Lettre au président du Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique sur le projet de loi C-58

L’honorable Bob Zimmer, C.P., député
Président, Comité permanent de l'accès à l'information, de la protection des renseignements personnels et de l'éthique
Chambre des Communes
Ottawa ON K1A 0A6

Monsieur,

Je vous écris pour donner suite au témoignage que j’ai donné le 1er novembre 2017 lors de l’étude du projet de loi C-58 par votre comité.

Durant mon témoignage, il m’a été demandé de fournir des renseignements supplémentaires concernant les litiges liés à l'exception relative aux renseignements personnels.

En outre, j’aimerais rectifier une déclaration factuelle que j’ai faite devant le Comité concernant la durée de la procédure de mandamus.

Litiges liés à l'exception relative aux renseignements personnels

Lors de mon témoignage du 1er novembre 2017, le député Nathan Cullen a demandé :

[traduction] Est-ce que vous ou de précédents commissaires avez déjà appliqué de manière erronée [l'exception relative aux renseignements personnels] devant un tribunal, et ainsi fait divulguer trop de renseignements personnels, en contravention avec l’exception relative aux renseignements personnels?

Ce jour-là, je n’ai pu parler que de la période où j’ai été commissaire à l’information.

J’ai déposé 2 demandes devant la Cour fédérale, avec le consentement du demandeur, à deux occasions.

Dans la cause la plus récente, ayant pour intitulé Canada (Commissariat à l’information) c. Canada (Premier ministre), 2017 CF 827, la Cour fédérale a souscrit à ma recommandation voulant que l’information en cause soit considérée comme ayant trait à des avantages financiers facultatifs. En conséquence, l’exception à la définition de renseignements personnels s’appliquait, et la cour a ordonné la divulgation de l’informationNote de bas de page1. Le commissaire à la protection de la vie privée n’est pas intervenu dans ce litige.

Dans l’autre cause, la question dont la Cour fédérale a été saisie consistait à savoir si le nom et les coordonnées professionnelles des employés de personnes morales constituaient des renseignements personnels. J’avais recommandé au terme de l’enquête que les renseignements de ce genre soient divulgués. Dans le témoignage que j’ai livré devant le Comité, j’ai expliqué dans les termes suivants la raison pour laquelle j’avais introduit un recours:

[traduction] Nous avions plusieurs cas faisant intervenir le même plaignant, concernant les mêmes renseignements, devant plusieurs institutions, et il nous a été impossible de résoudre la question avant d’avoir obtenu de la Cour une interprétation relative à ces renseignements.

Dans la décision qu’elle a rendue dans Commissaire à l’information du Canada c. Canada (Ressources naturelles), 2014 CF 917, la Cour fédérale n’a pas adhéré à mon analyse selon laquelle le nom et les coordonnées professionnelles des employés de personnes morales ne constituaient pas des renseignements personnels aux termes de la Loi sur l’accès à l’information. Le commissaire à la protection de la vie privée n’est pas intervenu non plus dans cette affaire.

Après avoir donné cette réponse lors de mon témoignage, je me suis engagée à fournir au Comité de l’information sur tout autre cas où la Cour aurait déterminé qu’un précédent commissaire à l’information avait mal interprété l’exception relative aux renseignements personnels.

J’ai maintenant terminé ma recherche. Si j’inclus les exemples que j’ai cités dans mon témoignage, j’arrive à un total de neuf litiges ayant fait intervenir l’interprétation de l’exception relative aux renseignements personnels par le commissaire à l’information depuis l’entrée en vigueur de la Loi sur l’accès à l’information en 1983Note de bas de page2. Ils se répartissent comme suit :

La Cour s'est dite d'accord avec le commissaire à l’information en ce que les renseignements en cause ne constituaient pas des renseignements personnels dans quatre casNote de bas de page3;
La Cour s'est dite en désaccord avec le commissaire à l’information (qui avait conclu que les renseignements constituaient des renseignements personnels) et a déterminé que les renseignements ne constituaient pas des renseignements personnels dans trois casNote de bas de page4;
La Cour s'est dite en désaccord avec le commissaire à l’information (qui avait conclu que les renseignements ne constituaient pas des renseignements personnels) et a déterminé que les renseignements constituaient des renseignements personnels dans deux casNote de bas de page5.

