Article 25: Prélèvements

Observations préliminaires 

La Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. (1985), ch. A-1 (la Loi), confère aux citoyens canadiens et aux résidents permanents visés par la Loi sur l'immigration ainsi qu’à toute personne ou société présente au Canada le droit d'avoir accès à la plupart des documents relevant de l’administration fédérale. Plus précisément, la Loi prévoit que sont accessibles tous les renseignements contenus dans les documents relevant des institutions fédérales énumérées à l'annexe I, à moins qu'une disposition expresse de la Loi n’autorise ou n’oblige les responsables des institutions à refuser la communication ou que les dossiers (ou une partie de ceux-ci) ne soient exclus sous le régime de l'article 68 ou 69.

Le principe qui sous-tend l'application de la plupart des exceptions est l'équilibre nécessaire entre le droit d'accès aux documents de l'administration fédérale et les préjudices pouvant découler de la communication de ces documents.

Les exceptions et les catégories de documents exclus du champ d'application de la Loi sont les seuls éléments pouvant justifier un refus de communiquer des renseignements gouvernementaux demandés dans le cadre de la Loi. Par conséquent, les institutions fédérales doivent communiquer tous les renseignements gouvernementaux à l'égard desquels une demande est présentée dans le cadre de la Loi sur l'accès à l'information, sauf si les renseignements font l'objet d'une exception ou sont exclus en vertu d'une disposition de la Loi.

L'article 25 de la Loi sur l'accès à l'information indique qu'une institution fédérale est tenue de communiquer les parties d'un document dépourvues de renseignements pouvant faire l'objet d'une exception si ces parties peuvent être retirées du document sans problèmes sérieux.

Cette disposition établit le principe des prélèvements raisonnables, c'est-à-dire que l'on ne doit pas refuser de communiquer la totalité d'un document contenant des renseignements qui peuvent faire l'objet d'une exception si la partie faisant l'objet d'une exception peut être retirée du document et que le reste peut être communiqué. 

Le critère 

Quels critères faut-il appliquer pour déterminer s'il y a lieu de procéder à des prélèvements?

Un prélèvement est raisonnable si, après avoir retiré du document les parties contenant des renseignements pouvant faire l'objet d'une exception, le document ou la partie du document qui reste peut encore être compris. Il est possible que l'objet initial du document ne soit plus évident une fois que les renseignements assujettis à une exception ont été prélevés; cependant, on ne peut invoquer une exception pour l'ensemble du document tant qu'il reste des renseignements intelligibles. Par exemple, un document contenant un avis mais également des données de base devrait, après que la partie contenant l'avis a été prélevée, être communiqué à condition que les renseignements factuels ne soient pas assujettis à l'une des autres exceptions prévues par la Loi. 

Il est important que les institutions déterminent, dans chaque cas, s'il reste des renseignements compréhensibles et pertinents à la demande après les prélèvements.

Jurisprudence

Rubin c. Canada (Société canadienne d’hypothèques et de logement) [1989] 1 C.F. 265

L'article 25 est un article prépondérant puisque l'expression "nonobstant les autres dispositions de la présente loi" est employée.  Cela signifie qu'une fois que le responsable d'une institution fédérale a décidé que certains des documents sont exemptés de communication ou son délégué, est tenu d'examiner si une partie des documents demandés peut raisonnablement faire l'objet d'un prélèvement.  L'article 25 fait usage du mot "shall" (est tenu) qui exprime l'obligation de communiquer cette partie tronquée, obligeant de la sorte le responsable de l'institution à procéder au prélèvement prescrit.  Il ressort du dossier de l'espèce qu'un tel examen n'a pas été fait.  La SCHL a reçu la demande de renseignements le 6 mars 1985.  Elle l'a rejetée le 7 mars 1985, soit un jour plus tard.  Étant donné que treize pieds de documents sont en cause, il aurait été matériellement impossible d'achever l'examen prévu à l'article 25 en un laps de temps aussi court.   La déléguée de l’intimé a commis une erreur en ne respectant pas les dispositions de l’article 25. L’omission de procéder à l’examen relatif au prélèvement prescrit par l’article 25 constitue une erreur de droit qui porte un coup fatal à la décision frappée d’appel. 

