2012-2013 2. Assurer la conformité à la Loi

 

Le Commissariat a aussi découvert certaines sources de préoccupation quant à l’état du régime d’accès à l’information à l’échelle fédérale, particulièrement en lien avec les plaintes administratives de base. Parmi ces dernières, il y avait un certain nombre de plaintes à propos des très longues prorogations de délai. Dans une lettre, au ton relativement conciliant, que le Commissariat a reçue cette année au sujet d’un long délai de réponse à une demande, le plaignant se questionnait à savoir si le processus [d’accès à l’information] auquel il était soumis respectait effectivement le but du programme (voir "Un plaignant se demande" ci-dessous).

Les enquêtes administratives indiquent que les institutions ne réussissent pas à remplir leurs obligations fondamentales en vertu de la Loi

Manque de ressources

Les institutions sont tenues, en vertu de la Loi, de répondre aux demandes d’accès à l’information et, par conséquent, la fonction d’accès doit être dotée des ressources nécessaires. Toutefois, dans le cadre de nombreuses enquêtes cette année, les institutions ont déclaré ne pas disposer de suffisamment de personnel, tant du côté du bureau d’accès à l’information que du côté des programmes (experts en la matière), pour répondre convenablement aux nombreuses demandes d’accès à l’information reçues.

Un cas particulièrement important illustrant cette situation se rapportait à l’incapacité de Parcs Canada de respecter un nouveau délai pour répondre à une demande concernant des documents relatifs à l’annonce selon laquelle l’île de Sable deviendrait une réserve de parc national du Canada. L’enquête du Commissariat a permis de révéler que les agents de l’accès à l’information n’avaient entrepris aucune démarche par rapport à la demande pendant 11 mois; ils n’avaient ni traité les documents ni lancé les consultations nécessaires. Parcs Canada a avisé le Commissariat que les causes fondamentales de ce retard étaient la lourde charge de travail et le manque de personnel au sein de l’institution. Les compressions ont été aggravées par l’élimination de certains bureaux régionaux, ce qui a semé la confusion quant à l’endroit où les documents devaient être envoyés par les agents de l’accès à l’information pendant l’étape d’approbation finale. En raison de la lourdeur des processus d’approbation et de la pénurie de ressources internes, Parcs Canada a raté de plus de 11 mois le délai prescrit par la Loi.

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Longues prorogations de délai

La Loi sur l’accès à l’information permet aux institutions de proroger le délai prescrit en vue d’effectuer des recherches et de traiter un grand nombre de documents (alinéa 9(1)a)) et de consulter d’autres institutions (alinéa 9(1)b)) ainsi que des tiers (alinéa 9(1)c)). Cependant, la Loi ne précise pas la durée recommandée pour ces prorogations; elle prévoit qu’elles doivent être « d’une période que justifient les circonstances » (paragraphe 9(1)).

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Le Commissariat a enquêté sur une plainte relative à une prorogation de 540 jours à laquelle à eu recours Transports Canada pour répondre à une demande concernant des documents en lien avec l’élaboration d’une déclaration conjointe entre le Canada et les États-Unis sur la sécurité et la concurrence.

L’enquête a permis de conclure que la prorogation invoquée par Transports Canada en vertu de l’alinéa 9(1)a) n’était pas valide puisque cette institution n’avait pas démontré qu’il y avait un grand nombre de documents à traiter, ou encore que les recherches à effectuer pour trouver les documents entraveraient de façon sérieuse le fonctionnement de l’institution. Le Commissariat a également établi que la prorogation prise en vertu de l’alinéa 9(1)b) était déraisonnable, car Transports Canada n’avait entrepris aucune démarche pour lancer les consultations pendant presque une année suivant la réception de la demande. Cette situation était principalement attribuable à la réticence d’un secteur en particulier à fournir des documents considérés comme étant de nature délicate. De plus, il n’existait aucun mécanisme de suivi efficace pour l’attribution des tâches dans le bureau d’accès à l’information.

Lorsque le Commissariat a demandé à Transports Canada de lui donner une date d’engagement, les agents ont déclaré ne pouvoir répondre à la demande que plus de deux mois après l’échéance du délai prorogé prévu par la Loi. Étant donné ses conclusions concernant la prorogation de délai, le Commissariat n’a pas voulu accepter une date ultérieure à celle à laquelle l’institution était tenue de donner une réponse. En conséquence, la commissaire a adressé une lettre au ministre, qui s’est engagé à donner une réponse à la demande un mois avant l’échéance du délai prorogé.

