Gendarmerie royale du Canada (Re), 2020 CI 8

Date : 2020-10-14
Numéro de dossier du Commissariat : 3218-01589
Numéro de dossier de l’institution : S.O.

Sommaire

[1]      L’enquête systémique portait principalement sur la façon dont la Gendarmerie royale du Canada (GRC) s’est acquittée de son obligation de répondre en temps opportun aux demandes d’accès entre 2016-2017 et 2018-2019.

[2]      La GRC a soutenu que l’accès à l’information est complexe dans le cadre du portefeuille de la Sécurité publique et qu’il diffère des autres secteurs de la fonction publique parce qu’il concerne des renseignements d’enquête de nature délicate et des questions soumises aux tribunaux.

[3]      Cela dit, cette enquête a permis à la Commissaire à l’information de cerner divers domaines préoccupants. Elle a donc fait part de ses conclusions et formulé 15 recommandations à l’égard de six secteurs différents. Le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile n’a pas tenu compte de la plupart de ces recommandations ni fourni d’explications quant à la question de savoir pourquoi les lacunes décelées dans les activités de la GRC ne seraient pas prises en main. De plus, des solutions ou des mesures de rechange qui pourraient remédier à la capacité de la GRC à répondre plus rapidement aux demandes d’accès n’ont pas été fournies.

[4]      La réponse du ministre est insuffisante sur plusieurs fronts en ce qui concerne les attentes des Canadiens. En dépit d’une situation déplorable, il semblerait que le ministre accepte le statu quo.

[5]      La Commissaire à l’information a déposé un rapport spécial au Parlement pour attirer l’attention sur les domaines préoccupants soulevés.

Plainte

[6]      J’ai entrepris cette enquête systémique sur la façon dont la Gendarmerie royale du Canada (GRC) s’acquitte de son obligation de répondre en temps opportun aux demandes d’accès pour deux raisons principales :

1. Les plaintes déposées auprès du Commissariat à l’information indiquent que la GRC est constamment incapable de respecter les délais prévus par la Loi sur l’accès à l’information pour répondre aux demandes d’accès.
2. La GRC ne fournit pas d’observations au Commissariat lors des enquêtes sur les plaintes concernant les délais.

Contexte

[7]      Le rapport de la GRC au Parlement sur ses activités d’accès à l’information montre qu’elle a traité 55 % moins de demandes d’accès en moins de 30 jours en 2018-2019 que les deux années précédentes. Entre 2016-2017 et 2018-2019, le nombre de demandes qui sont demeurées sans réponse après 365 jours a augmenté de plus de 1 000 %.

Tableau 1 : Délai de traitement des demandes d’accès de 2016‑2017 à 2018-2019

[8]      Comme l’illustre le tableau 2, toujours selon le rapport 2018 2019 de la GRC, le nombre de demandes reportées par la GRC d’un exercice à l’autre est passé de 224 à la fin de 2015-2016 à 3 688 à la fin de 2018-2019, malgré une baisse globale du nombre de demandes reçues.

Tableau 2 : Charge de travail liée à l’accès à l’information de 2016‑2017 à 2018‑2019 

 

[9]      Tout cela montre sans équivoque que l’incapacité de la GRC à respecter les délais prévus par la Loi est la norme et non une exception.

[10]    La GRC convient qu’elle a de la difficulté à répondre aux demandes d’accès dans les délais prévus par la Loi et précise que ses difficultés sont attribuables à la dispersion géographique de ses 30 000 employés, au grand volume de demandes et aux diverses activités policières qu’elle entreprend, et que ces raisons aggravent ses difficultés. De plus, la GRC déclare qu’une grande partie de ses renseignements sur les services de police sont sur papier et répartis dans divers systèmes plutôt que dans un seul répertoire, ce qui rend parfois difficile la récupération des documents. La GRC soutient également que le portefeuille de la Sécurité publique est non seulement complexe, mais aussi différent des autres secteurs de la fonction publique, surtout en ce qui concerne les renseignements d’enquête de nature délicate ou des questions soumises aux tribunaux qui ne devraient pas être rendus publics. 

[11]    Ces arguments n’expliquent pas entièrement les retards dans les réponses de la GRC ni le fait qu’elle ne participe pas aux enquêtes sur les plaintes liées aux délais, car d’autres organismes géographiquement dispersés au sein du portefeuille de la Sécurité publique sont en mesure de respecter leurs obligations en vertu de la Loi à cet égard. Je souligne avec satisfaction que l’Agence des services frontaliers du Canada a répondu à 94 % des demandes à temps en 2018-2019.