Blank c. Canada (Ministre de la Justice), 2005 CF 1551 (1 ere inst.)

Des prélèvements des parties dépourvues doivent être effectués uniquement lorsque le résultat de ces prélèvements serait conforme au but de la loi. Les prélèvements d’un document conformément à l’article 25 doivent être effectués lorsqu’il est raisonnable de se faire. Pour que les prélèvements soient raisonnables, il faut que l’information puisse ressortir indépendamment sans résulter dans la communication de mots et de phrases sans signification ou hors contexte. Les renseignements communiqués ne doivent également pas donner d’indice sur le contenu de l’information qui n’est pas communiquée. 

Canada (Ministre de l’ Environnement) c. Canada (Commissaire à l’Information), 2003 CAF 68 ;

Dans cette décision, la Cour, après avoir rejeté la demande d’exclusion en vertu de l’article 69 réclamée par le Ministère, ordonna que quatre (4) documents soient retournés au greffier du Conseil privé pour déterminer s’il existait dans ces documents un corpus de mots pouvant être raisonnablement prélevé des documents conformément à l’article 25 de la Loi sur l’accès à l’information.

Ottawa Football Club c. Canada (Ministre de la Condition physique et du Sport amateur) [1989] 2 C.F. 480

L’article 25 prévoit que lorsque le responsable d'une institution fédérale peut refuser la communication de documents parce qu'ils contiennent des renseignements dont la Loi restreint la divulgation, il est autorisé à en communiquer les parties dépourvues des renseignements en cause, à condition que "le prélèvement de ces parties ne pose pas de problèmes sérieux".  Lorsque ces renseignements ont un sens sans les passages exclus et n'altèrent pas le sens du document original, le prélèvement est permis par l'article 25. Les conjectures des médias, fondées ou non, sur ce qui n'a pas été divulgué sont non pertinentes.    

Bande indienne de Montana c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord Canadien) [1989] 1 C.F. 143

Dans cette cause, des bandes indiennes tentent d’empêcher la divulgation d’états financiers fournis au gouvernement conformément à la Loi sur les Indiens. Les requérantes ont admis que certains renseignements concernant les fonds publics, c’est-à-dire les octrois et deniers de contribution, ne sont pas de nature confidentielle. L’intimé conclut alors que tels renseignements inclus dans les états financiers devaient être prélevés et communiqués en vertu de l’article 25 de la loi. La Cour statua au contraire que bien que les deniers reçus par la bandes, sous forme d’octroi ou d’accords de contribution sont inscrits dans d’autres documents du Ministère, détaillant les projets en vertu desquels les fonds ont été transférés, plusieurs de ces documents ont été transférés. Il n’y aucune raison de chercher à prélever des informations minimes eu égard à ces deniers dans des états financiers confidentiels. La Cour statua également que les informations concernant les fonds publics ne soient pas faciles à prélever. Si l’on se conformait à l’Article 25, il en résulterait la communication d’un document complètement censuré, laissant voir tout au plus deux ou trois lignes. Sorties de leur contexte, ces informations seraient inutiles. Le travail de prélèvement nécessaire de la part du Ministère ne serait pas raisonnablement proportionné à la qualité de l’accès qui s’en suivrait.

