2010-2011 I. Amélioration dans la prestation de service
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1. Plus d'efficacité pour accélérer et faciliter la divulgation
Pour la deuxième année consécutive, nous avons achevé plus de 2 000 enquêtes. Nous avons réduit le délai moyen de règlement des dossiers et avons continué à résorber notre inventaire de plaintes. Nous avons amélioré le rendement de notre processus de traitement des plaintes administratives afin d'axer davantage notre travail sur les plaintes liées aux refus dans le but de faciliter une plus grande divulgation de l'information. La proportion plus importante de cas de refus en suspens à la fin de l'exercice, et plus particulièrement de ceux relatifs à des questions de sécurité nationale et d'affaires internationales, révèle la complexité de notre charge de travail. Ces défis ont nécessité des démarches plus sophistiquées ainsi que l'utilisation plus fréquente des pouvoirs officiels.
La voie vers des gains en efficacité
En 2010–2011, nous avons intensifié nos efforts de résorption de l'inventaire de plaintes et d'optimisation de la divulgation dans l'intérêt des demandeurs d'accès. Nous avons fermé plus de 2 000 dossiers pour la deuxième année consécutive. Nous avons amélioré le temps de traitement, notamment en réglant plus de dossiers en moins de neuf mois. Cette réussite est le fruit de la rationalisation de nos processus de réception et de règlement rapide au cours des deux dernières années ainsi que de la mise en œuvre de procédures claires pour le triage des plaintes et l'obtention des documents de diverses institutions. Nous avons collaboré avec les demandeurs et les institutions pour négocier les solutions les plus satisfaisantes possible.
La connaissance détaillée de notre charge de travail nous a permis de peaufiner et d'améliorer nos stratégies afin d'obtenir plus de résultats plus rapidement. L'année dernière, 82 % des plaintes que nous avons enregistrées visaient 16 institutions. Nous avons regroupé les plaintes par institution, type, objet ou demandeur afin de les régler simultanément. Grâce à cette méthode d'enquête axée sur le portefeuille, nous avons réglé plus de 1 200 plaintes, soit presque le tiers de notre inventaire, touchant 10 institutions. Les enquêtes exigeant d'abondantes ressources — notamment les plaintes déposées de longue date — et les dossiers requérant la connaissance de secteurs d'activité ou d'enjeux particuliers sont attribués à des équipes ou à des enquêteurs spécialisés.
Nous avons eu recours plus fréquemment aux pouvoirs officiels de la Commissaire pour aborder les questions de non-respect persistant de la Loi, ainsi que les dossiers complexes soulevant des questions litigieuses. Par exemple, le dossier délicat de l'ingérence politique à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada nous a imposé de mener plusieurs audiences sous serment en étant assistés par un avocat spécialisé afin de protéger les droits de toutes les parties impliquées et de garantir l'équité procédurale. Dans son rapport de conclusions, la commissaire a formulé plusieurs recommandations que la ministre a acceptées. Cette institution a élaboré un plan d'action complet visant à prévenir les cas d'ingérence de ce type.
Nos unités d'enquête — dont la dotation est complète grâce à notre recrutement intensif depuis deux ans — ont bénéficié d'une formation ciblée et adaptée à nos besoins opérationnels. Cette formation a été axée sur des domaines d'enquête particu-liers, ainsi que sur l'application et l'interprétation de la loi afin de nous permettre de mener rapidement des enquêtes sur les secteurs d'intérêt pertinents. Notre perfectionnement professionnel nous permet de préparer efficacement les enquêteurs débutants à mener des enquêtes plus complexes et épineuses.
Plus de dossiers fermés…
En 2010–2011, nous avons enregistré 1 828 nouvelles plaintes, dont 18 émanant de la commissaire elle-même. Ce chiffre représente une hausse de 8 % par rapport au nombre de plaintes enregistrées l'année précédente (1 689). La tendance récente se poursuit, à savoir les plaintes administratives et liées aux refus représentent à peu près le même pourcentage des nouvelles plaintes, comme le démontre la Figure 1.
Nous avons fermé 2 061 dossiers, ce qui a réduit notre inventaire de 11 % (233 dossiers). Comme l'indique le Tableau 1, cette baisse importante de notre inventaire est la deuxième en deux ans. Depuis 2008–2009, nous avons réduit notre inventaire de 28 %. À la fin de 2010–2011, 1 853 plaintes étaient en suspens, dont 190 dossiers dans l'attente de l'issue d'un litige (127 reportés de l'exercice 2009–2010 et 63 de l'exercice 2010–2011). Ce chiffre est à comparer aux 2 083 dossiers reportés de l'exercice antérieur.
