Article 20(1)(b) - Renseignements de tiers, qui sont de nature confidentielle

Observations préliminaires 

La Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. (1985), ch. A-1 (la Loi) , telle que prolongée par l'ordonnance d'extension no 1 en date du 13 avril 1989 sur la Loi sur l'accès à l'information, prévoit que les citoyens canadiens et les résidents permanents au sens de la Loi sur l'immigration ainsi que toute personne ou société présente au Canada ont droit d'avoir accès à la plupart des documents relevant du gouvernement fédéral. Plus précisément, la Loi prévoit que sont accessibles tous les renseignements contenus dans les documents relevant des institutions fédérales énumérées à l'annexe I, à moins qu'une disposition expresse de la Loi ne permette ou ne prescrive aux responsables des institutions de refuser la communication ou que les dossiers ou une partie de ceux-ci ne soient exclus sous le régime de l'article 68 ou 69.

L'alinéa 20(1)b) crée une exception obligatoire fondée sur un critère objectif. Par conséquent, le responsable d'institution qui détermine qu'un document ou une partie d'un document renferme des renseignements faisant partie de la catégorie visée par l'exception est tenu d'en refuser la communication à moins que l'une ou l'autre des exceptions énoncées aux paragraphes 20(2), (5) ou (6) ne s'applique. Le processus prévu à l'alinéa 20(1)b) n'est complet que lorsque que le responsable d'institution a statué sur cette deuxième question.

Ce critère s'applique aux renseignements névralgiques au plan commercial, qu'ils aient été fournis volontairement ou pour satisfaire à une obligation légale.

Critère 

Dans la décision Air Atonabee Ltd. c. Ministre des Transports (1989), 27 F.T.R. 194 (1re inst.), la Cour fédérale a appliqué les quatre conditions formulées par le juge en chef adjoint Jérôme dans la décision Bande indienne de Montana c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1989] 1 C.F.143 (15 avril 1988). Il faut, pour pouvoir invoquer l'alinéa 20(1)b), établir que les renseignements satisfont à tous les critères suivants :

• Il doit s'agir de renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques,
• les renseignements doivent être de nature confidentielle,,
• ils doivent avoir été fournis à une institution fédérale par un tiers,
• ils doivent avoir été traités comme des renseignements confidentiels de façon constante par le tiers.

Jurisprudence 

1) Renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques :

Pour l'application de cet article, il suffit que les renseignements touchent ou concernent des questions de finance, de commerce, de science ou de technique, selon le sens courant, de ces termes (voir Air Atonabee Ltd. c. Ministre des Transports, (1989) 27 F.T.R. 194 (1re inst.). En outre, comme l'a expliqué le juge Rothstein dans l'affaire Société canadienne des postes c. Canada (Ministre des Travaux publics), [1993] 3 C.F. 320 (1re inst.), on peut avoir recours aux définitions du dictionnaire pour établir la signification d'une disposition lorsque le sens se dégageant de ces définitions concorde avec le but de la loi.

Le Nouveau Petit Robert, Dictionnaires le Robert, Paris, 1994, définit ainsi les termes susmentionnés :

• Finance : 1. Ressources pécuniaires. 2. Ensembles des recettes et des dépenses de l'État.
• Financier : II. Relatif aux finances...
• Commerce : 1. Activité d'achat et de revente...
• Commercial : 1. Qui a rapport au commerce. 2. Exécuté dans une intention lucrative...
• Science : III.A.2. Ensemble de connaissances caractérisées par un objet et une méthode déterminés, et fondées sur des relations objectives vérifiables. III.A.1. Corps de connaissances ayant un objet déterminé et reconnu. B. Ensemble des travaux des sciences. II.1. Savoir-faire que donnent les connaissances. I.2. Connaissances étendues sur un objet d'étude.
• Scientifique : 1. Qui appartient aux sciences. 2. Qui est conforme aux exigences d'objectivité, de précision, de méthode des sciences. 3. Personne qui étudie les sciences.
• Technique : 3. Qui concerne les applications de la connaissance théorique. 1. Qui appartient à un domaine particulier, spécialisé de l'activité ou de la connaissance.

