2010-2011 3. Maximisation de la conformité
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En 2010–2011, nous avons mis en œuvre la seconde année de notre plan triennal pour les fiches de rendement et les enquêtes systémiques. Nos évaluations du rendement ont mis en évidence des résultats exceptionnels ainsi que des préoccupations et des défis chez les institutions qui ne sont visées par la Loi que depuis peu. Nous avons également suivi de près les progrès réalisés par les organismes centraux et les institutions dans la mise en œuvre des recommandations antérieures visant la résolution des problèmes relatifs aux retards. Nous sommes honorés par le fait que le Comité permanent de l'accès à l'information, de la protection des renseignements personnels et de l'éthique de la Chambre des communes a qualifié nos fiches de rendement
d'« outil essentiel qui permet aux parlementaires de tenir le gouvernement
responsable ».
« UN OUTIL ESSENTIEL POUR TENIR LE GOUVERNEMENT RESPONSABLE »
Le Comité permanent de l'accès à l'information, de la protection des renseignements personnels et de l'éthique de la Chambre des communes a réagi à notre rapport spécial de 2008–2009 en invitant deux institutions dont le rendement était faible, Environnement Canada et Affaires étrangères et Commerce international Canada, à prouver qu'elles font des efforts pour s'améliorer.
À son tour, le Comité a fait ses propres recommandations dans son rapport, notamment en demandant à Environnement Canada de lui faire rapport au sujet des statistiques de rendement internes à tous les trois mois au cours de la prochaine année financière. De façon plus générale, il est recommandé ce qui suit : « Que le gouvernement du Canada accorde priorité au dossier de l'accès à l'information et qu'il fasse preuve du leadership nécessaire pour régler les problèmes systémiques soulevés par la Commissaire à l'information dans son rapport sur les fiches de rendement de sorte qu'un plus grand nombre d'institutions fédérales se conforment aux les exigences de la Loi. »
Un plan triennal pour maximiser la conformité
La réponse rapide aux demandes d'accès constitue l'une des pierres angulaires de la Loi sur l'accès à l'information. Au fil des ans, ce principe a été de plus en plus ignoré. En réponse à l'ampleur des retards, le processus des fiches de rendement a été mis en place en 1999. Il y a deux ans, nous avons adopté une approche stratégique pour évaluer la conformité des institutions afin de nous attaquer aux causes profondes du problème tout en encourageant ces dernières à se conformer plus facilement à leurs obligations législatives. Cette approche a été officialisée en juillet 2009 par le lancement de notre Plan triennal relatif aux fiches de rendement et aux enquêtes systémiques.
Cette approche intégrée nous guide dans la collecte de données fiables et suffisantes pour évaluer avec exactitude la conformité des institutions et élaborer des recommandations précises. Notre méthodologie combine les résultats des enquêtes sur les plaintes, les évaluations du rendement de certains groupes d'institutions ainsi que les analyses approfondies de problèmes systémiques ou récurrents. Elle comprend des suivis auprès des institutions visant à évaluer leurs progrès dans la mise en œuvre de nos recommandations. Elle a l'avantage de limiter le chevauchement des efforts et de réduire le fardeau administratif imposé aux institutions.
En communiquant notre plan triennal aux institutions et en diffusant les résultats en matière de conformité et nos recommandations à grande échelle, nous encourageons la conformité proactive tout en aidant les institutions à s'attaquer à des problèmes précis qui font obstacle au rendement. À titre d'exemple, le ministère des Finances utilise annuellement notre questionnaire relatif aux fiches de rendement pour évaluer son propre rendement. Un nombre de plus en plus grand d'institutions ont commencé à faire état de leurs accomplissements dans leur rapport annuel concernant l'administration de la Loi sur l'accès à l'information en utilisant nos fiches de rendement et nos recommandations comme points de référence.
Au cours des deux dernières années, nous avons évalué 32 institutions représentant près de 91 % de l'ensemble des demandes d'accès à l'information reçues par la fonction publique fédérale en 2008–2009. Le rendement de 15 de ces institutions a été jugé sous la moyenne. Cette année, Radio-Canada et Postes Canada se sont ajoutées aux 13 institutions à faible rendement énumérées au Tableau 3. Tel qu'il est indiqué dans nos rapports spéciaux au Parlement, le rendement de ces institutions a subi les effets de divers problèmes : ordonnances de délégation inadéquates, manque de leadership, usage non approprié des prorogations de délai, consultations longues et systématiques, manque de ressources et de formation et piètre gestion des dossiers. L'information recueillie grâce au processus des fiches de rendement nous a permis d'élaborer des recommandations pour régler efficacement ces problèmes.
