2010 Pistes et perspectives

Les consultations à l’étranger en relation avec les demandes d’accès à l’information soulèvent une série de questions d’ordre juridique et parfois diplomatique. En ce qui concerne le MAECI, elles représentent l’une des dimensions du problème qui grève la performance générale de ce ministère en creusant des délais importants en ce qui a trait au traitement des demandes d’accès à l’information.

A l’origine de cette recherche, une question a justifié le regard comparatif porté sur la façon dont cinq pays s’acquittent précisément de ces consultations auprès de gouvernements étrangers ou d’organisations internationales. Qu’est-il possible de dégager, sous forme de pistes à explorer ou de perspectives à dessiner, en vue de contribuer à l’amélioration de cette charge assumée par le MAECI?

Deux rappels préliminaires s’imposent avant de tenter de répondre à cette question.

En premier lieu, est-il besoin de signaler que cette recherche ne vise que les consultations menées à l’étranger; elle met entre parenthèses les démarches regroupées sous cette même appellation et menées au sein de l’une ou l’autre direction du ministère, sans oublier la Direction générale de l’accès à l’information. Ces démarches internes peuvent déboucher, ou non, sur le processus de consultation à l’étranger.

En second lieu, il est tout aussi important d’évoquer, ne serait-ce que pour mémoire, le caractère très particulier dans lequel s’inscrivent ces consultations : ces dernières relèvent du dialogue interétatique et sont nécessairement tributaires des usages et du style diplomatiques. Ainsi, tout diplomate doit y penser deux fois plutôt qu’une avant de tenter un rappel auprès du ministère des Affaires étrangères du pays-hôte au sujet d’un dossier en retard.

Au terme de cette recherche structurée autour des démarches et procédures privilégies par cinq pays de référence, on peut proposer deux pistes à explorer en vue d’alléger le problème tel que vécu depuis quelques années au MAECI.

(1) La première piste vise les modalités techniques de consultation, une fois le principe de telle démarche arrêtée par le MAECI. A la lumière de ce que pratiquent d’autres ministères des Affaires étrangères, les responsables des consultations au MAECI devraient, en collaboration avec leurs missions à l’étranger, imaginer la meilleure porte d’entrée pour solliciter une consultation de la part d’un autre pays. Est-il préférable de toujours utiliser le canal habituel du ministère des Affaires étrangères dans les pays visés par une consultation? Dans certains cas, la réponse est évidente, en raison des habitudes tracées et parfois de la réciprocité qui s’est installée dans ce dialogue très spécialisé.

Dans d’autres cas, ne serait-il pas plus efficace, de faire transiter cette demande par l’ambassade du pays en question dans la capitale fédérale? La question mérite examen lorsqu’il s’agit d’un pays qui n’a pas encore fait l’objet d’une telle démarche ou qui a été fort peu sollicité au cours des dernières années. Ce pourrait bonifier la relation entre l’ambassade et le MAECI et même produire des dividendes inattendus.

A un niveau plus élémentaire, le ministère aurait aussi tout intérêt à privilégier les procédures d’acheminement les plus rapides en ce qui a trait aux documents que ses missions devront remettre au ministère des Affaires étrangères en vue d’une consultation. En vue de réduire les délais, il y aurait lieu d’examiner la possibilité de faire parvenir ces documents en utilisant la valise diplomatique la plus rapide et la plus fréquente selon chaque poste de destination. Ce serait signifier, de façon concrète, l’intérêt que porte le ministère à cette dimension des tâches diplomatiques.

Devant l’ampleur, d’ailleurs croissante, des consultations menées réciproquement entre Ottawa et Washington au titre de l’accès à l’information, il y aurait lieu de songer à une tentative de simplification des procédures en place. Les responsables de la direction de l’accès à l’information au State Department et au MAECI y gagneraient à engager une discussion à ce propos.

(2) La seconde hypothèse à envisager implique une réflexion plus substantielle sur la pratique suivie depuis plus de deux décennies par le MAECI et sur les principes à la base même des consultations auprès des gouvernements étrangers. Le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international conduit seul ces consultations auprès des gouvernements étrangers et des organisations internationales. Le respect des normes diplomatiques classiques et le mandat confié en matière de consultations par le Secrétariat du Conseil du Trésor ont installé cette façon de faire sur des bases solides.