Il a été noté, en outre, dans Chippewas of Nawash First Nation c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord) (1996), 116 F.T.R. 37, que l'information est considérée comme financière, commerciale, scientifique ou technique lorsqu'elle se rapporte à des documents couramment cités comme tels, conformément à la définition habituelle de ces termes. Après examen, le tribunal a en l'espèce décidé que la Résolution du conseil de bande ne correspondait manifestement pas à la définition de renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques.

2) Renseignements de nature confidentielle :

La Cour fédérale a statué, dans la décision Maislin Industries Limited c. Ministre de l'Industrie et du Commerce, [1984] 1 C.F. 939 (1re inst.), que pour déterminer si des renseignements provenant de tiers sont des renseignements « de nature confidentielle » au sens de la Loi fédérale, il convient d'appliquer un critère objectif et non subjectif. Il faut donc, pour établir la nature confidentielle, satisfaire à quatre conditions1

• Les communications doivent avoir été transmises confidentiellement avec l'assurance qu'elles ne seraient pas divulguées.
• Le caractère confidentiel doit être un élément essentiel au maintien complet et satisfaisant des relations entre les parties.
• Les relations doivent être de la nature de celles qui, selon l'opinion de la collectivité, doivent être entretenues assidûment.
• Le préjudice permanent que subiraient les relations par la divulgation des communications doit être plus considérable que l'avantage à retirer d'une juste décision.

On peut, pour présenter autrement ces conditions, dire que la reconnaissance du caractère confidentiel des renseignements dépend de leur contenu, de leur objet et des circonstances entourant leur compilation et leur communication. Dans la décision Air Atonabee Ltd. c. Ministre des Transports, (1989) 27 F.T.R. 194 (1re inst.), la Cour fédérale a énuméré d'autres éléments pouvant être pris en considération pour décider de la nature confidentielle :

• le contenu du document est tel que les renseignements qu'il contient ne peuvent être obtenus de sources auxquelles le public a autrement accès, ou ne peuvent être obtenus par observation ou par étude indépendante par un simple citoyen agissant de son propre chef;
• les renseignements doivent avoir été transmis confidentiellement avec l'assurance raisonnable qu'ils ne seront pas divulgués;2
• les renseignements doivent être communiqués, que ce soit parce que la Loi l'exige ou parce qu'ils sont fournis gratuitement, dans le cadre d'une relation de confiance entre l'administration et la personne qui les fournit ou dans le cadre d'une relation qui n'est pas contraire à l'intérêt public, et la communication des renseignements confidentiels doit favoriser cette relation dans l'intérêt du public.3

Même lorsque ces conditions sont remplies, elles ne mènent pas nécessairement à la conclusion que les renseignements sont (encore)confidentiels. Lorsque la preuve indique que les renseignements à la communication desquels on s'oppose ont en fait été divulgués ou sont autrement accessibles de sources ouvertes au public, ils ne devraient pas être considérés comme confidentiels.4

Dans la même mesure, pour que les renseignements fassent l'objet d'une exception, il doit être objectivement prouvé qu'ils sont confidentiels. Il ne suffit pas, pour les fins de l'application du critère, que le tiers ou le gouvernement affirme simplement que les renseignements sont confidentiels.5

Essentiellement, il n'est pas suffisant de dire « ce renseignement est confidentiel », la confidentialité doit être prouvée.

Ce qu'il faut vérifier, c'est si des faits objectifs peuvent démontrer que les renseignements sont confidentiels. Par exemple :

• le document porte la mention « confidentiel »; il est conservé sous clé, et seules quelques personnes y ont accès, etc. Toutefois, comme certains renseignements sont normalement considérés comme confidentiels par nature, la norme de preuve n'a pas à être très élevée;
• il ne serait pas nécessaire de présenter une ample preuve pour établir que les frais généraux, le taux de profit, les frais d'exploitation, les coûts de main-d'œuvre, les frais administratifs, etc. sont confidentiels. Il faut appliquer le critère de « l'homme raisonnable » pour déterminer si des renseignements sont confidentiels ou non.6

Dans Timiskaming Indian Band c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), (1997) 148 D.L.R. (4e) 356, 132 F.T.R. 106 (C.F. 1re inst.), la Section de première instance de la Cour fédérale a conclu que les « registres fonciers » d'une bande indienne, y compris les résolutions connexes du Conseil de bande et les procès-verbaux des réunions du conseil, n'étaient pas sujets à une obligation fiduciaire forçant le gouvernement fédéral à protéger la confidentialité de ces documents. Le tribunal a conclu que les dossiers n'étaient pas confidentiels, n'ayant pas été soumis au gouvernement fédéral sous le sceau de la confidentialité, que les renseignements à fournir au Ministère ne contenaient pas de présomption de confidentialité pour les cessions de terres et que l'institution n'avait pas traité les renseignements comme confidentiels.