Vous trouverez ci-joint, à l’Annexe I, un résumé de chacun de ces neuf cas.

Durée de traitement d’une demande d’ordonnance de mandamus

Lors de mon témoignage du 1er novembre 2017, le député Saini m’a demandé si, aux termes du projet de loi C-58, [traduction] « une ordonnance du bureau que je dirige aurait le même poids et la même force exécutoire qu’une ordonnance d’un tribunal, sans que cela nécessite des démarches supplémentaires ». Dans ma réponse, j’ai expliqué que si une institution fédérale ignorait une ordonnance de la commissaire à l’information et négligeait de divulguer l’information en cause, je devrais soumettre une demande d’ordonnance de mandamus à la Cour fédéraleNote de bas de page6, un processus d’environ 18 mois pour mener à terme. Je me suis mal exprimée, et j’aimerais rectifier cette déclaration.

Au total, une procédure de mandamus peut prendre au moins six ou sept mois, et il est vraisemblable qu’elle prenne plus longtemps.

Les procédures en mandamus devant la Cour fédérale se font aux termes de l’article 18 de la Loi sur les Cours fédérales. Les étapes du processus sont les suivantes :

Une demande d’audience est soumise dans les 130 jours (un peu plus de quatre mois) suivant le dépôt de la demande, ce qui est suivi du dépôt des documents requis par chaque partieNote de bas de page7.
Une date d’audience est fixée.
L’audience a lieu.
Une décision est rendue.

Les trois dernières étapes prennent au moins deux ou trois mois, dans la plupart des casNote de bas de page8.

S’autres étapes intermédiaires comme les requêtes en ordonnance de confidentialité, les prolongations de délai et les interventions du demandeur peuvent allonger le processus.

Par contraste, le délai médian de traitement dans les procédures pour outrage au tribunal aux termes des règles 466 à 472 des Règles des Cours fédérales est de quatre moisNote de bas de page9.

Certaines lois provinciales en matière d’accès à l’information et certaines lois fédérales prévoient la certification des ordonnances. Vous trouverez ci-joint, à l’Annexe II, des exemples de telles dispositions.

Les dispositions de ce type permettent à l’entité concernée, qu’il s’agisse d’un tribunal, d’un commissaire ou d’une autre autorité décisionnelle, de déposer l’ordonnance devant le tribunal. Dans l’administration fédérale, le dépôt de l’ordonnance se fait devant la Cour fédérale.

Les procédures pour outrage au tribunal engagées devant la Cour fédérale sont plus efficientes et garantissent un accès plus rapide que les procédures de mandamus.

J’espère que cette information se révélera utile au Comité.

Si le Comité, ou un membre de ce dernier, désire obtenir des renseignements supplémentaires, il peut s’adresser à Katelyn Edwards, analyste des politiques, au numéro 819-994-1652, ou à l’adresse katelyn.edwards@ci-oic.gc.ca.

Veuillez agréer, Monsieur, l’expression de mes sentiments distingués,

Suzanne Legault, commissaire à l’information
Commissariat à l’information du Canada

P. j.

c.c. : M. Nathaniel Erskine-Smith, vice-président
Comité permanent de l'accès à l'information, de la protection des renseignements personnels et de l'éthique

M. Nathan Cullen, vice-président
Comité permanent de l'accès à l'information, de la protection des renseignements personnels et de l'éthique

Hugues La Rue, greffier
Comité permanent de l'accès à l'information, de la protection des renseignements personnels et de l'éthique

Annexe I : Litiges faisant intervenir l’interprétation de l’article 19 par le commissaire à l’information – 1983 à aujourd’hui

Exemples où la Cour s’est dite d’accord avec le commissaire à l’information

Dans Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (GRC), la Cour fédérale aussi bien que la Cour d’appel fédérale ont soutenu que les renseignements personnels en cause, relatifs aux affectations antérieures des agents de la GRC, ne devraient pas être divulgués, contrairement à ce qu’avait recommandé le commissaire à l’information.