Enquête

[12]    J’ai formulé des recommandations regroupées sous six grands thèmes. Chaque recommandation figure ci-dessous de même que la réponse du ministre de la Sécurité publique.

1. Attribution des tâches – Mécanisme par lequel on demande aux bureaux de première responsabilité (BPR) de chercher et de produire des documents liés à une demande d’accès

Recommandations

1. Examiner ses processus d’attribution des tâches pour déterminer les causes des échecs qui entravent le traitement des documents et  retardent la réponse aux demandes;

2. Mettre en œuvre des mesures pour atténuer ou éliminer ces causes, en particulier, faciliter la capacité de l’unité de réception à déterminer quels BPR sont concernés lors de l’attribution des tâches, réduisant ainsi la nécessité de réacheminer des tâches :

• Exiger que les BPR qui répondent qu’il n’y a pas de documents  qui correspondent aux attributions de tâches, fournissent également à l’unité de réception des détails sur la recherche qu’ils ont effectuée;
• Exiger que tous les BPR élaborent et fournissent à l’unité de réception un document de référence évolutif dans un format uniforme qui explique leurs programmes, leur mandat et leurs fonds de renseignements, ainsi que les systèmes de gestion de l’information électroniques et/ou papier qu’ils utilisent;

3. Déterminer des pratiques exemplaires en matière d’attribution des tâches et les communiquer régulièrement à l’unité de réception.

Résumé de la réponse reçue du ministre de la Sécurité publique

[13]    La Sous-direction de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels (AIPRP) de la GRC examinera et mettra à jour son gabarit actuel pour les BPR afin d’élargir les connaissances, les rôles et les responsabilités de chaque BPR, ce qui aidera à attribuer les tâches au bon secteur dès le départ. De plus, une liste de vérification sera créée pour guider les BPR, qui devront la remplir et la joindre lorsqu’ils retourneront les documents répondant à la demande et y inscrire tous les renseignements pertinents concernant la recherche effectuée.

Évaluation de la réponse du ministre eu égard aux recommandations de la Commissaire

[14]    Le ministre de la Sécurité publique n’a pas engagé la GRC à garantir que les paramètres de recherche soient consignés lorsqu’un BPR répond qu’il n’y a aucun document qui répond à la demande. Il n’a pas non plus engagé la GRC à mettre en œuvre un processus assurant que ses processus d’attribution de tâches demeurent en évolution.

[15]    La réponse du ministre concernant l’attribution des tâches n’est pas satisfaisante, car elle n’aborde pas les recommandations 2 et 3. Il est peu probable que les améliorations découlant de la révision des gabarits et de la mise en œuvre d’une liste de vérification soient durables, vu l’absence d’engagement à revoir continuellement le processus.

2. Procédures – Des procédures documentées, uniformes et vérifiables sont davantage susceptibles de donner des résultats fiables en temps opportun

Recommandations

4.Examiner et tenir à jour les procédures opérationnelles normalisées instaurées en 2017;

5. Communiquer régulièrement les procédures mises à jour au personnel chargé de l’accès à l’information et aux personnes de l’ensemble de la GRC qui participent au processus de réponse aux demandes d’accès;

6. Mettre en œuvre un processus permettant au personnel chargé de l’accès à l’information de surveiller la mise en œuvre des procédures opérationnelles normalisées dans l’ensemble de la GRC. 

Résumé de la réponse reçue du ministre de la Sécurité publique

[16]    La Sous-direction de l’AIPRP de la GRC élaborera, communiquera et mettra en œuvre un processus d’examen cyclique de ses procédures opérationnelles normalisées (PON) afin de s’assurer qu’elles demeurent à jour.

Évaluation de la réponse du ministre eu égard aux recommandations de la Commissaire

[17]    Le ministre de la Sécurité publique n’a pas engagé la GRC à se doter d’une capacité de surveillance ou de vérification pour s’assurer que les PON sont mises en œuvre uniformément à l’échelle de l’organisation.

[18]    La réponse du ministre concernant les procédures n’aborde pas la recommandation 6, alors que la surveillance de la mise en œuvre est essentielle pour garantir que les PON sont appliquées de façon uniforme à l’échelle de la GRC de sorte à produire des résultats fiables en temps opportun.