En 2011–2012, nous terminerons la mise en œuvre de notre premier plan triennal. Notre but est de fournir au gouvernement un diagnostic approfondi et basé sur les faits à l'égard des problèmes de retard afin de guider les efforts visant l'amélioration de l'administration de la Loi.
Recommandations au Conseil du Trésor
Nous avons adressé un certain nombre de recommandations à l'égard des problèmes systémiques au Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) en tant qu'administrateur désigné de la Loi. Ces recommandations portaient sur les ordonnances de délégation, le leadership, les prorogations de délai, les consultations et les ressources.
Nous avons suivi de près les efforts déployés par le SCT dans la mise en œuvre de ces recommandations. Il convient de noter particulièrement les initiatives qui seront lancées en 2011–2012 pour recueillir et publier davantage de données statistiques sur la charge de travail, les prorogations de délai et les consultations, ce qui devrait contribuer à renforcer la responsabilité.
Nous avions également recommandé que le SCT élabore et mette en œuvre un plan d'action intégré en matière de ressources humaines pour résorber la pénurie de personnel chargé de l'accès à l'information dans l'ensemble du gouvernement. Au printemps 2010, le SCT a entrepris d'élaborer des descriptions de travail et de compétences afin de normaliser les processus de travail, et il prévoit mettre en marche un processus de dotation collective.
Nos engagements à l'égard de l'amélioration du système
Dans nos rapports spéciaux au Parlement sur les évaluations du rendement, nous avons pris des engagements précis en matière de soutien au système d'accès à l'information. Nos fiches de rendement antérieures ont clairement démontré que l'usage non approprié des prorogations de délai constituait une cause importante de retards dans la réponse aux demandes d'accès à l'information. Nous avons conséquemment publié, en 2010–2011, des notes d'information sur les prorogations de délai et avis de prorogation de délai.
La note d'information sur les prorogations de délai expose les paramètres dont nous tenons généralement compte dans une enquête lorsqu'il s'agit d'interpréter l'alinéa 9(1)a) de la Loi. Cette disposition permet aux institutions de proroger le délai de réponse à une demande d'accès pendant une période raisonnable dans les cas où l'observation du délai entraverait de façon sérieuse le fonctionnement de l'institution en raison soit du grand nombre de documents demandés, soit de l'ampleur des recherches à effectuer. Cette note clarifie ce qui, pour le Commissariat, constituerait un grand nombre de documents ou une recherche dans un grand nombre de documents. Elle expose en outre les paramètres que nous pouvons prendre en compte pour déterminer si le fait de respecter le délai de 30 jours entraverait de façon sérieuse le fonctionnement de l'institution. Ces indications aideront les institutions et le Commissariat, respectivement, à préparer et à examiner les justifications et la documentation à l'appui des prorogations de délai, ce qui se traduira au bout du compte par une accélération des enquêtes sur l'utilisation des prorogations de délai.
Aux termes du paragraphe 9(2) de la Loi, les institutions doivent aviser la commissaire à l'information de toute prorogation de délai dépassant 30 jours. Lorsque correctement déposés, les avis de prorogation constituent un outil utile pour contrôler et signaler l'utilisation de prorogations de délai, ayant pour effet d'inciter les institutions à s'autodiscipliner de façon à répondre en temps opportun aux demandeurs. Pour faciliter et améliorer le signalement des prorogations de délai, nous avons élaboré un modèle électronique d'avis de prorogation de délai, lequel est disponible sur le site Web du Commissariat.
La commissaire a également désigné un membre du personnel du Commissariat pour examiner les avis de prorogation de délai et compiler des statistiques trimestrielles et annuelles sur la conformité du système et des institutions aux exigences relatives à ces avis. Depuis 2010–2011, les données globales et par institution sont disponibles en ligne, sous une forme réutilisable, comme l'indique le Tableau 1.
Rendement des institutions nouvellement visées par la Loi
Nos plus récentes évaluations du rendement ont ciblé les institutions qui sont à présent visées par la Loi sur l'accès à l'information en raison de la Loi fédérale sur la responsabilité. Il s'agit de cinq sociétés d'État et de trois agents du Parlement. Dans le cadre de cet examen, notre propre rendement en matière de traitement des demandes d'accès à l'information a été évalué par le commissaire ad hoc.
