Article 17 : Sécurité des individus

Critère 

À quels critères convient-il de recourir pour déterminer s'il est possible de refuser de communiquer des renseignements d'un document en vertu de l'article 17 ? À l'heure actuelle, la Cour fédérale du Canada n'a pas statué sur les conditions préalables à l'application de la disposition. Toutefois, la jurisprudence élaborée par d'autres tribunaux pourrait être appliquée, par analogie, à la Loi fédérale. Les paragraphes suivants résument l'interprétation donnée à cet article par le commissariat.

Puisqu'il s'agit d'une exception fondée sur le préjudice, les renseignements doivent satisfaire à deux critères. Le premier définit ce qui constitue un risque vraisemblable de préjudice aux fins générales des exceptions fondées sur le caractère préjudiciable et précise cette définition dans le contexte de la sécurité individuelle. Le second permet de déterminer si ce risque constitue une menace à la sécurité des individus.

a)     Risque vraisemblable de préjudice :

La Cour fédérale a peu statué sur l'interprétation à donner à cette partie de la disposition, mais elle s'est prononcée sur le volet relatif au préjudice du critère à établir sous le régime des alinéas 20(1)c) et d). Or, ces alinéas sont formulés de la même façon.

Il importe d'indiquer que les tribunaux qui ont interprété les dispositions parallèles de la loi ontarienne sur l'accès à l'information ont conclu que le préjudice à un individu selon [l'équivalent de l'article 17 dans la Loi sur l'accès à l'information de l'Ontario] n'avait pas à être « probable » mais vraisemblable. Le tribunal a fait observer que les critères de préjudice définis dans la cause Canada Packers avaient été élaborés en l'absence d'incidences de sécurité personnelle et qu'ils étaient trop stricts compte tenu des fins de l'exception prévue à l'article 17. Ontario (Ministre du Travail) c. Holly Big Canoe, (2 décembre 1999, inédit, C.A. Ontario). Le tribunal a défini comme suit le critère de préjudice pour l'équivalent ontarien de l'article 17 :

[TRADUCTION] Le préjudice à un individu n'a pas à être probable pour qu'une institution fédérale soit en droit d'appliquer les exceptions prévues à l'alinéa 14(1)e) et à l'article 20 de la Loi sur l'accès à l'information. Le critère de préjudice probable a été défini dans un contexte où la sécurité personnelle n'était pas en cause [Canada Packers].

Le risque de préjudice doit être vraisemblable mais il n'a pas à être probable. ... De façon similaire [à l'alinéa 14(1)e)], l'article 20 [article 17 de la Loi sur l'accès à l'information] exige que l'on démontre que la communication des renseignements risque vraisemblablement de menacer gravement la sécurité ou la santé d'une personne, plutôt que de s'en tenir à une impression non fondée ou exagérée de menace à la sécurité. L'introduction d'un élément de probabilité dans cette évaluation n'est pas appropriée, compte tenu des intérêts en cause, notamment l'intérêt très important de l'intégrité physique. Il est difficile, sinon impossible, d'établir en termes de probabilités le risque de mise en danger de la vie ou de la sécurité d'une personne par la divulgation d'un dossier éventuellement outrageux. Lorsqu'il existe un motif vraisemblable de croire que la sécurité d'une personne sera mise en danger par la divulgation d'un dossier, le détenteur de ce dossier est en droit d'invoquer l'alinéa 14(1)e) ou l'article 20 pour en refuser la divulgation.

La seule description du préjudice possible, même détaillée, est souvent insuffisante. Il faut, au minimum, lier clairement la divulgation de renseignements particuliers au préjudice invoqué. Il faut expliquer en quoi et pourquoi la communication de ces renseignements occasionnerait le préjudice. Il ne sera pas nécessaire, toutefois, de donner beaucoup d'explications sur les résultats de la divulgation si les éléments suivants sont manifestes :

• Un préjudice sera causé;
• la façon dont il sera causé (ainsi que le moment); et
• les raisons pour lesquelles il sera causé.2

Ce que le commissariat doit obtenir, c'est une explication claire, logique et plausible sur le préjudice susceptible de survenir s'il y a divulgation et sur le lien existant entre la divulgation et le préjudice, c'est-à-dire le lien logique.