3. Formation – Les employés qui reçoivent une formation adéquate sont mieux en mesure de remplir leurs fonctions; la formation est à la base de l’établissement des attentes au sein d’une organisation

Recommandations

7. Continuer d’élaborer son programme de formation pour le personnel de la Sous-direction de l’AIPRP et rendre la participation à celui-ci obligatoire;

8. Continuer de tenir des séances d’information pour les employés de la GRC partout au Canada et rendre la présence à celles-ci obligatoire;

9. Concevoir une formation pour les personnes ayant des responsabilités principales ou secondaires en matière d’AIPRP dans l’ensemble de la GRC et rendre la participation à celle-ci obligatoire;

10. Continuer à collaborer avec les BPR pour mieux comprendre et combler leurs besoins de formation spécifiques, compte tenu de la complexité de l’organisation et du fait que les employés sont dispersés dans différentes régions.

Résumé de la réponse reçue du ministre de la Sécurité publique

[19]    La GRC continuera à donner de la formation sur l’accès à l’information au personnel de la Sous-direction de l’AIPRP et à l’ensemble de la GRC ainsi qu’à officialiser cette formation. Pour ce faire, elle prendra les mesures suivantes : 

• Donner des séances d’information annuelles obligatoires à tous les agents de liaison de la GRC;
• Continuer à préparer un cours « AIPRP 101 » en ligne consistant en deux modules, l’un pour tous les employés de la GRC ayant des responsabilités primaires ou secondaires en matière d’AIPRP et l’autre sur les rôles et responsabilités de tous les agents de liaison de la GRC;
• Étudier la possibilité de rendre ce cours obligatoire pour tous les employés touchés et exiger que tous les nouveaux employés de l’AIPRP suivent le cours en ligne de l’École de la fonction publique du Canada;
• Continuer à assurer la liaison et à demeurer en contact régulier avec tous les 750 BPR afin de continuer à répondre à leurs besoins en formation.

Évaluation de la réponse du ministre eu égard aux recommandations de la Commissaire

[20]    Le ministre de la Sécurité publique n’a pas engagé la GRC à offrir de la formation obligatoire au personnel de la Sous-direction de l’AIPRP et à toutes les personnes à la GRC qui ont des responsabilités primaires ou secondaires en matière d’AIPRP.  

[21]    La réponse du ministre n’aborde pleinement aucune des quatre recommandations relatives à la formation. L’engagement à préparer un cours « AIPRP 101 » en ligne est une bonne chose, mais le ministre de la Sécurité publique n’a fourni aucun détail sur une date d’achèvement prévue.

4. Systèmes électroniques – Les Canadiens s’attendent à des services efficients, rationalisés et numériques

Recommandations

11. Mettre à niveau les outils numériques qu’elle utilise pour traiter les demandes d’accès, notamment pour surmonter la dispersion géographique des unités et des employés de la GRC;

12. Adopter des pratiques numériques innovantes et efficaces pour mieux servir les demandeurs;     

13. investir dans le développement des compétences numériques du personnel.

Résumé de la réponse reçue du ministre de la Sécurité publique

[22]    La GRC convient que ses systèmes électroniques actuels sont inadéquats et causent des problèmes. La GRC a obtenu en avril 2019 un nouveau serveur virtuel qui a permis d’améliorer les délais de traitement et la fiabilité de ses systèmes. Elle a également pris d’autres mesures, dont les suivantes :

• Continuer à collaborer avec la Sous-direction de la gestion de l’information de la GRC afin de mettre à niveau les outils numériques et étudier la possibilité de simplifier la circulation de l’information et de réduire les documents en papier qui rendent difficile la récupération de documents;
• Se joindre au nouveau service de soumission de demande d’AIPRP en ligne, en collaboration avec le Secrétariat du Conseil du Trésor;
• l’intégration prévue au service de demandes d’AIPRP en ligne et l’acquisition d’un nouveau logiciel d’AIPRP.

Évaluation de la réponse du ministre eu égard aux recommandations de la Commissaire

[23]    Le ministre de la Sécurité publique n’a pas engagé la GRC à mettre en œuvre ou à adopter des approches numériques plus novatrices ou à investir dans le développement des compétences numériques du personnel.

[24]    La réponse du ministre concernant les systèmes électroniques n’aborde pas les recommandations 12 et 13.

5. Ressources insuffisantes – Les ressources humaines et financières doivent correspondre au volume de nouvelles demandes reçues et à l’arriéré de longue date

Recommandation

14. Obtenir des ressources humaines et financières adéquates pour ses  processus d’AIPRP afin de lui permettre de respecter ses obligations en vertu de la Loi.

