP), laquelle a été renouvelée récemment.
- Le SCT assure le financement de 6 membres du groupe LP. En raison des modifications apportées à la Loi, lesquelles ont considérablement augmenté la charge de travail de l’équipe des Services juridiques, le Commissariat dispose actuellement de 8 membres du groupe LP.
- Les augmentations de salaire et les paiements rétroactifs versés à ces 2 avocats entraîneront un manque à gagner supplémentaire de 91 000 $ pour 2024-2025 et de 52 000 $ pour les années financières ultérieures.
Depuis mai 2024, mon équipe mène des discussions avec des représentants du SCT. J’ai même rencontré le secrétaire du Conseil du Trésor pour lui expliquer la situation et lui demander son aide afin d’y remédier.
En juin dernier, j’ai eu recours à un redressement budgétaire hors cycle prévu à cet effet par l’entremise du ministre de la Justice.
- C’est la seule option dont dispose le Commissariat dans le cadre du modèle de financement actuel.
- C’est le seul mécanisme dont je dispose qui puisse convenir au caractère urgent de ma demande.

2- Pouvez-vous réaffecter des ressources au sein de votre organisation pour résoudre la situation?

À ce jour, presque tous les postes sont pourvus, ce qui laisse peu de marge de manœuvre pour une réaffectation au sein de l’organisation.
Seulement 14 % de notre budget est affecté au fonctionnement et à l’entretien. Par conséquent, nous ne disposons pas de beaucoup de souplesse pour absorber les réductions de financement sans que les fonctions de base soient touchées.
Comme il a été communiqué par le SCT, le Commissariat a été exclu de l’initiative Recentrer les dépenses gouvernementales de 2023.
À mon avis, cette exclusion reflète mon rôle critique d’agente indépendante du Parlement qui veille à ce que le droit d’accès à l’information continue d’être protégé.

3- Le Commissariat envisage-t-il de recourir à l’intelligence artificielle ou à d’autres outils afin d’être plus efficace malgré le manque de ressources?

Depuis le début de mon mandat, je priorise l’amélioration des activités opérationnelles au Commissariat.
Nous sommes toujours à la recherche d’outils qui nous permettent d’être plus efficaces, mais nous mettons aussi nos processus à jour de manière à travailler plus intelligemment.
Par exemple, en 2023-2024, le Commissariat a procédé à une importante mise à jour de son formulaire de plainte en ligne.
Le nouveau formulaire offre des fonctionnalités qui aident les parties plaignantes à déposer leurs plaintes. Ainsi, elles peuvent fournir davantage de renseignements d’emblée, ce qui nous permet de prendre des décisions éclairées quant à la recevabilité des plaintes.
Récemment, par l’entremise d’un tiers indépendant, nous avons recueilli le point de vue des parties plaignantes pour mieux comprendre leurs besoins. Des mesures supplémentaires sont prévues pour combler les lacunes relevées, dont l’amélioration de notre site Web.

4- Comment un manque à gagner peut-il être considéré comme étant grave dans un contexte opérationnel où vous fermiez plus de dossiers de plainte que vous n’en enregistriez?

En 2023-2024, nous avons été en mesure de fermer 25 % plus de dossiers de plainte que nous n’en avons reçus parce que nous avons accru notre efficacité.
Le Commissariat n’a aucun contrôle sur le nombre de plaintes qui lui sont présentées chaque année. Par conséquent, même si le nombre actuel de plaintes est inférieur à celui des années précédentes, rien ne permet d’affirmer que cette tendance se maintiendra.
Un nombre croissant de plaintes fait l’objet d’ordonnances (7,4 % en 2023-2024; jusqu’ici, 9,2 % en 2024-2025).
Un certain nombre d’entre elles donneront lieu à des litiges, dont je devrai m’occuper avec les ressources dont je dispose. J’ai besoin de conseillers juridiques pour mener à bien ces litiges.
Un modèle de financement plus souple permettrait de réduire ou d’accroître le financement en fonction des plaintes reçues et des besoins opérationnels.
En tant que petite organisation qui a les mêmes obligations en matière de rapports que les grandes institutions, nous devons faire des choix difficiles, comme reporter des projets d’immobilisations critiques afin de nous concentrer sur notre mandat de base. Or, cette façon de faire n’est pas viable à long terme.
Au bout du compte, un manque à gagner signifierait que je ne serais pas capable de fermer autant de dossiers de plainte que les années précédentes, ni d’éliminer notre arriéré qui subsiste.
En fin de compte, cette situation entraînerait des retards encore plus longs pour les personnes qui cherchent à obtenir de l’information auprès des institutions fédérales.