A la lumière des informations glanées sur les pratiques suivies dans quatre des pays retenus aux fins de cette comparaison, cette interrogation se justifie. De même, la spécialisation accrue des divers domaines des relations internationales – y compris en matière d’accès à l’information – incite à s’interroger sur ce qui hier encore relevait de la certitude. La mondialisation n’est pas seulement affaire de commerce et d’économie; elle implique un grand nombre d’acteurs qui poussent à la roue de la vie internationale dans des registres variés.

Ainsi, il y aurait lieu d’imaginer la possibilité de permettre à certains ministères ou organismes d’engager des consultations à l’étranger, selon des modalités à définir. Il s’agirait des ministères qui entretiennent des relations importantes et suivies avec leurs homologues étrangers, ministères ou organisations internationales, grâce à des liens et procédures bien établis.

Procéder ainsi correspondrait d’ailleurs à l’une des pistes envisagées, il y a un bon moment, par le Secrétariat du Conseil du Trésor en vue de telles démarches engagées par des entités bien précises : « Des consultations directes auront lieu seulement s’il y a déjà en place un système de liaison et de consultation établi. Le ministère des Affaires étrangères, précise cette note, devrait être avisé de ces canaux de consultation »^{Note de bas de page 28}. Le Ministry of Justice, qui joue, au Royaume-Uni, un rôle analogue au Secrétariat du Conseil du Trésor en matière d’accès à l’information, a souscrit au même principe en publiant ses conseils (guidance) en matière de relations internationales^{Note de bas de page 29}.

On pourrait imaginer une procédure en deux temps avant la consultation elle-même par un ministère ou organisme. Ce dernier devrait tout d’abord établir à l’intention du MAECI la nature et l’importance des liens entretenus avec ses homologues étrangers. Lors d’une demande d’accès en bonne et due forme, le ministère ou l’organisme devrait soumettre au MAECI la formulation de l’avis sollicité à l’étranger et la justification de la décision envisagée. Le MAECI disposerait alors de dix jours ouvrables pour transmettre à l’entité concernée ses commentaires et suggestions, voire même son refus catégorique. (Graphique 3).

Cette procédure, tout en conservant un droit de dernier regard au MAECI, emprunte en fait certaines de ses caractéristiques à ce que pratiquent quatre des cinq pays retenus dans cette démarche de comparaison. Elle allégerait la démarche de consultation en évitant les délais de transmission aller-retour de documents aux Affaires étrangères des deux pays concernés. Elle permettrait aussi de réduire les délais considérables qu’entraine l’actuelle façon de faire. Elle ferait baisser d’un cran la grogne entretenue, à ce chapitre, par certains ministères et organismes à l’égard du MAECI.

Cette réflexion devrait mobiliser aussi bien le MAECI que le Secrétariat du Conseil du Trésor en raison des responsabilités que ce dernier détient au chapitre de la mise en œuvre de la Loi sur l’accès à l’information.

Ces pistes et perspectives devraient aussi retenir l’attention de la commissaire à l’information en raison de la dimension internationale de cette question. Ainsi, elle pourrait envisager inviter ses collègues commissaires dans les autres pays à se pencher sur cette question et peut-être favoriser le cheminement vers un cadre commun en vue d’harmoniser et de simplifier les consultations à l’étranger.

Ces propositions ne concernent pas les procédures internes mises en œuvre par le MAECI. L’examen, sous ses différentes dimensions, de l’impact sur les relations internationales du Canada d’une demande d’accès, qui arrive directement au MAECI ou qui lui est transmise par un ministère ou un organisme, représente un fardeau important pour le MAECI.

Ces pistes de réflexion et ces suggestions visent, il faut le répéter, la seule dimension internationale des consultations menées pour le compte des ministères et organismes du gouvernement fédéral. Elles pourraient déboucher sur des mesures qui allégeraient le fardeau assumé par le MAECI en ce qui a trait à l’examen des différentes dimensions d’une demande d’accès quant à leur impact sur les relations internationales du Canada. Enfin, elles permettraient sans doute aux ministères et organismes de répondre plus rapidement aux demandes d’accès à des documents à connotation internationale.

Il s’agit là de pistes qui visent avant tout à permettre au citoyen d’obtenir accès aux documents sollicités dans des délais convenables, conformément aux dispositions et à l’esprit de la Loi de 1982. Ces pistes et perspectives correspondent d’ailleurs aux objectifs exprimés par le ministère dans sa réponse au rapport publié par la commissaire à l’information, il y a quelques mois.