Lorsqu'il est nécessaire de raisonner par déduction ou lorsque la réponse à l'une quelconque de ces questions n'est pas claire, il faut préciser l'explication. Plus précise et documentée est la preuve, plus l'applicabilité de l'exception peut être établie. Mais plus la nature de la preuve est générale ou le résultat invraisemblable, plus il sera difficile de susciter la conviction qu'il existe un lien entre la communication de documents particuliers et le préjudice invoqué. Autrement dit, il sera difficile de conclure que les éléments du critère ont été établis.

Le contexte de la divulgation a également son importance. La jurisprudence a énoncé des conditions précises à prendre en considération pour déterminer si la divulgation risquerait vraisemblablement d'occasionner un préjudice :

• L'utilisation des renseignements : Dans cet examen, le commissariat doit présumer que les renseignements seront utilisés.3 L'utilisation qu'un concurrent ferait probablement de l'information constitue, par exemple, un facteur pertinent. En quoi cette utilisation risquerait vraisemblablement d'entraîner un préjudice ? À quel usage probable l'auteur de la demande destine-t-il les renseignements ? Ce sont des facteurs pertinents pour déterminer comment l'utilisation des renseignements pourrait occasionner un préjudice donné.
• La disponibilité des renseignements : Il est indiqué d'examiner si les renseignements que l'on souhaite tenir confidentiels peuvent déjà être obtenus d'autres sources accessibles au public ou s'il est possible qu'un membre du public puisse, en se livrant à ses propres observations et recherches, se les procurer.4 Lorsque les renseignements demandés sont déjà accessibles autrement au public, il n'est peut-être pas nécessaire de recourir à l'exception. 5 La partie soutenant que les renseignements sont accessibles au public (même s'il s'agit du commissariat) assume le fardeau de prouver cette assertion. Non seulement faut-il prouver que les renseignements refusés sont autrement accessibles au public, mais encore, s'il s'agit de renseignements gouvernementaux, qu'ils ont été communiqués par des voies officielles.6
• La couverture par la presse : La couverture par la presse d'un document confidentiel est un élément pertinent pour l'examen du risque vraisemblable de préjudice probable.7Lorsque des renseignements identiques ou similaires ont déjà été divulgués et que la presse en a traité, il n'y a pas lieu de craindre que la communication des renseignements demandés n'entraîne de préjudice supplémentaire. Il importe par ailleurs de signaler qu'un tiers ne peut faire valoir que les médias pourraient mal interpréter les renseignements demandés et lui causer préjudice. Cet argument a été jugé purement théorique.8
• L'âge : La preuve de la période qui s'est écoulée entre la date du document confidentiel et celle de sa communication est pertinente.9 Parfois, plus le document est vieux, plus la probabilité de préjudice s'amenuise.
• Autres documents pertinents : Chaque document doit être évalué individuellement, mais dans le contexte de l'ensemble des documents demandés, car la teneur totale de la communication peut influer énormément sur les conséquences raisonnables de sa divulgation.10 D'un autre côté, un document pourrait occasionner un préjudice s'il était divulgué seul, alors que la communication pourrait n'entraîneraucun dommage si elle révélait la totalité du contexte et contenait une explication.

Ce sont les conséquences probables de la divulgation qui revêtent le plus d'importance dans l'évaluation de l'applicabilité de l'exception prévue par la présente disposition à la totalité ou à une partie d'un document, et non la nature du document ou celle des renseignements qu'il renferme.

b)     Nuire à la sécurité des individus :

Lorsqu'il est établi que la divulgation des renseignements demandés risquerait vraisemblablement d'entraîner un préjudice, la deuxième étape consiste à se demander si le préjudice probable occasionné par la divulgation correspond à la description faite à l'article 17, savoir «nuire à la sécurité d'individus».

On peut avoir recours aux définitions du dictionnaire pour établir la signification ordinaire des termes d'un article de loi lorsque le sens se dégageant de ces définitions concorde avec le but de la Loi.

Les termes «nuire» et «sécurité» sont définis de la façon suivante dans le Nouveau Petit Robert, Dictionnaires le Robert, Paris, 1994 :

• Nuire : 1. Faire du tort, du mal (à qqn) ... 2. Constituer un danger; causer du tort...
• Sécurité : 2. Situation, état tranquille qui résulte de l'absence réelle de danger...

