2009-2010 2. Des enquêtes efficaces qui garantissent le respect des droits des demandeurs

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L’accès à l’information est indispensable à la garantie de transparence et de reddition des comptes du gouvernement. Il permet aux citoyens de participer et contribue à la santé d’une démocratie. Grâce à l’expertise que nous avons acquise et à la simplification de nos méthodes et en faisant appel à toute la gamme d’instruments dont nous disposons, nous avons pris des mesures efficaces, au nom des citoyens, pour obtenir de l’information du gouvernement fédéral. Les Canadiens ont ainsi obtenu accès à plus d’information et à une information plus complète.

L’importance que nous avons accordée aux enquêtes a permis de clarifier nos méthodes. Grâce à l’analyse que nous avons faite de la charge de travail, nous avons pu élaborer des stratégies administratives propres à terminer plus d’enquêtes avec efficacité et efficience. Mais surtout, nous nous sommes rendus compte que nous devrions faire le meilleur usage possible de tous les instruments à notre disposition pour inciter les institutions à remplir les obligations que leur attribue la Loi sur l’accès à l’information et pour prendre des mesures fermes au besoin. Nous avons donc fait clairement savoir que, le cas échéant, nous obligerions les institutions concernées à nous fournir les documents demandés. La commissaire à l’information par intérim a déposé elle-même un certain nombre de plaintes. Elle a également formulé des recommandations officielles à l’intention des administrateurs généraux d’institutions, le tout dans l’espoir d’obtenir le maximum de respect de la réglementation. C’est également cette année que, pour la toute première fois, le Commissariat a renvoyé un dossier au procureur général du Canada pour examen et poursuite éventuelle (voir la section intitulée « Sans laisser de traces »). Par ailleurs, nous avons pris des mesures pour collaborer avec toutes les parties intéressées (plaignants et institutions) pour régler les problèmes d’accès.

Voici quelques exemples d’enquêtes plus particulièrement intéressantes réalisées en 2009–2010, qui soulignent ces méthodes.

Tirer pleinement parti de nos pouvoirs

Nous jouissons de solides pouvoirs d’enquête en vertu de la Loi sur l’accès à l’information et nous les invoquons au besoin lorsque nous traitons des plaintes. Il se peut, par exemple, que nous soyons amenés à contraindre une institution à produire les documents dont nous avons besoin pour enquêter correctement – ou du moins à lui rappeler que nous avons le pouvoir de l’y contraindre (voir « Engagements manqués »). À la conclusion d’une enquête, il se peut que nous devions formuler une série de recommandations officielles à l’intention du responsable d’une institution au sujet de la plainte en question (voir l’encadré sur l’article 37). Lorsque nous soupçonnons une grave irrégularité juridique, nous avons également le pouvoir de renvoyer l’affaire au procureur général du Canada pour examen et poursuite éventuelle.

En faisant appel à toute la gamme de nos pouvoirs, nous prenons des mesures efficaces pour le compte des demandeurs et nous veillons à ce que les institutions respectent la Loi. Par exemple, dans quatre cas cette année, la commissaire par intérim a dû rendre une décision de plainte fondée avec recommandations au responsable de l’institution concernée. Comme on peut le constater dans le résumé des cas ci-après, trois de ces quatre plaintes ont été finalement réglées, mais une ne l’a pas été (voir aussi « Une justification est nécessaire » et « Engagement manqués », au chapitre 3).

Quand un « chouchou à cheveux » est un secret d’État

Contexte

La Défense nationale a reçu en juillet 2007 une demande concernant une liste d’affaires de toilette appartenant à des détenus afghans (ex. : peignes, rasoirs, cosmétiques, chouchous à cheveux, etc.). Le Ministère a refusé de communiquer l’information au motif que, ce faisant, il compromettrait la sécurité nationale (article 15) et porterait atteinte à la protection des renseignements personnels (article 19). Le demandeur nous a donc adressé une plainte pour refus d’accès.

Au cours de notre enquête, la Défense nationale a fait valoir, pour justifier la non-communication des renseignements, une autre exemption concernant la protection de la sécurité de personnes (article 17).

Règlement de la plainte

Nous n’étions pas d’accord avec l’argument de la Défense nationale selon lequel la divulgation de la liste compromettrait la sécurité nationale, mais nous étions d’accord avec sa décision de ne pas communiquer les noms et numéros de matricule des détenus, non plus que les noms des militaires identifiés dans les listes, afin de garantir leur sécurité et celle de leurs familles. Nous étions également d’accord avec le principe que les noms et numéros de matricule des détenus étaient des renseignements personnels.