L'examen nous a permis de vérifier si les institutions répondaient aux demandes d'accès à l'information en temps opportun. Nous avons recueilli de l'information concernant des facteurs clés dont l'application des exceptions et des exclusions et les défis auxquels les institutions font face sur le plan des ressources et du soutien interne.
Comme l'indique le Tableau 2, six des huit institutions ont affiché d'excellents résultats. Elles ont toutes obtenu des taux élevés de respect de leurs obligations légales. Nous avons avant tout constaté que ces institutions avaient la bonne attitude et la bonne approche à l'égard de la transparence. Leurs dirigeants avaient déployé les efforts nécessaires pour mettre en place les outils appropriés, allouer les ressources suffisantes et mettre en œuvre des approches efficaces leur permettant de s'acquitter de leurs obligations. Nos propres résultats reflètent nos efforts pour montrer l'exemple.
En revanche, nous avons observé certains des pires résultats jamais constatés lors des
12 années au cours desquelles nous avons établi des fiches de rendement. Nous avons émis une alerte rouge pour la Société canadienne des postes, dont le rendement était à ce point hors norme que nous n'avons pas été en mesure de lui décerner une note. En effet, les
84 demandes qui lui ont été adressées en 2009–2010 ont été traitées dans un délai moyen de 190 jours, un chiffre étonnant, et trois demandes sur quatre ont été traitées dans des délais bien supérieurs aux échéances prévues. Le nouveau président de Postes Canada s'est engagé personnellement à améliorer le rendement.
Nous avons également décerné la note F à Radio-Canada, qui a pris en moyenne 158 jours pour répondre aux demandes. Radio-Canada a continué de ressentir les effets de la première vague de 547 demandes reçues dans les sept mois qui ont suivi l'entrée en vigueur de son assujettissement à la Loi en 2007–2008 (dont 335 au cours du premier mois seulement). Des signes prometteurs d'amélioration des délais étaient observables vers la fin de l'année 2009–2010.
Dans le cadre de notre processus habituel, nous avons fait des recommandations pour aider les institutions à améliorer leur rendement. Nous avons également invité les institutions ayant affiché les meilleurs résultats à élargir leur rôle de leadership en faisant connaître leurs pratiques exemplaires auprès de la communauté de l'accès à l'information.
Nos constatations ont également confirmé l'effet de lame à deux tranchants qu'a eu le régime législatif institué par la Loi fédérale sur la responsabilité (LFR). Bien qu'il ait accru le nombre d'institutions visées par la Loi sur l'accès à l'information, ce régime a institué de nouvelles exceptions et exclusions propres aux institutions. Contraire au but énoncé par la Loi sur l'accès à l'information, cette approche fragmentée empêche l'application générale de cette loi à tous les documents détenus par l'institution. Les gains en matière de transparence ont par conséquent été limités.
Progrès concernant les problèmes systémiques
Nous avons assuré un suivi auprès des 13 institutions qui ont obtenu les pires résultats dans les fiches de rendement pour 2008–2009 sous la forme d'un rapport de progrès sur les efforts déployés en réponse à nos recommandations. La majorité des institutions ont fait état de progrès dans l'amélioration du rendement sous divers aspects, comme l'indique le Tableau 3. En 2011–2012, nous réévaluerons les progrès accomplis par ces 13 institutions au moyen de données à la fois qualitatives et quantitatives ainsi que par 5 autres institutions faisant partie de ce groupe considéré comme étant à risque, soit Affaires autochtones et du développement du Nord canadien, Pêches et Océans Canada, Ressources humaines et Développement des compétences Canada, Sécurité publique Canada et Gendarmerie royale du Canada.
Autres sources de rapports sur les progrès
Nous en apprenons en outre beaucoup des institutions au moyen de leurs instruments de rapport au Parlement. Les rapports annuels concernant l'administration de la Loi sur l'accès à l'information fournissent de l'information précieuse sur la façon dont les institutions se conforment à cette loi, sur les approches communes ainsi que sur les bonnes pratiques et les innovations qui pourraient profiter à un grand nombre d'institutions.