La jurisprudence émanant d'autres tribunaux peut également nous aider à évaluer la portée de cette exception. Aux États-Unis, par exemple, l'exception prévue au sous-alinéa 552(b)(7)(F) de 5 U.S.C. justifie la non-communication de dossiers d'enquête en matière d'application de la loi lorsque la divulgation [TRADUCTION] «pourrait vraisemblablement mettre en danger la vie ou la sécurité physique de quiconque». En droit américain, les documents doivent être des dossiers d'enquête en matière d'application de la loi. L'article 17 de la Loi, toutefois, ne prévoit pas cette exigence. Il peut s'agir de documents relevant d'une institution fédérale, et l'origine du document est sans importance.

Il ressort de la jurisprudence américaine que certains facteurs peuvent être pris en considération pour déterminer si la communication risquerait vraisemblablement de nuire à la sécurité d'une personne :

c)     Quant à l'auteur de la demande :

• La santé mentale : lorsque l'auteur de la demande a des antécédents de troubles mentaux ou émotifs et que la communication des renseignements pourrait aggraver son état au point qu'il pourrait faire du mal à quelqu'un.11

• Le comportement violent : lorsque l'auteur de la demande a déjà eu un comportement violent, et que la divulgation de l'identité des informateurs ayant aidé le gouvernement dans la poursuite engagée contre lui peut mettre en péril la sécurité des informateurs.12

Il est indiqué d'évaluer l'effet probable de la divulgation dans la perspective de l'auteur de la demande, c'est-à-dire de se demander à quel usage celui-ci destinera vraisemblablement les renseignements, et d'examiner, à la lumière de ce que l'on sait à son sujet, ce qu'il pourra se faire à lui-même ou faire à d'autres si les renseignements sont divulgués.

d)     Quant à des tiers :

• La nature de leur occupation : la divulgation de l'identité de personnes exécutant certaines fonctions peut mettre davantage en péril leur sécurité.13
• Les personnes non identifiées : dans certains cas, les risques que la divulgation peut faire courir au public sont si manifestes qu'il n'est pas nécessaire d'identifier précisément les personnes dont la sécurité serait menacée pour que l'exception soit applicable.14

Il convient également d'examiner l'effet que la communication peut avoir sur d'autres personnes. Par ailleurs, il peut ne pas être nécessaire de refuser la communication sous le régime de l'article 17 lorsque les renseignements demandés sont déjà accessibles au public.

Cette exception permet à une institution fédérale de refuser l'accès à des renseignements dont la divulgation «risquerait vraisemblablement de nuire à la sécurité des individus». L'interprétation normale donnée au mot «sécurité» est celle de la sécurité physique, bien qu'il puisse y avoir des exceptions.

L'emploi du pluriel pour le mot «individus» ne signifie pas qu'au moins deux personnes doivent être menacées pour que l'exception puisse s'appliquer. Une telle interprétation mènerait à des conséquences illogiques. La déclaration suivante de M. Francis Fox est indicative de la véritable intention du législateur :

• [TRADUCTION] Cet article vise à empêcher la divulgation de renseignements qui risqueraient de mettre des personnes en danger. Il vise notamment à assurer la protection des indicateurs plus ou moins louches et des personnes fournissant des renseignements concernant les détenus. Ce n'est pas un article qui appelle la controverse, que je sache. Je ne pense pas que quiconque préconiserait de divulguer des renseignements susceptibles de nuire à quelqu'un. La sécurité des individus est généralement interprétée comme la sécurité physique. C'est tout ce que j'ai à dire à ce sujet, monsieur Robinson.15 [Non souligné dans le texte original.]

Normalement, le critère est rempli lorsque l'institution peut démontrer logiquement et clairement :

• L'existence d'un risque réel pour la sécurité d'une personne (ou d'un type de personnes);
• comment et quand ce risque est raisonnablement susceptible de se concrétiser; et

• pourquoi ce risque existe.

Article 17 : Les questions

• Questions dans le but d’aider l’enquêteur dans sa recherche de faits et dans la formulation de ses recommandations pour la résolution de la plainte.