Le Ministère est resté sur ses positions et n’a pas voulu communiquer d’information sur les affaires de toilette. La commissaire ne pouvait donc pas faire autrement que d’adresser un rapport au ministre pour l’informer qu’elle estimait la plainte fondée et recommander que le Ministère communique l’information relative aux affaires de toilette. Le Ministère a accepté notre recommandation et a communiqué non seulement la liste des effets, mais aussi des renseignements sur le personnel militaire, puisque ces renseignements n’étaient plus considérés comme susceptibles de constituer une menace pour leur sécurité.

Leçons tirées de l’expérience

Plusieurs institutions ratissent large lorsqu’elles invoquent l’exemption de la sécurité nationale. Cela ne devrait pas constituer la réponse par défaut à des demandes touchant des questions de sécurité nationale (ou même à celles qui y ont trait indirectement). Les institutions ont la responsabilité d’exercer leur pouvoir discrétionnaire avec circonspection et de prélever et communiquer les renseignements qui ne peuvent être légitimement retenus en vertu de la Loi. Nous continuerons de contester l’usage sans discrimination de l’exemption de la sécurité nationale.

Sans engagement, rien ne se fait

C’est la seule plainte que nous n’ayons pas pu régler cette année.

Contexte

En février 2008, un demandeur a voulu obtenir d’Industrie Canada des documents concernant un rapport affiché sur le site Web du ministère au sujet des téléchargements de musique et du partage de fichiers P2P. Compte tenu de l’ampleur de la demande (1 300 pages), le Ministère a prorogé le délai à 150 jours pour répondre. Mais il a dépassé l’échéance prévue pour demander la prorogation et, par conséquent, cette prorogation n’était pas valable. Par ailleurs et malgré le délai supplémentaire, il n’a pas fourni les documents demandés. Mécontent, le demandeur nous a adressé une plainte pour retard.

Règlement de la plainte

Au moment où nous sommes intervenus, soit un an et demi plus tard, nous avons découvert que les responsables de l’accès à Industrie Canada avaient fait très peu pour donner suite à la demande. Ils n’avaient même pas commencé les consultations auxquelles ils auraient dû procéder avec d’autres institutions et tierces parties.

Industrie Canada a également suspendu la demande par deux fois pendant de courtes périodes de congé. Le Ministère a obtenu pour cela la permission du demandeur. Il demeure que la Loi ne prévoit pas de report de délai en raison de congés.

Dans le cadre de notre enquête, nous avons demandé à Industrie Canada de fixer une date de réponse. Lorsqu’on nous a fait savoir que ce serait aux alentours de juin 2010, nous avons tenté de négocier un délai plus raisonnable, mais sans succès.

Ayant conclu que la plainte était fondée, la commissaire a adressé au ministre un rapport en vertu de l’article 37, assorti de trois recommandations :

• Que tous les renseignements demandés ne nécessitant pas de consultations en vertu de la procédure de notification de tierces parties (articles 27 et 28) soient communiqués au plus tard en janvier 2010.

• Que les documents disponibles entre-temps le soient dès qu’ils seraient prêts.

• Que la réponse finale soit fournie au demandeur au plus tard à la fin de février 2010.

Industrie Canada a répondu que, si la procédure de consultation se déroulait sans difficulté, il serait possible de répondre entièrement à la demande au plus tard à la fin de février 2010. Nous avons été déçus de cette réponse. Le refus de préciser une échéance ferme et le fait d’indiquer seulement la possibilité de communiquer certains documents entre-temps nous ont semblé des réponses insuffisantes et déraisonnables en l’occurrence. La plainte a été classée comme fondée et non réglée, ce qui est malheureux, puisque, en fin de compte, le Ministère a respecté l’échéance finale recommandée par la commissaire.

Leçons tirées de l’expérience

La Loi sur l’accès à l’information permet aux institutions de bénéficier de prorogations de délai dans certaines circonstances précises, mais ces prorogations ne servent à rien si l’institution ne fait pas le travail nécessaire entre-temps. De plus, ces prorogations doivent être invoquées dans un délai de 30 jours après réception de la demande. N’ayant respecté ni l’un ni l’autre de ces principes, Industrie Canada n’a pas rempli l’obligation législative de faire tout en son pouvoir pour communiquer en temps et lieu l’information demandée, et, par conséquent, il a porté atteinte aux droits du demandeur.

Sans laisser de traces

Contexte

Des articles sont parus dans la presse au cours de l’été 2008 concernant une poursuite intentée contre le Musée des beaux-arts du Canada (MBAC) relativement à un congédiement injustifié. Ces articles, qui s’appuyaient sur des documents versés au dossier judiciaire, donnaient à penser que des documents avaient été détruits et/ou que des personnes avaient été invitées à détruire des documents à valeur explosive qui auraient pu être fournis en réponse à une demande déposée en vertu de la Loi sur l’accès à l’information.