Nous surveillons ces sources d'information car certaines institutions ont commencé à utiliser celles-ci pour faire état de leurs progrès dans la mise en œuvre de nos recommandations visant l'amélioration du rendement. Nous croyons que davantage d'institutions devraient être encouragées à faire de même pour compléter le mandat de surveillance qu'a le Parlement à l'égard de la conformité du gouvernement à la législation sur l'accès à l'information.
Enquête sur les sources de retards
Tel qu'il a été annoncé dans le Plan triennal faisant suite aux fiches de rendement de 2008–2009, nous avons entrepris une enquête systémique sur les causes et les sources de retards dans le traitement des demandes d'accès à l'information. Dans le cadre de cette enquête, nous examinons les retards résultant de consultations obligatoires et d'ingérences dans le processus d'accès à l'information.
L'enquête a ciblé huit organismes couramment consultés en vertu de la Loi : Agence des services frontaliers du Canada, Service canadien du renseignement de sécurité, Service correctionnel du Canada, Affaires étrangères et Commerce international Canada, ministère de la Justice, Défense nationale, Renseignements confidentiels du Cabinet/conseillers juridiques du Bureau du Conseil privé, Sécurité publique Canada et Gendarmerie royale du Canada.
Un second groupe de huit institutions font l'objet d'une enquête concernant l'ingérence : Agence du revenu du Canada, Agence canadienne de développement international, Santé Canada, Patrimoine canadien, Défense nationale, Ressources naturelles Canada, Bureau du Conseil privé et Sécurité publique Canada. L'enquête devrait être terminée en 2011.
Règlement du dossier SCDAI
Le Système de coordination des demandes d'accès à l'information (SCDAI) a été mis sur pied en 1989 pour faciliter l'identification et la coordination des demandes d'accès à l'information sollicitant plusieurs institutions ou soulevant des questions d'importance sur le plan juridique ou politique. Le SCDAI était un registre central contenant les textes des demandes d'accès à l'information reçues par les institutions assujetties à la Loi. Même si l'information entrée dans le SCDAI n'était pas accessible au public, les utilisateurs se sont mis à présenter des demandes d'accès à l'information portant sur la liste complète des demandes qu'il contenait.
En avril 2008, le SCT a décidé de mettre fin à l'exigence de mettre à jour le SCDAI, ce qui a eu pour effet de rendre le système obsolète. Nous avons reçu deux plaintes contre le SCT au sujet de cette décision. Au moment de procéder à l'enquête, le SCT n'avait proposé aucune solution de rechange au SCDAI.
Au cours de l'enquête, le Commissariat a consulté un certain nombre d'intervenants et a obtenu les observations des parties. Les intervenants ont montré un vif intérêt à l'égard de l'information contenue dans le SCDAI. L'absence d'une source d'information centralisée rendait le processus à suivre pour obtenir de l'information similaire fastidieux, inefficace et coûteux. Les observations du SCT ont mis en évidence plusieurs facteurs qui ont été considérés avant de prendre la décision d'éliminer le SCDAI. Au cœur des considérations se trouvait le fait que le système avait une valeur limitée pour les institutions et que l'information demeurait disponible directement de ces dernières.
L'élimination de l'exigence de mettre à jour le SCDAI a eu pour effet pratique d'éliminer une source centrale d'information sur les demandes d'accès. Cependant, comme cette information reste toujours disponible auprès des institutions, nous n'avons pu conclure que le changement de politique constituait un refus d'accès aux termes de la Loi.
Afin de régler la question et de faciliter la diffusion de l'information gouvernementale, nous avons recommandé au SCT d'élaborer et de mettre en place une pratique visant à exiger des institutions qu'elles affichent sur leur site Web une liste des demandes d'accès reçues. Nous avons également recommandé au SCT de mettre au point une fonction de recherche centrale pour permettre au public d'interroger ces listes.
Depuis la fin de notre enquête, le président du Conseil du Trésor a annoncé, le 18 mars 2011, un engagement à étendre la transparence du gouvernement au moyen d'une composante d'information accessible, laquelle obligera les institutions fédérales à divulguer l'information de manière proactive sur une base continue. Plus précisément, toutes les institutions assujetties à la Loi devront publier sur leur site Web, dans les deux langues officielles, des résumés des demandes d'accès à l'information complétées. Le SCT examinera des façons de rendre également disponibles en ligne l'ensemble des documents communiqués. Nous continuerons de suivre de près ces développements positifs.
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