…en moins de temps
Nous avons également réduit le délai moyen de clôture des enquêtes de 8 %, en le faisant passer de 443 jours en 2009–2010 à 401 jours en 2010–2011. Comme l'indique la Figure 2, le nombre de dossiers réglés en 9 mois ou moins a augmenté, passant de 840 plaintes (soit 40 % de tous les dossiers terminés) à 1 087 plaintes (soit 53 % de tous les dossiers terminés). Nous prévoyons continuer à abaisser le délai de traitement moyen des dossiers puisque nous nous efforçons de résorber notre inventaire de plaintes pour le ramener à un niveau gérable.
Régler les vieux dossiers
Une autre réussite importante est celle de la nette diminution de nos dossiers plus anciens. Comme l'indique la Figure 3, il ne reste plus que 115 dossiers datant d'avant 2008–2009, l'exercice pendant lequel nous avons commencé à rationaliser nos processus et à prendre des mesures décisives pour nos enquêtes. Ce chiffre représente une réduction globale de 93 %. Complexes et litigieux, ces dossiers anciens sont les plus difficiles à régler à cause de leurs enjeux et du temps écoulé. Près de 30 % d'entre eux sont liés à des questions de sécurité nationale et d'affaires internationales. Nous avons réussi à régler le plus vieux dossier de notre inventaire, qui datait de 2002.
Accélérer le règlement des plaintes administratives
Comme l'indique le Tableau 2, nos réussites sont pour l'instant essentiellement attribuable aux mesures que nous avons prises pour régler rapidement les plaintes administratives, conformément à notre Directive sur les pratiques pour le triage des plaintes. En règle générale, les plaintes administratives sont liées à des délais, des prorogations de délai, des frais et des questions similaires. Nous voulons régler 85 % de ces plaintes en 3 mois afin que nos enquêteurs puissent se concentrer davantage sur les plaintes liées aux refus, qui soulèvent des questions de fond et qui sont problématiques. En 2010–2011, 32 % de toutes les plaintes administratives réglées l'ont été en 3 mois. Ce chiffre est à comparer à 17 % en 2009–2010 et à seulement 10 % en 2008–2009, avant la mise en œuvre de notre plan d'action à la suite de la vérification des processus de réception et de règlement rapide.
Ces progrès sont également le fruit des gains de rendement à l'étape de la réception. Nous avons amélioré notre méthode de collecte et d'enregistrement des renseignements nécessaires pour les enquêtes. Notre analyse, triage et inscription des plaintes administratives nous prend maintenant 7 jours au plus à partir de la date de réception, comparativement à 19 jours en 2008–2009. Nous avons réduit le temps requis pour nous procurer des documents auprès des institutions, conformément à la Directive sur les pratiques, en le faisant passer de 95 à 15 jours (voir le Tableau 3).
Comme la dotation de l'Unité de réception et de règlement rapide était incomplète pendant les premiers mois de l'exercice, notre capacité d'attribuer rapidement les nouveaux dossiers aux enquêteurs en a souffert. Quand les personnes récemment recrutées seront plus expérimentées, nous sommes convaincus que nous continuerons à nous rapprocher de nos objectifs. Afin de régler efficacement les plaintes administratives pendant cet exercice, nous avons sollicité et obtenu la coopération de diverses institutions, notamment la Société canadienne d'hypothèques et de logement, l'Agence de revenu du Canada, le ministère de la Justice, le ministère des Finances, Bibliothèque et Archives Canada et la Commission nationale des libérations conditionnelles.
Élaborer des stratégies de gestion des dossiers
Grâce à l'amélioration et à la précision accrue des rapports que nous avons établis, nous avons suivi de très près notre inventaire de plaintes, en l'analysant régulièrement pour déterminer la façon la plus efficace de gérer les diverses plaintes que nous recevons. Nous avons utilisé fréquemment et amélioré notre méthode d'enquête axée sur le portefeuille, entre autres stratégies de gestion des dossiers.