SNC-Lavalin Inc. c. Canada (Ministre des Travaux publics) [1994] A.C.F. no 1059

Dans cette décision, la Cour fédérale de première instance statua que l'application de l'article 25 soulève deux questions. Tout d'abord, quelles parties des renseignements sont-elles exemptées aux termes d’une exception? Deuxièmement, le reste des renseignements, c'est-à-dire ceux qui ne sont pas dispensés, peuvent-ils être prélevés sans que des problèmes sérieux ne soient causés au requérant? À ce dernier égard, il ne faut pas oublier les propos du juge en chef adjoint Jerome : "Des bribes de renseignements pouvant être divulguées, extraites de passages par ailleurs protégés ne peuvent être prélevées sans poser de problèmes sérieux", et on ne devrait tenter de prélever des parties dispensées ou non seulement lorsque le résultat répond raisonnablement aux objectifs de la Loi. Lorsque le prélèvement entraîne la publication de certaines parties des renseignements en question et la divulgation d'informations qu'il serait possible d'obtenir d'autres sources publiques, ou lorsque les renseignements qui peuvent être publiés ne permettent pas d'accéder raisonnablement à la demande d'information du fait que certaines parties ne peuvent être communiquées, le prélèvement est jugé non raisonnable et par conséquent non requis par l'article 25.

Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Solliciteur général) [1988], 3 F.C. 551

Dans cette décision, la Cour statua que des bribes de renseignements pouvant être divulgués, extraites de passages par ailleurs protégés ne peuvent être prélevées sans poser de problèmes sérieux. En effet, l’article 25 n’établit pas une obligation de procéder à une opération de dissection pour permettre la divulgation de phrases décousues qui ne contiennent pas en elles-mêmes de renseignements. Selon la Cour, le document final peut s'avérer dépourvu de sens ou induire en erreur puisque les renseignements qu'il contient sont tout à fait hors contexte.  Deuxièmement, les renseignements de ce document, même s'ils ne sont pas techniquement exclus, peuvent fournir des indices quant au contenu des extraits retranchés.  En matière de renseignements personnels, il est préférable de retirer un passage entier en vue de protéger la vie privée de l'individu que de divulguer certaines phrases ou expressions qui ne sont pas protégées.

Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministère de l’Environnement), 2006 CF 1235 

En révisant l’exception réclamée par le Ministère en vertu de l’alinéa 21(1)a), la Cour statua que certains phrases exclues par le Ministère en vertu de l’alinéa 21(1)a) ne contenaient que des informations purement factuelles et, par conséquent, ne pouvaient être exclues. La Cour ordonna que l’alinéa 21(1)a) s’appliquait eu égard à certaines opinions exprimées dans les quinze (15) premiers mots d’une phrase, mais non dans les dix-huit (18) mots suivants. Elle ordonna un prélèvement en conséquence. 

Noël c. Administration de pilotage des Grands Lacs Ltée [1988] 2 C.F. 77

L’article 25 peut autoriser un ministère à refuser certains renseignements confidentiels tout en l’obligeant à fournir les noms d’individus s’il est déterminé que la seule publication des noms, expurgés des autres renseignements, n’affecte pas la confidentialité des autres renseignements.  

Blank c. Canada (Ministre de la Justice), 2006 CF 841 (1 ere inst.)

Dans cette cause, la Cour détermina que certains mots contenus dans la ligne du sujet de courriels avaient été prélevés de certains courriels, mais non dans d’autres. La Cour statua que les prélèvements devraient avoir été effectués de manière consistante et ordonna la divulgation des parties d’informations concernées. 

Blank c. Canada (Ministre de l’Environnement) [2001] A.C.F. no 1844

Dans cette cause, le Ministre argumenta que les documents faisant l’objet du privilège avocat-client n’était pas sujet au prélèvement prévu à l’article 25. La Cour statua à l’effet contraire pour les motifs que l’article 25 s’applique «nonobstant toute autre provision de la loi». Si un document contient des informations qui tombent sous l’égide du privilège avocat-client et contient également des informations ne rencontrant pas les critères d’application de ce privilège, le Ministre ne peut refuser de divulguer ce dernier.  

Blank c. Canada (Ministre de la Justice), 2005 CF 1551 (1 ere inst.)

Dans ce dossier, le requérant argumentait que certaines parties de documents pour lesquels le privilège avocat-client avait été réclamé par le Ministère contenaient d’autres documents, telles que des listes, pour lesquels il pourrait recevoir communication si non protégée par le privilège ou protégée par d’autres exemptions reconnues par la Loi. La Cour statua que l’obligation d’effectuer des prélèvements en vertu de l’article 25 s’applique similairement à tout type d’information. Si le privilège avocat-client est réclamé pour un ou plusieurs documents identifiés, la divulgation de la liste de ces documents ne devrait pas compromettre le privilège réclamé dans ceux-ci. Le privilège avocat-client de ce document demeure jusqu’à ce que tout son contenu n’ait été divulgué. 