Dans Occam Marine Technologies Ltd. c. Canada (Conseil national de recherches) (1998), 155 F.T.R. 117 (C.F. 1re inst.), la Section de première instance de la Cour fédérale a conclu qu'une institution fédérale n'a pas à consulter de tiers avant de décider d'appliquer l'alinéa 20(1)b) à des documents requis selon la Loi dans une situation où le tiers pouvait vraisemblablement compter sur le régime de confidentialité prévu dans sa politique et applicable aux renseignements qui indiquait que ces renseignements étaient soustraits à l'obligation de divulgation.

3) Fournis à une institution fédérale par un tiers:

Cette disposition comporte notamment comme exigence que les renseignements aient été fournis au gouvernement par un tiers. Par conséquent, lorsqu'un document se compose d'observations consignées par des inspecteurs du gouvernement à la suite d'un examen des registres d'un tiers, il n'est pas considéré comme fourni par le tiers7

Similairement, la restriction même à cet article ne pourrait trouver application lorsque les documents en litige sont des rapports d'inspection gouvernementaux relatent de faite observés durant le cour de leur travail.8

Bien sûr, de tels rapports peuvent reposer à la fois sur un examen d'opérations particulières ou de l'état physique de locaux et sur des renseignements écrits ou verbaux fournis par un tiers. Si des renseignements fournis par le tiers sont intégrés au rapport, cette partie du document peut être visée par l'exception applicable aux renseignements commerciaux (p. ex. des statistiques de production d'usine ne pouvant être obtenues facilement et données par la société à l'inspecteur).

Il importe de signaler que les renseignements fournis par un tiers comprennent également l'information dont la divulgation permettrait de tirer des conclusions exactes concernant les renseignements fournis par le tiers. Ainsi l'exception pourrait s'appliquer à un document préparé par une institution et résumant de l'information qui doit logiquement provenir du tiers.

Dans Tridel Corp. c. Société canadienne d'hypothèques et de logement (1996), 115 F.T.R. 185, le tribunal a conclu qu'étant donné que la Tridel Corporation n'avait pas fourni les renseignements, il ne pouvait s'appuyer sur des faits pour s'opposer à la communication, en vertu de l'alinéa 20(1)b) de la Loi.

4) Traités comme tels de façon constante par ce tiers :

Pour satisfaire à ce critère, il faut prouver que le tiers, lorsqu'il a fourni les renseignements au gouvernement, a pris des mesures suffisantes pour faire en sorte que ce dernier en maintienne la confidentialité.

Bien que les mots employés soient « traités comme tels de façon constante par ce tiers », la Cour fédérale, dans l'affaire Cyanamid Canada c. Ministre de la Santé nationale et du Bien-être social (21 février 1992, no T-1970-89, T-2235-89 et T-868-90 (C.F., 1re inst.)); confirmé par la C.F.A. (23 octobre 1992, no A-456-91, A-457-91, A-458-91, A-294-92, A-296-92, A-297-92), a jugé qu'il n'est pas suffisant que le requérant considère les renseignements comme confidentiels. Il faut en outre que les deux parties en maintienne la confidentialité et qu'ils n'aient pas été divulgués ou rendus accessibles par des sources pouvant être utilisées par le public 9. Autrement dit, les parties doivent être capables d'affirmer que les renseignements étaient confidentiels lorsqu'ils ont été fournis à l'institution et qu'ils le sont demeurés de la date à laquelle ils lui ont été remis à celle du refus de divulguer. Cette exigence semble excéder ce qui est demandé par la Loi, mais c'est ainsi que la Cour a interprété le critère.

La décision de la Cour peut paraître dépasser le libellé de la disposition, mais il semble que le commissariat soit lié par elle puisque la Cour d'appel fédérale, dans son arrêt (23 octobre 1992, no A-456-91, A-457-91, A-458-91, A-294-92, A-296-92, A-297-92), n'a formulé aucun commentaire sur cette question.

Article 20(1)(b) : Les questions

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