5- Malgré les calculs du SCT, votre budget a été revu à la hausse. Le SCT applique les mêmes formules standards qu’il a utilisées pour les autres institutions pour calculer les allocations visant à couvrir les augmentations de salaire au Commissariat. Pourquoi en serait-il autrement pour le Commissariat?

Ce cas illustre très bien pourquoi je préconise la mise en place d’un modèle de financement indépendant.
En tant qu’agente du Parlement, la notion d’indépendance revêt une importance cruciale. Le processus de financement du Commissariat doit refléter cette indépendance.
En tant qu’agente du Parlement, je rends des comptes directement au Parlement plutôt qu’au gouvernement ou à un ministre du gouvernement fédéral.
Un modèle qui ne me force pas à quémander du financement auprès des institutions sur lesquelles j’enquête serait préférable.
Certains agents du Parlement bénéficient d’un tel modèle :
- le directeur général des élections du Canada;
- le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique;
- le directeur parlementaire du budget.

6- Pourquoi avez-vous embauché des avocats supplémentaires, compte tenu des coûts élevés liés à l’embauche de professionnels du droit? Ces ressources ne devraient-elles pas plutôt être consacrées à l’embauche d’enquêteurs supplémentaires?

Avant 2019, les plaintes pouvaient uniquement faire l’objet de recommandations, et non d’ordonnances. Les conseillers juridiques étaient requis seulement dans les cas où je prenais moi-même l’initiative d’un litige. Essentiellement, c’est moi qui déterminais ma charge de travail juridique.
Lorsque les modifications à la Loi sont entrées en vigueur en 2019, j’ai dû adapter mes processus pour tenir compte du fait qu’un certain nombre de mes ordonnances seraient contestées devant les tribunaux par les institutions et du fait que des conseillers juridiques seraient nécessaires au Commissariat pour répondre à cette demande.
Il s’agit d’une nouvelle étape distincte du règlement des plaintes, qui entraîne des besoins en ressources distincts et nécessite des conseillers juridiques plutôt que des enquêteurs.
C’est également un secteur d’activité qui continuera de prendre de l’ampleur à mesure que l’inventaire des plaintes datant d’avant 2019 disparaîtra et qu’un plus grand nombre de plaintes feront probablement l’objet d’ordonnances.
J’ai également besoin de conseillers juridiques pour m’appuyer dans mes recours juridiques visant à obtenir des brefs de mandamus, qui se sont avérés nécessaires, car certaines institutions choisissent d’ignorer mes ordonnances.
Contrairement aux ministères et organismes, il n’est pas possible pour moi, en tant qu’agente du Parlement, et pour le Commissariat d’avoir recours aux avocats de Justice Canada, puisque nous sommes en litige contre le gouvernement. Cela rend notre propre expertise d’autant plus importante et nécessaire.

7- Comment le Commissariat fera-t-il face à d’éventuelles réductions dans un avenir proche?

Des réductions supplémentaires signifieraient que je ne serais pas en mesure de fermer autant de dossiers de plainte que les années précédentes, ni d’éliminer notre arriéré qui découle d’une augmentation soutenue de nouvelles plaintes sur plusieurs années.
En fin de compte, cette situation entraînerait des retards encore plus longs pour les personnes qui cherchent à obtenir de l’information auprès des institutions fédérales.
Les retards pris dans le traitement des plaintes nuisent à l’engagement du gouvernement en matière de transparence et à sa lutte contre la désinformation.
De nombreuses demandes d’accès portent aussi sur des questions actuelles, d’où l’importance de régler rapidement les plaintes à caractère urgent.
Cela pourrait aussi avoir une incidence sur ma capacité à intenter des procédures judiciaires lorsque cela s’avère nécessaire.

8- Pourquoi les Canadiens et les Canadiennes devraient-ils s’en préoccuper?

La confiance des Canadiens et des Canadiennes à l’égard de nos institutions et de notre démocratie s’en trouve menacée.
Les citoyens et les citoyennes ne peuvent participer à la société ni prendre des décisions éclairées s’ils n’ont pas accès à l’information détenue par les institutions fédérales.
Un tel manque d’accès entrave leur capacité à s’engager efficacement dans le processus démocratique et à demander des comptes à leur gouvernement.
Cette information leur appartient.