L’article 67.1 de la Loi interdit de détruire, tronquer ou modifier un document ou ordonner, proposer, conseiller ou amener de n’importe quelle façon une autre personne à commettre un des actes ci-dessus dans l’intention d’entraver le droit d’accès prévu par la Loi. Quiconque contrevient à cette disposition est coupable « soit d’un acte criminel passible d’un emprisonnement maximal de deux ans et d’une amende maximale de dix mille dollars, ou de l’une de ces peines; soit d’une infraction punissable sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire et passible d’un emprisonnement maximal de six mois et d’une amende maximale de cinq mille dollars, ou de l’une de ces peines ».

Compte tenu de la gravité de ces allégations, la commissaire à l’information par intérim a déposé elle-même une plainte contre le Musée des beaux-arts du Canada, et nous avons entamé une enquête.

Règlement de la plainte

Le MBAC a collaboré pleinement à l’enquête. Nous avons examiné deux questions. D’abord, et surtout, nous nous sommes demandés si, en fait, des documents avaient été détruits concernant la demande d’accès en question et si des personnes avaient été incitées à les détruire. Deuxièmement, nous avons envisagé tous les facteurs qui auraient pu donner lieu à cet incident, dont le leadership de l’organisation, les politiques relatives aux courriels et à l’accès à l’information en vigueur à ce moment-là, ainsi que la possibilité offerte aux employés et aux cadres supérieurs de suivre une formation utile à l’époque de l’incident.

Rappelons que, au moment où il a été mis au courant, le Musée a immédiatement pris des mesures correctives. Conscient de la gravité de l’incident, il a pris un certain nombre de mesures pour pallier les insuffisances du système et faire en sorte que des incidents de ce genre ne se reproduisent plus. Comme il avait pris ces mesures avant que nous entamions notre enquête, nous n’avons pas recommandé de mesures spécifiques, mais nous avons formulé un certain nombre d’observations justifiant nos conclusions.

Notre enquête a révélé que des documents qui auraient pu être fournis en réponse à la demande d’accès avaient été détruits et que des personnes avaient été invitées à le faire au cours du traitement de la demande. Nous avons constaté que ces faits étaient avérés, mais nous n’avons pas fait enquête ni n’avons formulé de conclusion concernant la question de savoir si ces mesures avaient été prises « dans l’intention d’entraver le droit d’accès prévu par la présente loi » (article 67.1).

Nous avons pour mandat de procéder à des enquêtes administratives sur la conformité des institutions fédérales à la Loi et de formuler des conclusions de fait. Nous ne pouvons pas procéder à des enquêtes criminelles, pas plus que nous ne pouvons attribuer de responsabilités civiles ou criminelles. Cela dit, lorsque nous faisons enquête, nous pouvons dévoiler des faits attestant la perpétration d’une infraction qui pourrait donner lieu à un renvoi de l’affaire au procureur général du Canada, ainsi que la Loi le prévoit.

En l’occurrence, nous avons dévoilé la preuve d’une infraction à l’article 67.1. La commissaire par intérim a donc renvoyé l’affaire au procureur général du Canada.

Nous avons conclu que la plainte était bien fondée et réglée et nous avons adressé les observations suivantes au MBAC.

Premièrement, malgré l’existence de politiques comme le document de 2005 portant sur le matériel informatique, l’accès aux courriels et à l’Internet et les documents électroniques, nous avons constaté que la plupart des employés qui ne s’occupent pas de la technologie de l’information manquent de formation concernant l’emploi d’un ordinateur et l’usage du courriel. Des employés ne savaient donc pas comment utiliser correctement le courriel ni ce qu’il convient de conserver ou d’éliminer.

Deuxièmement, au moment de l’incident, les employés avaient la possibilité d’effacer toutes traces de messages électroniques, ce qui leur permettait de faire disparaître ces enregistrements de façon permanente. À la suite de l’incident, le Musée a désactivé cette fonction afin que, désormais, seuls certains employés de la Direction de la technologie de l’information soient habilités à l’exécuter.

Troisièmement, après l’incident, le Musée a également modifié les documents suivants : « Politiques et procédures : matériel informatique – Accès aux courriels et à l’Internet – Documents électroniques (novembre 2008) », la Politique en matière d’AIPRP (novembre 2008) et le document « Courriels et courtoisie (novembre 2008) ». Le MBAC a ensuite affiché tous ces documents sur l’intranet, et a invité ses cadres à se familiariser avec les politiques et à les faire connaître aux employés. Ces politiques font désormais partie de la formation initiale dispensée aux nouveaux employés.

