2009-2010 4. Tour d’horizon de la conformité

Nos fiches de rendement soulignent à la fois les succès et les difficultés des institutions et permettent de comprendre les problèmes systémiques et d’attirer l’attention du Parlement. Nos enquêtes systémiques complètent ce travail en nous donnant l’occasion de comprendre plus en profondeur les problèmes répandus qui ont des effets de grande envergure.

Les fiches de rendement ou l’évaluation de la performance institutionnelle

Nous produisons des fiches de rendement depuis 1999. La dernière édition porte sur 24 institutions. C’est le nombre le plus élevé que nous ayons vérifié au cours d’une même année.

Ce groupe, qui comprend neuf institutions évaluées l’année dernière, représente 88 % des demandes d’accès adressées au gouvernement fédéral en 2008–2009 (année observée). Nous avons produit une évaluation axée sur les faits de la conformité des institutions en lien avec une série de mesures d’amélioration que nous avions recommandées.

Onze institutions ont obtenu des résultats assez bons. Parmi elles, Citoyenneté et Immigration Canada, Justice Canada, l’Agence des services frontaliers du Canada et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada méritent des félicitations pour leur bon rendement systématique ou les améliorations importantes qu’ils ont obtenues l’année dernière. Treize institutions ont obtenu des résultats inférieurs à la moyenne ou pires (voir le tableau 1). Quant à Affaires étrangères et Commerce international Canada, ses résultats ont été si médiocres par rapport à l’année dernière que nous lui avons attribué la cote alerte rouge.

Les fiches de rendement ne servent cependant pas à dénoncer ou à ostraciser les institutions, mais à éclairer les problèmes qui doivent être réglés afin d’améliorer la situation dans tout le système d’accès à l’information.

Grâce aux fiches de rendement, nous avons confirmé la présence et les effets préjudiciables de problèmes systémiques déjà circonscrits dans le rapport spécial de 2007–2008. Il s’agit, entre autres, de l’usage inapproprié des prorogations de délai et de l’augmentation des longues consultations entre institutions, notamment de celles qui sont obligatoires en vertu de la politique du Conseil du Trésor du Canada. Nous avons également découvert un obstacle important à l’accès rapide à l’information : le système de délégation de pouvoirs – lacunaire ou mal exécuté – en matière de décisions concernant l’accès à l’information au sein des institutions.

Compte tenu de ces faits, nous avons formulé des recommandations à l’intention de chaque institution en fonction de sa situation et à l’intention de l’administrateur du système, à savoir le Secrétariat du Conseil du Trésor. Ces recommandations énoncent les mesures précises que ces institutions doivent prendre pour régler le problème des retards et d’autres problèmes de conformité à la Loi sur l’accès à l’information.

Nous avons réuni nos fiches de rendement et notre évaluation des problèmes systémiques dans un rapport spécial déposé au Parlement le 13 avril 2010.

Nos engagements

Dans le rapport spécial que nous avons déposé au Parlement en février 2009, nous nous sommes engagés à prendre des mesures de suivi dans trois domaines pour garantir que nous faisons notre part pour soutenir le système d’accès à l’information. Nous avons rempli ces engagements en 2009–2010, comme suit.

Nouvelles catégories de description de l’issue des enquêtes

Les termes que nous avons employés pour décrire l’issue des enquêtes ont évolué d’une année à l’autre, mais la question de principe reste toujours de savoir si les plaintes étaient fondées ou non en vertu de l’article 37 de la Loi sur l’accès à l’information.

Les réactions que nous avons obtenues des plaignants et des institutions à la fin de 2008 nous ont conduits à reconsidérer nos catégories de classement de plaintes. Les représentants de l’accès estimaient que la terminologie que nous employions donnait parfois une idée erronée du comportement de l’institution en cause. Par exemple, il n’existait qu’une seule catégorie, dite « plainte réglée », pour couvrir toute une gamme de problèmes, depuis les institutions qui n’avaient pas communiqué quelques pages d’un document jusqu’à celles qui refusaient purement et simplement l’accès à leurs documents.

Compte tenu de ces observations, nous nous sommes engagés à réexaminer nos catégories de classement de plaintes et à proposer les modifications nécessaires. Nous nous sommes concertés avec les coordonnateurs de l’accès en mars 2009 et avec le public en mars 2010, et avons demandé leur avis aux enquêteurs. Les quatre nouvelles catégories que nous avons retenues sont plus simples et plus exactes et elles sont conformes à la terminologie de la réglementation : plaintes fondées (avec trois sous-catégories), plaintes non fondées, plaintes abandonnées et plaintes réglées. Voir notre site Web pour plus de renseignements sur ces catégories.

Communiquer l’information en vertu de la Loi

L’un des principes fondamentaux qui sous-tendent la Loi sur l’accès à l’information est que les institutions doivent communiquer autant de renseignements que possible aux demandeurs. Il est cependant difficile de déterminer la mesure dans laquelle c’est fait, et nous nous sommes engagés à concevoir une méthode qui le permette.