Cependant, cette affaire a été portée en appel devant la Cour suprême du Canada, qui a cassé les décisions des tribunaux inférieurs dans Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada), 2003 CSC 8. La Cour suprême s’est dite d’accord avec le commissaire à l’information en ce que les renseignements en cause étaient visés par l’exception à la définition de renseignements personnels.
- Remarque : Le commissaire à la protection de la vie privée est intervenu devant la Cour d’appel fédérale et la Cour suprême du Canada.

Dans Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et l'Immigration), [2001] R.C.F. no 429, 2001 FCT 231, la Cour d’appel fédérale s’est dit en désaccord avec une partie de la recommandation du commissaire à l’information selon laquelle les renseignements ne constituaient pas des renseignements personnels et devaient être divulgués.
- Les renseignements en cause étaient les noms de personnes interrogées qui avaient exprimé des opinions au sujet d’un directeur dans le contexte d’un examen administratif qui a débouché sur le renvoi du directeur, de même que les opinions dont la communication aurait révélé l'identité des personnes interrogées.
- La Cour fédérale s’est dite d’accord avec le commissaire uniquement quant au fait que les noms et opinions des cadres interrogés ayant comme responsabilité d'empêcher le harcèlement sur le lieu de travail ou comme fonction d'appliquer la politique de harcèlement devraient être divulgués.
Toutefois, cette décision a été renversée par la Cour d’appel fédérale dans (Commissaire à l'information) c. Canada (Ministre de la citoyenneté et de l'immigration), 2002 CAF 270, qui a ordonné la divulgation de tous les renseignements en cause, en accord avec la recommandation du commissaire à l’information.
- Remarque : Le commissaire à la protection de la vie privée est intervenu devant la Cour d’appel fédérale.

Dans Canada (Commissaire à l'information) c. Bureau canadien d'enquêtes sur les accidents de transports et de la sécurité des transports), 2005 CF 384, la Cour fédérale s’est dit en désaccord avec la recommandation du commissaire à l’information selon laquelle les enregistrements et transcriptions de conversations entre le contrôle de la circulation aérienne et le personnel de vol ne devaient pas être considérés comme des renseignements personnels.

Cependant, cette décision a été renversée par la Cour d’appel fédérale dans Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Bureau d'enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports), 2006 CAF 157, qui s’est dite d’accord avec le commissaire à l’information en ce que les renseignements devraient être divulgués.
- Remarque : Le commissaire à la protection de la vie privée n’est intervenu devant ni l'une ni l’autre des cours.

Dans Canada (Commissariat à l’information) c. Canada (Premier ministre), 2017 CF 827, la Cour d’appel fédérale s’est dit d’accord avec la recommandation du commissaire à l’information selon laquelle les renseignements en cause, relatifs aux sénateurs Mike Duffy, Mac Harb, Patrick Brazeau et Pamela Wallin, étaient des avantages financiers facultatifs. De ce fait, ils étaient visés par l’exception à la définition de renseignements personnels, et leur divulgation a été ordonnée.
- Remarque : Le commissaire à la protection de la vie privée n’est pas intervenu devant la Cour fédérale.