Finalement, bien que des employés aient reçu une certaine formation, nous avons constaté qu’au moment de l’incident, les responsables et les cadres du MBAC n’étaient pas assez formés dans le domaine de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels (AIPRP). Cette formation n’était pas systématiquement dispensée aux employés en place, et les nouveaux employés n’en bénéficiaient pas suffisamment dans le cadre de leur formation initiale. En outre, la formation des employés (et notamment des cadres supérieurs) dans le domaine des politiques de l’AIPRP et des fonctions et responsabilités afférentes faisait défaut. Une formation continue et obligatoire s’imposait dans ce domaine pour tous les nouveaux employés. Les politiques et procédures en vigueur en matière d’accès à l’information et de protection des renseignements personnels étaient également insuffisantes.

Le MBAC nous a demandé de revoir ses politiques en matière d’AIPRP et d’utilisation du courriel. Nous travaillerons avec le Musée à clarifier ces politiques en dehors du cadre de cette enquête.

Leçons tirées de l’expérience

Il incombe aux institutions de donner une formation complète à leurs employés concernant l’accès à l’information et la protection des renseignements personnels et concernant les politiques et pratiques de gestion de l’information afin qu’ils connaissent et comprennent leurs obligations en vertu de la Loi. Si elles ne fournissent pas le savoir et le soutien nécessaire, les institutions courent le risque de voir leurs employés prendre des décisions susceptibles d’avoir de graves conséquences lorsqu’il s’agit de traiter des demandes d’accès à l’information.

Prévention de la fraude?

Contexte

En 2004, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) a reçu une demande l’invitant à produire une liste de tous les chèques non encaissés de plus de 2 000 dollars que le Ministère avait libellés à des entreprises de 1996 à 2003. Le Ministère a répondu que ces renseignements n’existaient pas. Il a également prétendu que ces documents ne pouvaient pas être produits parce que leur création entraverait excessivement le fonctionnement de ses services. Le demandeur n’a pas été satisfait de cette réponse et a porté plainte.

Règlement de la plainte

Lorsque nous avons demandé au Ministère en quoi la production des renseignements demandés entraverait son fonctionnement, il a décidé de ne plus invoquer cet argument et de trouver un arrangement selon lequel les données seraient extraites moyennant des frais. Le demandeur a par ailleurs accepté de modifier sa demande initiale pour la faire commencer à 1999.

Une première facture de 12 480 dollars (6 930 dollars pour couvrir le temps d’accès à l’ordinateur central du Ministère et 5 550 dollars pour couvrir le temps d’élaboration du programme nécessaire à l’extraction des données) a été adressée au demandeur, qui a versé un dépôt de 6 240 dollars en 2005. À l’époque, nous avons conclu que cette estimation était excessive et nous sommes intervenus. En réponse, TPSGC a adressé une nouvelle estimation au demandeur, soit 4 050 dollars. D’autres entretiens concernant le temps d’utilisation de l’ordinateur central facturé ont permis de réviser encore l’estimation, qui est passée à 1 485 dollars au lieu de 6 930.

Après plusieurs discussions avec d’autres institutions fédérales, le Ministère a communiqué certains renseignements au demandeur au sujet de cinq dates différentes, entre décembre 2005 et juillet 2006. Mais il a retenu d’autres renseignements en vertu de la Loi sur l’accès à l’information en invoquant plusieurs motifs : les affaires internationales (article 15), la perpétration d’une infraction (paragraphe 16(2)), la protection des renseignements personnels (article 19), la protection de renseignements confidentiels d’un tiers (article 20) et l’article 24, qui renvoie à d’autres lois limitant la divulgation de renseignements.

Nous avons commencé notre enquête pour savoir si TPSGC était en droit d’invoquer ces exemptions. Nous sommes tombés d’accord sur certaines de ces exemptions (protection des renseignements personnels, protection de renseignements d’un tiers, autres dispositions limitant la communication de renseignements), mais l’enquête s’est révélée fort longue. Nous avons fait le va-et-vient plusieurs fois, tandis que les fonctionnaires du Ministère tentaient de faire la preuve que la communication des noms et adresses des entreprises bénéficiaires des chèques causerait probablement du tort. TPSGC a continué d’affirmer que la communication des noms et adresses, en plus des renseignements déjà fournis au demandeur (par exemple, le montant des chèques), pourrait faciliter la fraude contre la Couronne.

D’emblée, nous avons admis que l’accès aux numéros de référence des paiements (ou des numéros de chèque) permettrait à un fraudeur de produire un faux chèque et de l’encaisser sans risquer d’être pris. Nous n’étions cependant pas convaincus que ce scénario était plausible si les noms des bénéficiaires et leurs adresses étaient communiqués. Nous avons demandé au Ministère de fournir des exemples concrets de ce genre de fraude afin que nous puissions comprendre la méthode qu’emploierait un fraudeur. Les exemples qu’on nous a proposés n’ont malheureusement pas réussi à expliquer comment les mêmes fraudeurs pourraient contourner les mesures de sécurité mises en place par les institutions financières.