9- Au cours des années précédentes, le Commissariat n’a pas dépensé toutes les sommes prévues au budget. En conséquence, des fonds ont été inutilisés. Étant donné que le Commissariat nécessite plus de ressources, comment se fait-il que ces fonds n’aient même pas été dépensés?

Les institutions ne sont pas autorisées à dépenser au-delà de leur budget ou du montant qui leur a été alloué.
Le gouvernement a instauré une procédure qui permet aux institutions de reporter automatiquement jusqu’à 5 % de leur budget à l’année suivante (sans nécessiter d’approbation supplémentaire).
Le gouvernement a aussi instauré une procédure pour ce type de situation, connue sous le nom de « report ». Celui-ci permet aux institutions d’avoir accès aux fonds inutilisés par l’entremise d’une demande de « report » soumise à l’approbation du SCT.
À quelques reprises au cours des dix dernières années, le Commissariat a excédé le montant maximum pouvant être reporté automatiquement à la prochaine année financière. Il a donc présenté une demande de report au SCT afin de tenir compte de ses dépenses prioritaires sur plusieurs années et de sa capacité globale.
Par le passé, j’ai fait part au Parlement des inconvénients liés aux injections annuelles de fonds temporaires.
L’un des inconvénients tient au fait que cet argent devient plus difficile à dépenser lorsqu’il est reçu en fin d’année financière, car il ne peut être utilisé pour embaucher des ressources permanentes ou des consultants spécialisés dans les projets informatiques, qui sont généralement recrutés plus tôt dans l’année.
En 2023-2024, le Commissariat a reporté 540 000 $ à 2024-2025, ce qui représente 2,9 % de ses autorisations totales.

10- Combien de membres de votre personnel travaillent sur des enquêtes?

En ce qui concerne l’année financière 2024-2025, nous recevons du financement pour 129 ETP, dont 99 se consacrent à la transparence gouvernementale. Cela comprend les enquêteurs, le personnel du Greffe qui est responsable de recevoir les plaintes et les avocats qui appuient, entre autres, directement l’équipe des Enquêtes.
Il y a 30 ETP qui travaillent à soutenir l’exécution du programme. Les ressources organisationnelles sont nécessaires pour payer les membres du personnel et les fournisseurs, embaucher de nouvelles personnes pour se joindre à l’équipe, assurer une infrastructure de TI sécuritaire ainsi qu’appuyer l’équipe des Enquêtes et, par définition, l’exécution de notre mandat.
Afin de réduire au minimum les coûts associés aux services internes, le Commissariat a pris certaines mesures, notamment de collaborer avec d’autres organisations qui offrent des services à un coût moindre. Par exemple, Santé Canada (Programme d’aide aux employés, résolution informelle de conflits) et la Commission canadienne des droits de la personne (approvisionnement).

Plaintes

11- Le Commissariat reçoit-il un nombre record de plaintes?

En 2022-2023, nous avons enregistré 7 407 plaintes. Il s’agissait d’une année record.
En 2023-2024, nous avons observé une baisse du nombre de plaintes enregistrées (une diminution de 54 % comparativement à 2022-2023).
Nous profitons donc de ce contexte pour réorienter nos efforts en vue de traiter les nombreux dossiers problématiques qui subsistent dans l’inventaire.
Nous continuons de faire des progrès constants dans notre inventaire (une diminution de 24 % comparativement à 2022-2023).
Cette diminution est attribuable au fait que le Commissariat reçoit maintenant moins de plaintes contre Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC).
- Bien que le Commissariat reçoive moins de plaintes contre IRCC, ce dernier reçoit quand même un grand nombre de demandes d’accès et dispose d’un important arriéré de demandes.

12- Si le nombre de plaintes a diminué, pourquoi le Commissariat continue-t-il de recourir au même nombre d’enquêteurs?

Le Commissariat n’a aucun contrôle sur le nombre de plaintes qui lui sont présentées chaque année. Par conséquent, même si le nombre actuel de plaintes est inférieur à celui des années précédentes, rien ne permet d’affirmer que cette tendance se maintiendra.
Le Commissariat demande aux enquêteurs de s’occuper de l’arriéré des plaintes chaque fois que cela est possible.
Nous faisons des progrès constants par rapport à notre arriéré, mais ce travail tiendra notre équipe des Enquêtes occupée pendant de nombreuses années.
Nous disposons d’indicateurs de rendement qui nous permettent de suivre la situation de près.
Une fois qu’un dossier de plainte a été assigné à un enquêteur, le dossier est fermé dans les délais suivants :
- dans un délai de 90 jours pour les plaintes concernant un retard : 76 %
- dans un délai de 270 jours pour les plaintes de refus : 70 %
La charge de travail d’un enquêteur comprend environ 60 dossiers.
L’attribution de dossiers aux enquêteurs se fait dès qu’ils sont prêts en traiter de nouveaux.