STRATÉGIES DE GESTION DES DOSSIERS
Triage des plaintes
Nous évaluons toutes les nouvelles plaintes à leur réception pour savoir si nous pouvons les régler rapidement grâce à un processus de règlement rapide ou en leur attribuant un niveau de priorité. Notre objectif est de régler toutes les plaintes administratives dans les 90 jours civils à partir de la date de réception. Nous pouvons également tenter de régler rapidement certaines plaintes liées à des refus. De plus, une plainte peut être traitée en priorité parce qu'elle est urgente ou que ses retombées sont susceptibles d'être importantes pour les Canadiens. On suit ensuite l'enquête de près pour qu'elle s'achève dans les meilleurs délais. (Voir notre directive sur les pratiques de triage des plaintes pour obtenir de plus amples renseignements.)
Approche de portefeuille
Il est possible de regrouper un nombre important de plaintes similaires de notre inventaire par institution, plaignant, type de plainte ou objet. Elles sont ensuite attribuées à des enquêteurs ou à des équipes d'enquêteurs désignés en fonction de leurs compétences, savoir ou expérience. Ces équipes définissent les méthodes de traitement des plaintes les plus efficaces, puis élaborent et mettent en œuvre un plan d'enquête. Selon le niveau de complexité des plaintes, ces équipes peuvent bénéficier de l'assistance d'un directeur et d'un avocat principal. Grâce à cette méthode, les enquêteurs comprennent mieux l'objet des plaintes et les circonstances qui les ont précédées. Cette expertise permet d'effectuer des gains de rendement, de mettre au point de meilleures façons de répondre aux plaignants et d'éviter que des situations semblables se reproduisent.
Dates d'engagement
La négociation d'une date d'engagement s'avère souvent efficace pour aider un demandeur d'accès à obtenir le plus rapidement possible la réponse d'une institution, quand la date limite légale a été dépassée. Quand nous déterminons qu'un délai ou une prorogation de délai est fondé, nous pouvons tenter de négocier une date raisonnable à laquelle l'institution s'engage à fournir une réponse définitive au plaignant. Pour ce faire, nous tenons compte pour cela de plusieurs facteurs, y compris des faits révélés par l'enquête, des arguments des parties, du degré de coopération de l'institution et de ses antécédents de respect des échéances ou des dates d'engagement.
Intervention de gestion rapide
Nous suivons de près la progression de nos dossiers et nous soulevons rapidement les questions préoccupantes auprès des hauts fonctionnaires des institutions, s'il y a lieu. Ce suivi attentif nous permet d'établir des priorités pour l'ordre du jour de nos réunions régulières entre les sous-ministres et la direction du Commissariat pour discuter du milieu de travail des institutions, des difficultés qu'elles rencontrent pour permettre l'accès rapide à l'information et des meilleures méthodes de collaboration à appliquer pour régler les plaintes. Ces réunions de haut niveau permettent également de repérer les problèmes systémiques qui gagneraient à être résolus grâce à une solution généralisée, impliquant les organismes centraux et les législateurs.
Comité d'examen des cas spéciaux
Un comité de hauts responsables où tous les services de l'organisation sont représentés se réunit au besoin pour examiner les dossiers qui présentent de nouveaux défis pour le processus d'enquête afin de définir la marche à suivre, y compris la formulation de recommandations aux institutions.
Audiences sous serment
L'article 36 de la Loi sur l'accès à l'information confère explicitement à la commissaire des pouvoirs d'enquête, dont celui de mener des audiences sous serment. La réception d'éléments de preuve sous serment se produit notamment pendant ces enquêtes, souvent à la demande des témoins, susceptibles d'être représentés par des avocats. Nous retenons habituellement les services d'un avocat spécialisé pour mener des audiences sous serment afin de garantir l'équité procédurale et la justice naturelle.
Plan d'action pour les demandes faisant l'objet d'un litige
Étant donné l'importance du nombre de plaintes en attente de l'issue d'un litige, nous avons conçu et mis en œuvre un plan de traitement des dossiers en cours d'enquête et des plaintes que nous recevons sur les mêmes questions, comme l'accès aux dossiers de Radio Canada sur ses activités journalistiques, créatives ou de programmation. Les enquêteurs informent les plaignants de tous les dossiers qui leur sont attribués qu'ils sont placés en suspens dans l'attente de la fin de l'action en justice. Ces dossiers sont identifiés efficacement par notre système de gestion des cas afin de faciliter ultérieurement leur récupération et leur traitement. Les nouveaux plaignants reçoivent une lettre de réception type les avisant de l'action en justice en cours et du placement de leur dossier en attente. Elle contient également des instructions aux fins du suivi, ainsi que, le cas échéant, sur la démarche à suivre pour l'enquête sur les autres questions.