Dans le même temps, nous avons découvert qu’au moins un gouvernement provincial communiquait déjà ce genre de renseignements, y compris les noms des bénéficiaires et les montants des chèques.

Après avoir évalué l’ensemble des éléments mis à notre disposition, nous avons conclu que TPSGC ne satisfaisait pas au critère du « risque vraisemblable de préjudice », qui permet de justifier une exemption au motif du risque de perpétration d’une infraction. La commissaire par intérim a adressé au ministre un rapport en vertu de l’article 37 en précisant que la plainte était jugée fondée et en recommandant que les noms et adresses des entreprises soient communiqués. Elle a également recommandé, en vertu de l’intérêt public, que le Ministère informe chacune des institutions gouvernementales au nom desquelles des chèques avaient été établis afin qu’elles entrent en contact avec les destinataires de chèques non encaissés.

Le ministre a accepté les recommandations de la commissaire par intérim et communiqué les noms et adresses des bénéficiaires. Il a également informé la commissaire par intérim que TPSGC avait pris des mesures pour réduire le nombre de chèques non encaissés délivrés à des personnes et des entreprises en demandant à tous les directeurs financiers de tous les ministères de corriger la situation.

Leçons tirées de l’expérience

À première vue, il peut sembler logique que la communication de ce genre de renseignements rende le gouvernement du Canada vulnérable à certains égards. C’est un fait que TPSGC a découvert des cas de fraude concernant des chèques du gouvernement. Mais, lorsqu’une institution ne peut pas faire valablement la preuve que la communication de l’information compromettra vraisemblablement un intérêt particulier, elle doit communiquer les renseignements.

À qui la décision?

Contexte

Bibliothèque et Archives Canada a reçu une demande l’invitant à produire tous les documents d’un dossier concernant une personne ayant joué un rôle dans un événement important du début du XX^e siècle (l’explosion de 1917 à Halifax). L’institution a refusé de communiquer certains documents du dossier au motif qu’ils étaient toujours assujettis au secret professionnel entre avocat et client, conformément à l’article 23 de la Loi sur l’accès à l’information.

Le demandeur nous a adressé une plainte pour refus d’accès.

Règlement de la plainte

Le demandeur est historien et auteur. Il avait besoin des renseignements qu’il demandait pour une publication à venir. Nous avons donc demandé à l’institution si elle accepterait de renoncer à son privilège au titre du secret professionnel pour communiquer les documents au demandeur dans l’intérêt public.

Nous avons appris, en cours d’enquête, que Bibliothèque et Archives Canada s’était concerté avec le ministère de la Justice du Canada, lequel avait confirmé que les renseignements demandés étaient toujours assujettis au secret professionnel liant l’avocat à son client et avait recommandé de ne pas les communiquer.

Compte tenu de cette recommandation, Bibliothèque et Archives Canada a retenu les documents. Il n’a cependant pas envisagé de les communiquer dans l’intérêt public comme nous le lui avions demandé. Nous lui avons demandé une seconde fois d’en envisager la possibilité.

Au cours d’une deuxième discussion avec le ministère de la Justice, Bibliothèque et Archives Canada a été informé que les documents en question se trouvaient en réalité sous le contrôle de Transports Canada ou de Pêches et Océans Canada, même des années après l’événement en question. Le « client » était donc l’un ou l’autre de ces ministères et c’est à lui qu’appartenait le pouvoir discrétionnaire de communiquer les renseignements.

Pêches et Océans a répondu que les documents n’étaient pas sous son contrôle. Transports Canada, après avoir examiné attentivement les renseignements, a conclu qu’ils n’avaient aucune valeur litigieuse et a décidé de renoncer à son privilège. Bibliothèque et Archives Canada a donc, par la suite communiqué tous les documents utiles au demandeur.

Leçons tirées de l’expérience

Même si des renseignements sont assujettis au secret professionnel liant l’avocat à son client, une institution a le pouvoir de les communiquer. Comme le privilège appartient au client et non à l’avocat, l’institution peut décider d’y renoncer, notamment lorsque la communication de l’information ne risque pas d’entraîner de conséquences.

Collaborer pour obtenir des résultats

Cette année, nous nous sommes engagés à travailler avec les institutions pour régler les plaintes et à leur fournir soutien et conseils lorsqu’elles en avaient besoin. Par ailleurs, nos enquêteurs ont travaillé régulièrement avec les demandeurs pour clarifier et préciser leurs plaintes. Ils ont négocié également avec le personnel d’accès à l’information pour trouver rapidement le meilleur moyen de régler l’affaire.

Les résumés ci-dessous sont des exemples de ce genre de collaboration (voir aussi la section intitulée « Une évaluation correcte des frais »).