À partir d’avril 2010, nous recueillerons systématiquement des données dans les dossiers d’enquête pour faire le suivi du degré de communication de renseignements enregistré à la suite de plaintes.

Plan triennal pour les fiches de rendement

En juillet 2009, nous avons lancé notre plan triennal de mise en valeur des fiches de rendement dans le cadre de nos efforts pour nous attaquer aux causes profondes des retards dans le système fédéral d’accès à l’information.

Le plan intègre l’évaluation de la conformité en associant les examens du rendement institutionnels et une enquête systémique sur les prorogations de délai et la question de savoir si l’ingérence (politique ou autre) avec la procédure d’accès entraîne des retards ou limite indûment la communication de renseignements.

Nous avons exécuté toutes les tâches prévues pour la première année du plan en 2009–2010 :

• Nous avons donné suite aux plans d’action promis par les 10 institutions sur lesquelles nous avons fait enquête l’année dernière.

• Nous avons élargi notre échantillon de fiches de rendement pour y inclure toutes les institutions ayant fait l’objet d’au moins cinq plaintes pour retard en 2008–2009.

• Nous avons ajouté de nouvelles mesures pour faire un portrait plus exact du rendement de chaque institution.

• Nous avons donné aux institutions la possibilité d’expliquer leurs résultats.

• Nous avons laissé les institutions commenter la version provisoire de leur fiche de rendement et nous avons publié leurs observations.

• Nous avons préparé le terrain pour notre enquête systémique.

Nous réviserons le plan tous les ans et nous l’ajusterons au besoin.

Nouveaux engagements

Dans notre dernier rapport spécial, nous avons pris quatre nouveaux engagements :

• Publier une directive sur les pratiques sur les prorogations de délai demandées par les institutions pour traiter les demandes d’accès.

• Élaborer un modèle d’avis de prorogation à l’intention des institutions, éventuellement par voie électronique.

• Publier une directive sur les pratiques sur la procédure de notification.

• Confier à un agent le soin d’examiner et d’évaluer les avis que nous recevons en fonction de l’information fournie par les institutions concernant l’utilisation et la durée des prorogations et d’en faire le suivi.

Nous rendrons compte de notre travail à cet égard dans le rapport annuel de l’année prochaine.

Tableau 1 – Cotes des institutions dans les fiches de rendement de 2008–2009

Enquêtes systémiques

Les enquêtes systémiques sont un élément fondamental de notre plan triennal, puisqu’elles complètent les fiches de rendement et nous permettent d’approfondir les questions que ces évaluations institutionnelles mettent au jour.

Cette année, nous avons préparé le terrain pour l’enquête systémique sur les prorogations de délai que nous avions annoncée dans notre rapport spécial déposé l’année dernière au Parlement. Nous avons également élargi le champ de cette enquête pour nous demander si l’ingérence (politique ou autre) avec la procédure d’accès peut entraîner des retards ou limiter indûment la communication de renseignements. La raison en est ce que lors de la procédure d’élaboration des fiches de rendement, nous avons entendu des commentaires à cet effet et dans le cadre du traitement des plaintes.

La procédure des fiches de rendement a également clairement révélé deux questions particulièrement préoccupantes au cours de notre enquête. La première est de savoir en quoi les consultations auxquelles les institutions sont tenues de procéder à certains égards, entre elles et avec des tiers (au Canada et, surtout, avec des gouvernements étrangers) contribuent à retarder le traitement des demandes. La deuxième est de savoir si la procédure de délégation de pouvoirs (c’est-à-dire la façon dont les décisions relatives aux demandes d’accès sont partagées entre des cadres supérieurs) ralentit le traitement des demandes ou donne lieu à une réduction de la communication de renseignements, contrairement à ce que prévoit la Loi. Quant aux consultations, nous avons besoin d’en savoir plus sur cette procédure. Nous examinerons les pratiques en vigueur dans les principales institutions avec lesquelles d’autres institutions doivent se concerter. Les retards créés dans celles-ci créent un goulot d’étranglement à l’échelle du gouvernement.

L’avenir

En 2010–2011, nous passerons à la deuxième année d’application du plan triennal. Nous appliquerons notre procédure d’évaluation du rendement à un échantillon d’institutions qui sont devenues assujetties à la Loi sur l’accès à l’information en 2006 et en 2007. Nous ferons partie de ce groupe, et nous sommes en train de concevoir une méthode qui permettra de procéder à une évaluation indépendante de notre propre conformité à la Loi sur l’accès à l’information (voir « Aider rapidement les demandeurs » pour plus de renseignements sur nos activités d’accès à l’information et de protection des renseignements personnels en 2009–2010).

Concernant nos enquêtes systémiques, nous avons commencé à examiner les données dont nous disposons, notamment nos dossiers d’enquête et les avis que les institutions nous adressent régulièrement au sujet des prorogations dont elles se prévalent. Nous analyserons également l’utilisation et la durée de ces prorogations tout en nous intéressant à leurs causes profondes et à leurs effets.

En 2010–2011, nous recueillerons également des données sur un groupe restreint d’institutions pour procéder à une analyse comparative de la façon dont d’autres pays règlent la question des consultations internationales.