Examen régulier de l'inventaire de plaintes les plus anciennes
Nous suivons une démarche stratégique pour clore les dossiers de longue date, notamment en examinant régulièrement notre inventaire. Les dossiers qui ont peu progressé ou pas du tout dans le cadre de nos processus d'enquête ordinaires sont attribués à une équipe spécialisée, formée d'enquêteurs chevronnés. Ceux-ci examinent attentivement chaque aspect de ces dossiers et collaborent avec les plaignants et les institutions pour surmonter les impasses et amener les dossiers vers une résolution.
Nos enquêteurs se spécialisent dans certains types et thèmes de plaintes, dans certains plaignants et dans certaines institutions. Cela leur permet de créer des relations de travail avec les intervenants, de devenir des experts dans l'objet des plaintes qu'ils traitent fréquemment et de mieux comprendre les circonstances qui précèdent les plaintes. Ils travaillent avec les plaignants et les institutions pour prioriser les plaintes déposées en bloc ou de longue date. Dans certains cas, le plaignant peut décider de regrouper ou d'annuler certains dossiers afin que nous puissions régler plus rapidement les cas qui lui importent le plus.
En 2010–2011, nous avons consacré beaucoup d'attention aux dossiers impliquant l'Agence du revenu du Canada (ARC). Comme l'indique le Tableau 4, l'ARC a fait l'objet du plus grand nombre de plaintes déposées au Commissariat pour la troisième année consécutive (plus de 20 % de notre inventaire). Un large éventail de problèmes a nui au respect de la Loi par l'ARC : un inventaire de demandes, de multiples demandes émanant de deux personnes, un important volume de dossiers à examiner, l'application générale d'exceptions et le manque de ressources. Ces problèmes se sont traduits par des centaines de plaintes sur les délais et par de nombreuses plaintes liées aux frais et aux refus.
Nous avons examiné toutes les plaintes déposées contre cette institution et nous avons appris à mieux connaître ses activités de base. Nous avons défini des méthodes d'enquête pour différents groupes de plaintes, que nous avons abordées avec des hauts fonctionnaires de l'ARC. Nous avons attribué l'enquête sur 40 cas liés à des refus de nature similaire, complexes et volumineux, à une petite équipe d'enquêteurs. Tirant pleinement parti de ses pouvoirs, la commissaire elle-même a porté plainte sur ce que le Commissariat a estimé être un dossier de refus, quand l'ARC n'a pas respecté la date d'engagement négociée avec lui. La commissaire voulait que cette institution traite cette plainte en priorité, et s'efforce de la régler.
Nous avons chargé deux enquêteurs de traiter plus de 240 plaintes déposées depuis quelques années par la même personne ayant auparavant présenté de multiples demandes pour les mêmes raisons. Dans un souci d'efficacité, les enquêteurs ont regroupé toutes ces plaintes en 29 plaintes selon leur objet, et les enquêtes sont en cours. Un autre enquêteur a résolu, par médiation, des centaines de plaintes sur des délais, déposées par une personne demandant fréquemment l'accès à l'information. Avec la collaboration de l'institution, l'enquêteur a négocié un barème tarifaire pour des types de demande particuliers que le demandeur prévoit présenter régulièrement.
Nous avons également enquêté sur plusieurs autres plaintes complexes et volumineuses liées à des refus. Grâce à ce travail ciblé, nous avons réussi à régler 252 dossiers impliquant cette institution (Tableau 5). L'ARC a révisé son ordonnance de délégation de pouvoirs afin d'accroître les pouvoirs du coordonnateur de l'accès à l'information. L'Agence a également élaboré un plan complet pour redresser la situation en résolvant ses problèmes de dotation, de formation, de traitement des demandes et son inventaire afin de mieux contrôler son rendement et de mieux respecter la Loi. Les fiches de rendement 2008–2009 et les fiches de rendement 2009–2010 contiennent de plus amples renseignements à ce sujet.
Tirer pleinement parti de nos pouvoirs officiels
La Loi sur l'accès à l'information nous confère d'importants pouvoirs d'enquête et nous nous en prévalons au besoin pour faire progresser nos enquêtes. Ils vont de la demande des documents pertinents à une institution, en la contraignant, s'il le faut, à nous les communiquer, à des entretiens en privé avec des personnes, à la conduite d'entrevues, aux occasions que nous donnons aux plaignants et aux institutions de présenter des observations de vive voix et par écrit et à la recherche de témoignages sous serment.