Apprendre les ficelles (numéro 1)

Contexte

L’Administration portuaire du Saguenay est une très petite institution géographiquement isolée qui ne reçoit en principe que quelques demandes par an. Il y a deux ans, elle a reçu dix demandes en une très courte période. Elle a pu répondre rapidement aux quatre premières, mais elle n’a pas pu faire face aux six suivantes, de sorte que quatre plaintes s’en sont suivies. Le demandeur nous a adressé plusieurs autres plaintes par la suite.

Règlement de la plainte

Cette enquête présentait un certain nombre de problèmes qui n’auraient pu se régler par téléphone ou par courrier postal (recherches incomplètes, mauvaise estimation des frais, application d’exemptions non valables, etc.). Par ailleurs, l’institution nous a refusé l’accès aux documents dont nous avions besoin pour faire enquête en disant que, comme ils étaient entre les mains d’un conseiller juridique externe, ils n’étaient pas sous son contrôle.

Pour essayer de collaborer avec l’institution et régler l’affaire, l’enquêteur s’est rendu sur place. Au cours de sa visite, il a réussi à régler les différents problèmes en suspens avec le personnel et l’avocat de l’institution. En prenant le temps de donner aux fonctionnaires locaux un cours accéléré sur la Loi sur l’accès à l’information, les obligations juridiques de l’institution et notre rôle à cet égard, nous avons réussi à obtenir les documents dont nous avions besoin pour mener l’enquête à bien. Par ailleurs, l’institution en a tiré une meilleure compréhension de ce qu’elle doit faire en vertu de la Loi. Elle a donc donné une réponse au demandeur (quoique deux ans après la première demande).

Leçons tirées de l’expérience

Cette enquête souligne certaines des difficultés éprouvées par les petites institutions qui doivent remplir leurs obligations en vertu de la Loi sur l’accès à l’information tout en respectant d’autres impératifs juridiques et en conjuguant des intérêts contradictoires. Il arrive que ces institutions connaissent mal la Loi et qu’elles aient peu d’expérience et des ressources limitées pour régler les demandes d’accès, puisque cette tâche s’ajoute souvent à leurs autres responsabilités. Elles doivent connaître les ressources dont elles peuvent disposer et en tirer parti. Elles peuvent, par exemple, se tourner vers le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada pour obtenir des instructions concernant les politiques et directives d’accès, communiquer avec d’autres petites institutions placées dans la même situation (par exemple d’autres administrations portuaires) ou engager des experts en accès à l’information pour obtenir aide et conseils concernant le règlement des demandes d’accès. Lorsqu’il y a plainte, nous sommes à la disposition des petites institutions pour les informer de leurs obligations juridiques afin qu’elles soient mieux préparées à répondre à d’autres demandes ultérieurement. L’essentiel reste cependant qu’elles doivent accepter de remplir leurs responsabilités en vertu de la Loi, faute de quoi les conséquences sur le droit d’accès seraient graves.

Apprendre les ficelles (numéro 2)

Contexte

L’Administration portuaire de Toronto (APT) a reçu une demande l’invitant à communiquer des documents détaillés sur les dépenses des employés. Elle a fait savoir au demandeur qu’il lui en coûterait 750 dollars et lui a demandé de verser un acompte représentant 75 % de la somme. L’institution a également proposé au demandeur de lui envoyer des documents résumés pour seulement 10 dollars. Le demandeur a maintenu sa demande initiale et a aussitôt réglé les frais. Il nous a cependant adressé une plainte parce qu’il estimait que les frais étaient excessifs.

Règlement de la plainte

Au cours de notre enquête, nous avons découvert que la façon dont l’APT avait traité la demande comportait d’autres problèmes importants que l’évaluation des frais.

Premièrement, elle a tardé à informer le demandeur qu’il lui faudrait un délai supplémentaire de 30 jours pour traiter la demande. Deuxièmement, elle s’est largement trompée dans le calcul du temps qu’il lui faudrait pour effectivement répondre à la demande. Enfin, ce n’est que presque un an après l’échéance du délai prorogé qu’elle a été en mesure de fournir les documents demandés.

Après discussion avec l’APT et avec le plaignant, notre enquêteur a pu négocier un arrangement aux termes duquel l’institution acceptait de rembourser les frais payés et de renoncer au solde dû. Par ailleurs, le PDG et le conseiller juridique de l’institution ont présenté des excuses au demandeur pour les erreurs de traitement et promis de communiquer immédiatement certains documents. L’institution s’est engagée à respecter une date de communication finale et a promis de communiquer les renseignements à mesure qu’ils étaient traités.