Pouvoir de rendre des ordonnances

13- Depuis le début de votre mandat, à combien de procédures judiciaires avez-vous pris part?

J’ai pris part à 59 procédures judiciaires.
Depuis que la Loi a été modifiée en 2019, je peux rendre toute ordonnance que je juge appropriée pour régler les questions en cause dans les plaintes fondées qui ont été présentées au Commissariat depuis le 21 juin 2019.
Jusqu’à présent, j’ai rendu plus de 600 ordonnances.
Les institutions sont légalement tenues de se conformer à mes ordonnances. Cela dit, elles ont le droit de les contester en exerçant devant la Cour fédérale un recours en révision de toute question dont traitent les ordonnances.
Si les institutions ne se conforment pas à mon ordonnance ou n’exercent pas un recours en révision devant la Cour fédérale, je peux présenter une demande de bref de mandamus.
Un bref de mandamus est un recours extraordinaire par lequel une demande est présentée à un tribunal visant à ordonner à une autorité publique de se conformer à une obligation légale.
Le processus visant à obtenir un bref de mandamus entraîne la mobilisation des ressources du Commissariat au même titre que celles des institutions appelées à déployer leurs propres ressources juridiques pour mener à bien ce type de demandes.
Cette procédure ne devrait pas être nécessaire, puisque mes ordonnances sont censées être légalement contraignantes.

14- Au cours de la dernière année financière, vous avez présenté quatre demandes de mandamus devant la Cour fédérale, dont trois contre le MDN. Que pouvez-vous nous dire au sujet de ces demandes?

Un dossier contre le MDN est toujours en cours. Étant donné que la Cour est saisie de l’affaire, je vais m’abstenir de tout autre commentaire.
Si le recours au mandamus constitue le seul moyen d’obtenir le résultat escompté, je continuerai de suivre la même approche pour obliger les parties à se conformer à mes ordonnances.
Par expérience, les institutions se conforment à mes ordonnances avant que le tribunal n’instruise l’affaire sur le fond.
Cela dit, cette situation entraîne la mobilisation de mes ressources au même titre que celles des institutions appelées à déployer leurs propres ressources juridiques pour mener à bien ce type d’instances.
Vu le contexte économique actuel, je suis persuadée que les Canadiens et les Canadiennes s’accorderaient à dire que ce type de dépense n’est pas nécessaire.

15- Combien d’institutions décident de contester vos ordonnances devant la Cour ou de ne pas s’y conformer?

Le Commissariat à l’information ne procède généralement pas à des vérifications concernant la conformité des institutions aux ordonnances rendues.
La non-conformité aux ordonnances est une préoccupation parce que celles-ci ont force obligatoire.
Jusqu’à présent, j’ai présenté six demandes de mandamus devant la Cour fédérale contre trois institutions différentes.
Le respect de la Loi est au cœur de mon mandat. Voilà pourquoi j’ai décidé d’intenter ces procédures judiciaires.

16- Devrait-on prévoir des sanctions pour les institutions qui ne se conforment pas à la Loi et à vos ordonnances?

Les parlementaires pourraient se pencher sur cette question.
La nouvelle Loi sur les langues officielles prévoit de telles sanctions.
À tout le moins, les objectifs de travail des fonctionnaires et des hauts fonctionnaires devraient comporter un volet relatif à la nécessité de respecter leurs obligations au titre de la Loi sur l’accès à l’information.

Système d’accès à l’information

17- Que pensez-vous des efforts déployés par le gouvernement pour régler les problèmes relatifs au système d’accès à l’information?