Exemples où la Cour s’est dite en désaccord avec le commissaire à l’information et a conclu que les renseignements ne constituaient pas des renseignements personnels

Dans Re Robertson et Ministre de l’Emploi et de l’Immigration, [1987] F.C.J. No. 713, la Cour d’appel fédérale s’est dit en désaccord avec la conclusion du commissaire à l’information selon laquelle la formule de courtoisie employée à la fin d’une lettre (à savoir le nom de l’auteur de même que son poste et son unité au sein d’un syndicat) constituait des renseignements personnels et ne devait pas être communiquée.
- Remarque : Ni le commissaire à l’information, ni le commissaire à la protection de la vie privée ne sont intervenus dans ce litige.
Dans Dagg c. Canada (Ministre des Finances), la Cour fédérale ([1993] F.C.J. No. 1185) et la Cour suprême du Canada ([1997] S.C.J. No. 63) ont toutes deux exprimé un désaccord à l’égard de la constatation du commissaire à l’information selon laquelle les registres des entrées au lieu de travail et des sorties des employés pendant les fins de semaine constituaient des renseignements personnels et ne devaient pas être divulgués.
- La Cour d’appel fédérale ([1995] 3 F.C. 199) s’est dite d’accord avec le commissaire à l’information, mais la décision a été renversée par la Cour suprême du Canada.
- Remarque : Le commissaire à l’information n’est intervenu à aucun niveau dans ce litige. Le commissaire à la protection de la vie privée est intervenu devant la Cour d’appel fédérale et la Cour suprême du Canada.
Dans Geophysical Service Inc. v. Canada-Newfoundland Offshore Petroleum Board, [2003] F.C.R. no 665, la Cour d’appel fédérale s’est dite en désaccord avec la constatation du commissaire à l’information selon laquelle les noms et titres des postes des parties qui avaient accès aux données géophysiques et agissaient uniquement à titre d’employés d’une société constituaient des renseignements personnels.
- Remarque : Ni le commissaire à l’information, ni le commissaire à la protection de la vie privée ne sont intervenus dans ce litige.

Exemples où la Cour s’est dite en désaccord avec le commissaire à l’information et a conclu que les renseignements constituaient des renseignements personnels

Dans Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Ministre de la Défense nationale), 2008 CF 766, la Cour fédérale s’est dite d’accord avec le commissaire à l’information en ce que les renseignements personnels contenus dans les agendas quotidiens du premier ministre concernant les rendez-vous reliés au poste ou aux fonctions du premier ministre en tant que cadre d’une institution fédérale devraient être visés par l’exception à la définition de renseignements personnels et être divulgués.

Cependant, la Cour d’appel fédérale (2009 CAF 181) aussi bien que la Cour suprême du Canada (2011 CSC 25) ont infirmé la décision de la Cour fédérale. De l’avis des deux cours, le premier ministre n’était pas un « cadre » d’un ministère. De ce fait, les renseignements personnels à son sujet n’étaient pas visés par l’exception à la définition de renseignements personnels, contrairement à l’opinion exprimée par le commissaire à l’information.
- Remarque : Le commissaire à la protection de la vie privée n’est intervenu devant aucune des cours.
Dans Commissaire à l’information du Canada c. Canada (Ressources naturelles), 2014 CF 917, la Cour fédérale s’est dite en désaccord avec l’analyse du commissaire à l’information selon laquelle le nom et les coordonnées professionnelles des employés de personnes morales ne constituaient pas des renseignements personnels aux termes de la Loi sur l’accès à l’information.
- Remarque : Le commissaire à la protection de la vie privée n’est pas intervenu dans ce litige.

Annexe II: Exemples de dépôt et de certification d’ordonnances dans certaines lois

Freedom of Information and Protection of Privacy Act, RSBC 1996, c 165

59.01 (1) Sous réserve du paragraphe (3), le commissaire peut déposer à la Cour suprême une copie certifiée de l’ordonnance émise en vertu des articles 54.1 ou 58.

(2) Sous réserve du paragraphe (3), une partie concernée ou une personne désignée par une ordonnance émise en vertu de l’article 58, peut déposer à la Cour suprême une copie certifiée de cette ordonnance.