Leçons tirées de l’expérience

L’APT est un autre exemple de petite organisation aux prises avec le traitement de demandes d’accès. Comme c’est le cas de l’Administration portuaire du Saguenay, cette institution ne reçoit pas beaucoup de demandes au cours d’une même année et elle a peu d’expérience et de ressources à y consacrer. Les décisions qu’elle a prises en l’occurrence découlaient de ce manque d’expérience et ont un effet négatif sur le droit d’accès du demandeur. Cependant, la bonne volonté de l’APT et sa décision de prendre des mesures correctives l’ont bien placée pour l’avenir et sont un exemple à suivre pour d’autres institutions.

L’obligation d’assistance

Les institutions sont tenues en vertu de la réglementation de faire tout en leur pouvoir pour aider les demandeurs d’accès. Nous collaborons avec elles pour veiller à ce qu’elles tiennent cet engagement et nous les y aidons.

Des frais multipliés par trois

Contexte

Le Service correctionnel du Canada (SCC) a reçu une demande énumérant trois éléments distincts. Comme il s’agissait d’une seule demande, le demandeur a payé des frais de 5 dollars.

Mais, après avoir séparé la demande en trois demandes distinctes, le SCC a invité le demandeur à régler deux autres fois les frais de demande. Celui-ci s’y est vigoureusement opposé, déclarant qu’il n’avait présenté qu’une seule demande et qu’il ne paierait les frais qu’une seule fois.

En réponse, l’institution a traité un élément de la demande et suspendu le traitement des deux autres en attendant le paiement des frais supplémentaires. Le demandeur nous a adressé une plainte à ce sujet.

Règlement de la plainte

Notre enquête nous a appris qu’une politique interne du SCC permet effectivement de diviser une même demande en plusieurs éléments. Il s’agit de veiller à ce que les demandeurs tirent le meilleur parti des cinq heures de traitement non facturables autorisées pour chaque demande, comme le prévoit la Loi sur l’accès à l’information.

En l’occurrence, en divisant la demande en trois, le SCC essayait de donner au demandeur le bénéfice de 15 heures de traitement gratuit (cinq par élément), ce qui réduirait considérablement les frais qu’il aurait à payer au total.

Malheureusement, le personnel d’accès du SCC n’a rien expliqué de cela au demandeur ni demandé à celui-ci s’il acceptait que l’on procède ainsi. Les intentions de l’institution étaient louables, mais nous estimons que, en n’informant pas le demandeur, elle n’a pas rempli son obligation d’offrir le meilleur service possible.

À la suite de notre intervention, le SCC a révisé sa position et traité les deux autres éléments de la demande initiale.

Leçons tirées de l’expérience

En dehors des frais de 5 dollars par demande, la Loi sur l’accès à l’information ne dit rien du nombre d’éléments qui peuvent composer une même demande. Sur le plan administratif, les institutions peuvent traiter les demandes comme elles l’entendent. Mais elles ne peuvent pas facturer de frais supplémentaires sans le consentement du demandeur. Pour remplir leur obligation d’assistance, elles doivent faire tout en leur pouvoir pour que le droit d’accès des demandeurs soit respecté.

Pas besoin de réinventer la roue

Contexte

Affaires étrangères et Commerce international Canada (MAECI) a reçu une demande l’invitant à fournir la liste des locataires de la Résidence des visiteurs officiels du gouvernement du Canada sur une durée de deux ans.

Le MAECI a refusé de communiquer ces renseignements, prétendant que le seul moyen de les obtenir serait de créer un document regroupant diverses sources d’information, puisqu’il n’existait pas de liste de ce genre. Le Ministère a également prétendu qu’il n’existait pas de système permettant d’exécuter cette tâche. Le demandeur nous a adressé une plainte pour refus.

Règlement de la plainte

Nous avons fait remarquer aux fonctionnaires du MAECI que, si diverses sources permettaient de trouver les renseignements demandés et si ces sources pouvaient produire des documents lisibles à la machine, le Ministère était tenu de produire ces renseignements en vertu du paragraphe 4(3) de la Loi sur l’accès à l’information.

Pour aider le Ministère à surmonter sa prétendue difficulté à produire un même document à partir de sources diverses, nous lui avons conseillé de tout simplement imprimer les documents et de n’en communiquer que ce que le demandeur souhaitait. Suivant notre avis, le Ministère a pu recueillir les renseignements utiles et les fournir au demandeur. Voilà un énorme progrès par rapport à la réponse initiale, qui prétendait que ces mesures n’étaient tout simplement pas possibles.

Leçons tirées de l’expérience

Les renseignements qu’un demandeur souhaite obtenir n’existent pas nécessairement dans un seul document, mais ils peuvent être accessibles par d’autres sources placées sous le contrôle de l’institution. Il incombe à celle-ci, en vertu de la Loi et en vertu de l’obligation d’assistance, de prendre les mesures nécessaires pour donner accès à ces renseignements.