Le système d’accès a besoin d’une réforme exhaustive depuis des années. Je le dis depuis le début de mon mandat. Mes prédécesseurs le disaient aussi.
Comme nous pouvons le voir dans les nouvelles tous les jours, les Canadiens et les Canadiennes recherchent de l’information sur les mesures et les décisions prises par le gouvernement.
L’accès à l’information est un droit quasi constitutionnel et une obligation légale. Ce n’est pas un service.
En mai dernier, le gouvernement a diffusé sa Stratégie en matière de confiance et de transparence et son Plan d’action pour la modernisation de l’accès à l’information.
Malheureusement, rien ne laisse présager des modifications législatives qui sont pourtant nécessaires. Les Canadiens et les Canadiennes devront attendre jusqu’en 2025 pour que débute le processus d’examen de la Loi sur l’accès à l’information.
De plus, une grande partie des mesures proposées dans le Plan d’action pour la modernisation de l’accès à l’information sont axées sur l’orientation, l’échange d’information et la formation. Bon nombre d’entre elles sont déjà en cours. En fait, l’outil de suivi des résultatsdu Plan d’action fait état des progrès réalisés par rapport aux Principales mesures en matière d’accès à l’information précédentes, de l’été 2020 à l’hiver 2024.
La question de l’accès à l’information n’est pas prise au sérieux, et ce, peu importe le parti au pouvoir. Des études et des consultations ont été menées, mais très peu de résultats ont été obtenus.
Nos enquêtes montrent que quelques institutions croulent sous les demandes d’accès et qu’elles ont besoin de ressources supplémentaires afin de les traiter.
Le nombre de demandes de renseignements ne cesse d’augmenter d’année en année, et très peu de choses sont faites pour remédier à cette situation.

18- Quels sont les trois éléments sur lesquels le gouvernement devrait se concentrer pour réparer le système d’accès?

Changement de culture : on peut avoir la meilleure législation qui soit, mais elle ne sera pas efficace si les leaders du gouvernement ne s’engagent pas à faire de l’accès une priorité en fixant des objectifs clairs, en octroyant des ressources, en fournissant de la formation et en innovant, notamment en gestion de l’information.
Modifications législatives : un cadre législatif solide est le fondement d’un système d’accès à l’information solide.
Investissements : dans les ressources, les outils et la technologie nécessaires pour moderniser le système.

19- Quelles modifications législatives contribueraient le plus à améliorer la situation actuelle?

Lorsque la Loi a été modifiée en 2019, j’ai souligné que ces modifications représenteraient un pas dans la bonne direction, mais que d’autres modifications seraient également nécessaires.
À mon avis, il faudrait privilégier les modifications suivantes :
élargir l’application de la Loi sur l’accès à l’information afin d’inclure les cabinets du premier ministre et des ministres;
assujettir les documents confidentiels du Cabinet à la Loi;
limiter le recours à certaines exceptions, comme celle prévue à l’article 21 qui se rapporte aux avis et aux recommandations, et ajouter une disposition prévoyant la primauté de l’intérêt public;
prévoir la durée maximale des consultations qui sont nécessaires pour donner suite à une demande d’accès.

20- Il y a eu des allégations concernant la destruction de documents visés par des demandes d’accès. Le Commissariat a-t-il le pouvoir de faire enquête sur des infractions criminelles en vertu de la Loi sur l’accès à l’information?

Le Commissariat n’a pas le pouvoir de faire enquête sur des infractions criminelles en vertu de la Loi sur l’accès à l’information.
La Loi prévoit deux types d’infractions criminelles : l’article 67 qui interdit d’entraver les enquêtes, et l’article 67.1 qui interdit de détruire, de modifier, de falsifier ou de cacher des documents dans l’intention d’entraver un droit d’accès.
Bien que je ne puisse enquêter sur l’intention derrière la destruction de documents, je peux enquêter sur la destruction elle-même en tant que refus de communication.
Si, à mon avis, il existe des éléments de preuve touchant la perpétration possible d’une infraction par un administrateur, un dirigeant ou un employé d’une institution fédérale, je peux seulement faire part au procureur général des renseignements que je détiens à cet égard [paragraphe 63(2)].
Par le passé, le Commissariat a transmis de tels renseignements cinq fois au procureur général. Je ne suis pas au courant de poursuites qui auraient été intentées à la suite d’une dénonciation faite par le Commissariat.
Deux autres enquêtes ont permis à la commissaire de l’époque de conclure à des cas d’ingérence dans certains dossiers. Ceux-ci n’ont pas pu être déférés au procureur général en vertu du paragraphe 63(2) de la Loi, car les individus visés n’étaient pas des dirigeants ou des employés d’une institution fédérale.
Je vous recommande de communiquer directement avec le Bureau du procureur général pour obtenir de plus amples renseignements.

Fin de mandat

21- En cette dernière année de votre mandat, comment voulez-vous qu’on se souvienne de vous? Quel sera votre héritage?

Un inventaire de plaintes dont l’âge se mesure en mois, et non en années.
La publication d’importants documents d’orientation ainsi que de comptes rendus.
Plusieurs centaines d’ordonnances, dont certaines joueront un rôle important dans la jurisprudence future.