Résumé de la réponse reçue du ministre de la Sécurité publique

[25]    Le gouvernement a récemment versé un financement supplémentaire à la GRC afin de prendre des mesures pour régler les problèmes liés à l’intégrité des programmes. La consolidation du programme d’AIPRP afin d’améliorer le respect de ses obligations en vertu de la Loi est une grande priorité pour la GRC et celle-ci en tiendra compte lorsqu’elle décidera comment le nouveau financement sera attribué.

Évaluation de la réponse du ministre eu égard aux recommandations de la Commissaire

[26]    Le ministre de la Sécurité publique ne s’est pas engagé à affecter une partie du financement supplémentaire au programme d’AIPRP.

6. Stratégie exhaustive pour respecter les obligations en matière d’accès et réduire l’arriéré de demandes

Recommandation

15. Mettre en œuvre une stratégie exhaustive qui couvre chacun des domaines qui, selon moi, entravent sa capacité à répondre aux demandes d’accès en temps opportun et toute autre mesure qu’elle juge efficace pour l’aider à respecter ses obligations législatives et réduire son arriéré de demandes ouvertes.

Résumé de la réponse reçue du ministre de la Sécurité publique

[27]    La Sous-direction de l’AIPRP de la GRC dispose actuellement de neuf consultants pour l’aider à réduire son arriéré et pourrait en embaucher jusqu’à douze.

Évaluation de la réponse du ministre eu égard aux recommandations de la Commissaire

[28]    Le ministre de la Sécurité publique n’a pas engagé la GRC à élaborer une stratégie exhaustive ni suggéré d’autres façons de corriger la situation.

Résultats

• La plainte est fondée.
• Le ministre de la Sécurité publique a ignoré la plupart des recommandations sans expliquer pourquoi il n’a pas l’intention de combler les lacunes cernées dans les opérations de la GRC.
• Le ministre de la Sécurité publique n’a pas été en mesure de fournir des solutions ou des mesures de rechange qui auront une incidence sur la capacité de la GRC à répondre plus rapidement aux demandes d’accès.

[29]    La réponse du ministre de la Sécurité publique est décevante.

[30]    De plus, dans sa réponse, le ministre ne s’engage à mettre en œuvre aucun plan concret pour améliorer la situation à la GRC et laisse entendre qu’il refuse de reconnaître la gravité de la situation. Aucun des engagements pris par le ministre n’est accompagné d’un échéancier. Sans date d’échéance claire et ciblée, la mise en œuvre des engagements peut être retardée indéfiniment en raison des différentes pressions exercées sur une équipe d’AIPRP déjà débordée. Il convient de noter que le Commissariat interagit quotidiennement avec les membres de l’équipe d’AIPRP de la GRC et que les efforts qu’ils déploient individuellement pour assurer le respect du droit d’accès des Canadiens ne sont pas passés inaperçus. Toutefois, en l’absence d’une orientation claire, de meilleurs systèmes et processus et de ressources supplémentaires, la situation actuelle ne s’améliorera pas.

[31]    Il semblerait que le ministre ait accepté le statu quo. En ce qui concerne les attentes des Canadiens, sa réponse est insuffisante sur plusieurs fronts, particulièrement sur le plan des engagements envers une plus grande transparence et des réponses en temps opportun aux demandes d’accès conformément à la Loi.

[32]    Mes pouvoirs étant limités dans le cadre d’une enquête systémique, je ne peux pas exiger davantage du ministre de la Sécurité publique que je l’ai déjà fait dans mes recommandations. Cependant, la situation est si déplorable que je prévois publier le présent compte rendu et porter ces conclusions à l’attention du Parlement en déposant un rapport spécial en vertu de l’article 39 de la Loi.

Défaut de fournir des observations au Commissariat durant les enquêtes sur les plaintes concernant les délais

[33]    Le fait que la GRC persiste à ne pas fournir d’observations à la Commissaire sera mentionné dans le rapport spécial au Parlement. Bien qu’il soit compréhensible que la GRC doive faire des choix difficiles en raison de l’affectation actuelle des ressources, il faut comprendre que ces lacunes opérationnelles ont une incidence sur le droit d’accès, qui comprend un mécanisme de recours sous la forme de plaintes.

[34]    Comme l’exige la Loi, je continuerai de demander des observations aux institutions fédérales faisant l’objet d’enquêtes. Lorsqu’elles ne répondront pas, je n’hésiterai pas à clore l’enquête et à émettre des recommandations et des ordonnances quand je conclus que la plainte est fondée.

Caroline Maynard
Commissaire à l’information du Canada