Décidez maintenant ou payez plus tard

Contexte

Un demandeur a présenté au ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) deux demandes que les fonctionnaires ont jugé « supérieures à la normale ». Ceux-ci ont donc invité le demandeur à réduire le champ des deux demandes, mais ils ne l’ont pas informé des frais que le traitement de ces demandes importantes supposait.

Le demandeur a refusé de réduire le champ de ses demandes, et le Ministère lui a adressé par la suite une estimation des frais se montant à plus de 16 600 dollars, dont la moitié était payable à l’avance. Le demandeur a alors demandé à l’institution de réduire le champ de ses demandes, comme on le lui avait proposé. Le Ministère a refusé, déclarant que, selon sa politique, si un demandeur refuse de réduire le champ d’une demande, celle-ci ne peut plus être modifiée une fois que les frais estimatifs lui ont été adressés. Le demandeur nous a adressé une plainte concernant la façon dont le MAECI avait traité sa demande.

Règlement de la plainte

Le MAECI a maintenu, tout au long de l’enquête, que sa politique était conforme à l’obligation d’assistance. Nous n’étions pas d’accord. Selon nous, le Ministère se moquait délibérément de ses responsabilités, puisque sa politique ne prévoyait pas que l’institution devait faire « tous les efforts raisonnables (…) pour lui prêter toute l’assistance indiquée » (paragraphe 4(2.1)). Nous avons donc suggéré au MAECI de revoir sa position, ce qu’il a fait en permettant au demandeur de réduire le champ de ses demandes.

Leçons tirées de l’expérience

Les institutions peuvent traiter les demandes d’accès comme elles l’entendent, mais elles n’ont pas le droit d’appliquer des politiques qui contreviennent à des dispositions législatives. Elles ont l’obligation d’aider les demandeurs tout au long du traitement de la demande, notamment en les informant préalablement des frais éventuels (ce que le MAECI n’a pas fait en l’occurrence).

Une divulgation proactive

Aux termes de politiques de divulgation proactive, des institutions donnent accès à des renseignements sans autre forme de procès et sans que la population ait besoin de recourir à la Loi sur l’accès à l’information. En fait, l’un des principes fondamentaux de la Loi est qu’elle complète et ne remplace pas les moyens existants d’obtenir l’information détenue par le gouvernement fédéral. La divulgation proactive est un aspect essentiel de la liberté d’information et de l’ouverture gouvernementale, et nous invitons instamment les institutions gouvernementales à tenir compte de sa valeur.

Accessibilité

Contexte

Industrie Canada a reçu une demande d’un journaliste qui souhaitait obtenir un exemplaire électronique de la plus récente version de la base de données en ligne entretenue par la Direction de l’enregistrement des lobbyistes. Il voulait s’en servir dans le cadre de ses activités journalistiques assistées par ordinateur, forme de journalisme selon lequel on passe au crible des tableurs et des bases de données à la recherche de sujets intéressants.

Industrie Canada a répondu qu’il n’avait pas à communiquer les renseignements demandés, puisqu’ils se trouvaient déjà dans la base de données et qu’ils étaient accessibles par Internet (alinéa 68a)).

Le demandeur nous a adressé une plainte en faisant remarquer que la fonction de recherche de la base de données limitait sa capacité à obtenir ces renseignements dans un format utile à ses activités. Il n’avait donc pas vraiment accès à l’information.

Règlement de la plainte

Dans une première tentative pour régler la plainte, nous avons proposé à Industrie Canada d’essayer de fournir les renseignements demandés dans le format nécessaire, mais les fonctionnaires du Ministère ont proposé plutôt d’initier le demandeur à l’utilisation de la base de données. Cela ne s’est cependant jamais produit. Par ailleurs, en dépit de la mise à jour et de la modernisation de la base de données durant notre enquête, les renseignements dont le demandeur avait besoin restaient difficiles à obtenir en ligne.

À ce stade, nous sommes intervenus pour obtenir une réunion avec le demandeur et le Commissariat au lobbying du Canada, qui était devenu le nouveau responsable de la plainte. À cette occasion, le demandeur a clairement indiqué les renseignements qu’il souhaitait obtenir. L’institution a alors accepté d’extraire les données brutes et les a fournies au demandeur contre des frais importants.

Leçons tirées de l’expérience

Lorsque des institutions gouvernementales mettent leurs bases de données à la disposition de la population, il devient essentiel de mettre les logiciels régulièrement à jour pour que les données publiées restent effectivement accessibles et que les intéressés puissent les extraire. Par ailleurs, les institutions ne doivent pas imposer de méthode ou de format qui ne soit pas facile d’accès, que l’utilisateur soit une personne aux connaissances ordinaires ou plus pointues en informatique. L’ouverture gouvernementale suppose la divulgation proactive de renseignements et l’habitude de fournir des données sous une forme réutilisable fondée sur des normes et des formats faciles d’utilisation.