(3) Une ordonnance peut être déposée au titre des paragraphes (1) or (2) seulement dans les cas suivants

(a) l’ordonnance ne fait pas l’objet d’une demande de contrôle judiciaire ou d’un appel ou d’un autre appel, selon le cas, d’une décision sur un contrôle judiciaire de cette ordonnance.

(b) le délai selon lequel une personne devait se conformer à l’ordonnance émise en vertu des articles 59(1) ou (1.1) est expire, et

(c) le délai pour déposer un appel ou un autre appel, selon le cas, d’une décision sur un contrôle judiciaire de cette ordonnance, est expiré.

(4) Une ordonnance déposée en vertu de cet article est assimilée à un jugement de la Cour suprême et son exécution s’effectue selon les mêmes modalités. [traduction]

Freedom of Information and Protection of Privacy Act, RSA 2000, c F-25

Ordonnances du commissaire

…

(6) Une copie de l’ordonnance du commissaire émise en vertu de cet article peut être déposée à un greffier de la Cour du Banc de la Reine. Après son dépôt, l’exécution de cette ordonnance s’effectue selon les mêmes modalités qu’une ordonnance de cette Cour. [traduction]

Loi sur les télécommunications, L.C. 1993, ch. 38

Assimilation

63 (1) Les décisions du Conseil peuvent être assimilées à des ordonnances de la Cour fédérale ou d’une cour supérieure à la date où elles sont prononcées; le cas échéant, leur exécution peut s’effectuer selon les mêmes modalités.

Procédure

(2) L’assimilation peut se faire soit selon les règles de pratique et de procédure de la cour applicables en l’occurrence, soit par dépôt, auprès du greffier de la cour, d’une copie de la décision en cause certifiée conforme par le secrétaire du Conseil.

Annulation ou modification

(3) Les décisions assimilées peuvent être annulées ou modifiées par le Conseil, auquel cas l’assimilation devient caduque. Les décisions qui sont modifiées peuvent, selon les modalités énoncées au paragraphe (2), faire à nouveau l’objet d’une assimilation.

Faculté d’exécution

(4) Le Conseil peut toujours faire exécuter lui-même ses décisions, même si elles ont déjà fait l’objet d’une assimilation.

Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, ch. 11

Compétence

Ordres et interdiction

(2) Le Conseil peut, par ordonnance, soit imposer l’exécution, sans délai ou dans le délai et selon les modalités qu’il détermine, des obligations découlant de la présente partie ou des ordonnances, décisions ou règlements pris par lui ou des licences attribuées par lui en application de celle-ci, soit interdire ou faire cesser quoi que ce soit qui y contrevient ou contrevient à l’article 34.1.

Assimilation à des ordonnances judiciaires

13 (1) Les ordonnances du Conseil visées au paragraphe 12(2) peuvent être assimilées à des ordonnances de la Cour fédérale ou d’une cour supérieure d’une province; le cas échéant, leur exécution s’effectue selon les mêmes modalités.

Moyens de l’assimilation

(2) L’assimilation peut se faire soit conformément aux règles de pratique et de procédure de la cour applicables en l’occurrence, soit par dépôt, par le Conseil, d’une copie de l’ordonnance certifiée conforme auprès du greffier de la cour. Dans ce dernier cas, l’assimilation est effectuée au moment du dépôt.

Annulation ou modification

(3) Les ordonnances du Conseil qui annulent ou modifient celles déjà assimilées à des ordonnances d’une cour sont réputées annuler celles-ci et peuvent, selon les mêmes modalités, faire l’objet d’une assimilation.

La Loi canadienne anti-pourriel,Note de bas de page10 L.C. 2010, ch. 23

Assimilation

40 (1) La demande signifiée au titre de l’article 15, l’avis signifié au titre de l’article 17, l’engagement contracté en vertu de l’article 21 ou l’ordonnance rendue en vertu de l’article 26 peut être assimilé à une ordonnance du tribunal compétent avec prise d’effet à la date à laquelle la demande, l’avis ou l’ordonnance a été signifié ou l’engagement contracté; le cas échéant, son exécution peut s’effectuer selon les mêmes modalités.