Dans certains cas, nous pouvons mener des audiences sous serment pour recueillir des preuves en minimisant les délais, tout en garantissant l'équité procédurale et la justice naturelle. Dans le cadre de ces audiences sous serment, nous pouvons contraindre des témoins à se présenter à l'audience et à communiquer des documents, les interroger sous serment avec l'assistance d'un avocat-expert et prononcer des ordonnances de confidentialité pour les témoins et les avocats afin de sauvegarder l'intégrité de notre processus d'enquête interne. Si nous découvrons une preuve d'infraction, nous pouvons divulguer cette information au procureur général du Canada.
Quand nous déterminons qu'une plainte est fondée, la commissaire fait rapport de sa conclusion au plaignant et à l'institution. Quand elle décide de formuler des recommandations officielles au responsable de l'institution pour résoudre le problème en question (rapport aux termes du paragraphe 37(1)), elle lui donne l'occasion d'y répondre avant de communiquer son rapport au plaignant.
En 2010–2011, la commissaire a jugé nécessaire de rédiger sept rapports sur des plaintes fondées, en formulant des recommandations au responsable de l'institution en question. C'est presque deux fois plus de rapports que pendant l'exercice précédent. Nous avons également assigné de nombreuses personnes à communiquer des documents et avons prononcé de nombreuses ordonnances de confidentialité. Nous avons mené 24 audiences sous serment sur des dossiers d'ingérence présumée dans le processus d'accès à l'information.
Une charge de travail plus complexe
Nos réussites au chapitre de la résolution rapide des plaintes administratives et de la réduction globale de notre inventaire ont modifié la nature et la complexité de notre charge de travail. En 2007–2008, au moment de l'élaboration de notre modèle de gestion actuel, l'inventaire de plaintes (2 293 cas) était composé quasiment également de dossiers administratifs (41 %) et les dossiers liés à des refus (49 %). En 2010–2011, les dossiers liés à des refus, qui ont tendance à donner lieu à des enquêtes plus complexes, représentaient 80 % (plus de 1 400 cas) de notre charge de travail (Figure 4).
Le Tableau 6 fait ressortir l'évolution du pourcentage de plaintes administratives et de plaintes liées à des refus depuis quelques années. Cette évolution s'explique par les conséquences positives des premières mesures mises en œuvre en 2008–2009 pour rationaliser le traitement des plaintes administratives. Point plus important, il révèle l'augmentation régulière des dossiers de « délégation spéciale » au sein de l'inventaire. Il s'agit de cas soulevant des questions de sécurité nationale et d'affaires internationales, dont les enquêtes doivent respecter des exigences particulières. En 2010–2011, les dossiers de délégation spéciale représentaient 12 % des nouveaux dossiers liés à des refus. De plus, 6 % des nouveaux dossiers liés à des refus (38 dossiers, dont 1 à l'initiative de la commissaire) étaient estimés prioritaires, c'est-à-dire « urgents » ou susceptibles d'entraîner des « répercussions appréciables » pour les Canadiens, selon les critères en vigueur.
Étant donné les défis associés à notre charge de travail actuelle, la direction a lancé un processus de consultation de toutes les unités d'enquête à la fin de l'exercice afin d'évaluer, de peaufiner ou de mettre au point des méthodes, des formations et des outils pour nos enquêtes, pour gérer efficacement les plaintes liées à des refus et les dossiers complexes. Notre but consiste à améliorer l'efficacité et la rapidité des enquêtes, tout en optimisant la divulgation de l'information et le respect de la Loi. Nous continuerons à faire porter plus particulièrement nos efforts sur les dossiers de sécurité nationale et d'affaires internationales, comme ces questions continueront vraisemblablement à retenir l'attention et à susciter de la réticence à l'égard de la divulgation.
Au mois de mars 2011, nous avons également lancé une vérification interne de nos processus d'enquête. Nous prévoyons que toutes les retombées positives de cette vérification équivaudront à celles de la vérification précédente de l'Unité de réception et de règlement rapide (voir la réponse de la direction au rapport de vérification de mai 2009 et le plan d'action). La mise en œuvre du nouveau système de gestion des cas (InTrac) permettra d'autres gains de rendement en uniformisant les processus d'enquête et de documentation, le suivi des dossiers ainsi que l'exhaustivité de l'information utilisée dans les prises de décisions.
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