Stevens c. Canada (Premier Ministre) [1998] A.C.F. no. 794

L'article 25 de la Loi permet la divulgation de parties de renseignements protégés de manière à mettre en balance les droits des particuliers d'avoir accès à l'information, d'une part, tout en maintenant la confidentialité là où d'autres personnes ont droit à cette confidentialité, d'autre part. L'article 25 de la Loi ne permet pas l'abrogation du pouvoir discrétionnaire accordé à l'autorité responsable par l’article 23 de la loi.

Blank c. Canada (Ministre de la Justice), 2005 CF 1551 (1 ere inst.)

Dans cette décision, la Cour déclara que des documents faisant l’objet d’une exemption prévue à l’article 23 doivent être prélevés de la même manière que tout autre document devant être sujet à des prélèvements. Si quelque information puisse ressortir sans compromettre le privilège, cette information devra être divulguée. Il en est le cas, par exemple, des faits sur lesquels l’avis juridique est basé.

Blank c. Canada (Ministre de la Justice), 2004 CAF 287

L'appelant demandait la communication de documents relatifs aux poursuites intentées contre lui dans le but de les utiliser dans une action civile en dommages-intérêts pour abus de pouvoir en matière de poursuite. Le Ministère demandait l’application de l’article 23 de la loi pour protéger les renseignements. La Cour agréa, mais permit en vertu de l’article 25 la communication de certains renseignements. La Cour statua que les renseignements généraux de nature descriptive, notamment la description du document, le nom, le titre et l’adresse de la personne visée par la communication, les conclusions de la communication et la signature peuvent être prélevés et communiqués. Selon la Cour, ce type de renseignement permettrait au demandeur de savoir qu’il y a eu une communication entre certaines personnes à une certaine date sur un certain sujet, mais rien de plus. 

Vienneau c. Canada (Solliciteur général) [1988] 3 C.F. 336

Lorsque le responsable d’une institution fédérale prend la décision initiale de refuser communication, il est tenu par la suite d’interpréter l’obligation prescrite à l’article 25 de la loi de communiquer les parties qui peuvent raisonnablement être prélevées. Un tel prélèvement ne change rien cependant au fait que, lorsque le document est jugé renfermer des renseignements incommunicables, il n'y a qu'un seul refus.  La communication subséquente de n'importe quelle partie, conformément à l'article 25, ne peut être interprétée que comme une application de la Loi, et non comme un nouveau refus.  S'il n'y a qu'un seul refus, un seul avis indiquant les dispositions sur les exceptions doit suffire.   

 

 

Jurisprudence citée

Bande indienne de Montana c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord Canadien) [1989] 1 C.F. 143;

Blank c. Canada (Ministre de la Justice), 2004 CAF 287;

Blank c. Canada (Ministre de la Justice), 2005 CF 1551;

Blank c. Canada (Ministre de l’Environnement) [2001] A.C.F. no 1844;

Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Solliciteur général) [1988], 3 F.C. 551;

Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministère de l’Environnement), 2006 CF 1235;

Canada (Ministre de l’ Environnement) c. Canada (Commissaire à l’Information), 2003 CAF 68;

Noël c. Administration de pilotage des Grands Lacs Ltée [1988] 2 C.F. 77;

Ottawa Football Club c. Canada (Ministre de la Condition physique et du Sport amateur) [1989] 2 C.F. 480; 

Rubin c. Canada (Société canadienne d’hypothèques et de logement) [1989] 1 C.F. 265;

SNC-Lavalin Inc. c. Canada (Ministre des Travaux publics) [1994] A.C.F. no 1059;

Stevens c. Canada (Premier Ministre) [1998] A.C.F. no. 794;

Vienneau c. Canada (Solliciteur général) [1988] 3 C.F. 336;