Procédure

(2) L’assimilation peut se faire par dépôt, auprès du greffier du tribunal compétent :

a) d’une copie de la demande certifiée par la personne désignée pour l’application de l’article 15;

b) d’une copie de l’avis certifiée par la personne désignée pour l’application de l’article 17;

c) d’une copie de l’engagement certifiée par la personne désignée pour l’application de l’article 21;

d) d’une copie de l’ordonnance certifiée par le secrétaire du Conseil.

Annulation ou modification

(3) À la demande de la personne désignée pour l’application de l’article 21 et de la personne qui a contracté l’engagement déposé auprès du tribunal compétent, celui-ci annule ou modifie l’engagement s’il constate qu’un autre engagement a été contracté par cette dernière à l’égard des mêmes actes ou omissions.

Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. (1985), ch. H-6

Exécution des ordonnances

57 Aux fins d’exécution, les ordonnances rendues en vertu de l’article 53 peuvent, selon la procédure habituelle ou dès que la Commission en dépose au greffe de la Cour fédérale une copie certifiée conforme, être assimilées aux ordonnances rendues par celle-ci.

Loi sur les transports au Canada, L.C. 1996, ch. 10

Homologation

33 (1) Les décisions ou arrêtés de l’Office peuvent être homologués par la Cour fédérale ou une cour supérieure; le cas échéant, leur exécution s’effectue selon les mêmes modalités que les ordonnances de la cour saisie.

Procédure

(2) L’homologation peut se faire soit selon les règles de pratique et de procédure de la cour saisie applicables en l’occurrence, soit au moyen du dépôt, auprès du greffier de la cour par le secrétaire de l’Office, d’une copie certifiée conforme de la décision ou de l’arrêté en cause, signée par le président et revêtue du sceau de l’Office.

Annulation ou modification

(3) Les décisions ou arrêtés de l’Office qui annulent ou modifient des décisions ou arrêtés déjà homologués par une cour sont réputés annuler ces derniers et peuvent être homologués selon les mêmes modalités.

Faculté d’exécution

(4) L’Office peut toujours faire exécuter lui-même ses décisions ou arrêtés, même s’ils ont été homologués par une cour.

Notes de bas de page

Notes de bas de page 1

Veuillez noter que j’ai porté cette décision en appel pour des motifs non liés à la question des renseignements personnels. Le procureur général a également interjeté appel de cette décision, notamment en ce qui a trait à l’application de l’article 19.

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Notes de bas de page 2

Cette analyse ne tient pas compte des litiges intentés par des tierces parties en application de l’article 44 de la Loi sur l’accès à l’information. Les litiges de ce genre surviennent avant qu’une enquête soit menée par le commissaire à l’information.

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Notes de bas de page 3

En 2002, 2003, 2005 et 2017.

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Notes de bas de page 4

En 1987, 1997 et 2003.

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Notes de bas de page 5

En 2011 et 2014.

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Notes de bas de page 6

Dans une procédure de mandamus, le tribunal se voit demander d’ordonner à une autorité publique de faire une action concrète. Une ordonnance de mandamus émise par un tribunal est considérée comme un recours judiciaire extraordinaire.

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Notes de bas de page 7

Les délais sont énoncés dans les Règles des Cours fédérales.

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Notes de bas de page 8

Cette estimation se fonde sur un examen des demandes soumises au greffe de la Cour fédérale en vertu de l’article 18.

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Notes de bas de page 9

Cette estimation se fonde sur un examen des procédures pour outrage au tribunal enregistrées au greffe de la Cour fédérale.

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Notes de bas de page 10

Loi visant à promouvoir l’efficacité et la capacité d’adaptation de l’économie canadienne par la réglementation de certaines pratiques qui découragent l’exercice des activités commerciales par voie électronique et modifiant la Loi sur le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, la Loi sur la concurrence, la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques et la Loi sur les télécommunications.