Le Commissariat a également mené une enquête sur un dossier où la prorogation de délai était plus de deux fois plus longue que celle prise par Transports Canada. L’institution en cause, la Défense nationale, a eu recours à une prorogation de 1 100 jours pour lui permettre de répondre à une demande d’information concernant la vente de biens militaires excédentaires à l’Uruguay. Cette prorogation de délai d’un peu plus de trois ans est l’une des plus longues de l’histoire récente, selon le Commissariat. La prorogation comprenait 230 jours pour traiter les 3 000 pages qui s’appliquaient à la demande et 880 jours pour consulter d’autres institutions fédérales.

Au cours de l’enquête du Commissariat sur la plainte qui s’en est suivie, la Défense nationale n’a pas été en mesure de justifier les 230 jours déclarés aux fins de traitement des documents pertinents. On a également informé le Commissariat du fait que les consultations de la Défense nationale dureraient, en réalité, approximativement 160 jours, ce qui est bien en-deçà des 880 jours déclarés pour la prolongation nécessaire à cette fin. Par conséquent, le Commissariat a confirmé l’opinion du plaignant que la prorogation était entièrement déraisonnable et donc invalide puisque le paragraphe 9(1) exige que les prorogations soient d’une durée raisonnable « que justifient les circonstances ». Le Commissariat a recommandé au ministre de donner une réponse dans les 90 jours suivant l’achèvement prévu de la consultation en suspens. La recommandation a été rejetée et, comme il avait obtenu le consentement du demandeur, le Commissariat a déposé une demande en révision judiciaire devant la Cour fédérale.

Non-respect des dates d’engagement

L’une des façons dont le Commissariat tente de régler les plaintes concernant les longues prorogations de délai consiste à obtenir un plan de travail et une date à laquelle une institution s’engage officiellement à répondre à une demande. Une fois cette date précise fixée, le Commissariat considère généralement son dossier d’enquête comme étant résolu. En 2012-2013, le Commissariat a enquêté sur plusieurs plaintes ayant trait au fait que les institutions n’avaient pas respecté la date d’engagement ou avaient refusé d’en fixer une.

Par exemple, Santé Canada a reçu une demande en novembre 2010 concernant des documents relatifs à une publicité à la télévision sur l’obésité infantile et les boissons sucrées. L’institution n’a pas demandé une prorogation de délai. La demande est donc arrivée à échéance en janvier 2011. En mars 2011, une plainte a été déposée auprès du Commissariat.

Au cours de son enquête, le Commissariat a constaté que la demande avait été mise de côté durant de longues périodes et que les consultations exigées n’avaient pas été lancées dans les délais prévus. À maintes reprises, le Commissariat a demandé à Santé Canada de lui fournir un plan de travail et une date d’engagement. En fin de compte, la commissaire a décidé qu’il était nécessaire d’écrire à la ministre afin de lui demander de s’engager à donner une réponse au demandeur au plus tard à la fin de juin 2012. La commissaire a également formulé certaines recommandations, notamment que les consultations soient lancées dans les délais prévus et que Santé Canada s’assure du traitement le plus rapide possible des demandes d’accès. En réponse, la ministre a accepté de fournir une réponse au plus tard à la date recommandée et de prendre des mesures en vue d’améliorer le traitement des demandes d’accès.

Malheureusement, après avoir transmis les résultats de son enquête au plaignant, le Commissariat a constaté que l’institution ne serait pas en mesure de respecter sa date d’engagement. Dans le cadre de discussions ultérieures avec les membres de la haute direction de Santé Canada, la commissaire a souligné l’importance de respecter une date d’engagement, particulièrement après son acceptation par le ministre. Le respect d’une telle entente est essentiel à l’exécution efficace du rôle d’ombudsman joué par la commissaire, comme le prévoit la Loi. Au bout du compte, Santé Canada a répondu à la demande environ un mois après la date d’engagement.

Défaut de répondre avec exactitude aux demandes en omettant de récupérer les documents

Les enquêtes menées en 2012-2013 ont révélé que les agents de l’accès à l’information ne récupéraient pas les documents lorsqu’ils estimaient que ceux-ci feraient l’objet d’exceptions ou d’exclusions en vertu de diverses dispositions de la Loi. Le défaut de récupérer les documents en cause a entraîné la communication de réponses inexactes et incomplètes aux demandeurs.

Par exemple, le Commissariat a enquêté sur plus d’une douzaine de plaintes concernant le recours de la Société Radio-Canada (SRC) à son unique exclusion énoncée à l’article 68.1. Au moment du traitement des demandes, la SRC disposait d’une ligne directrice lui permettant d’invoquer l’article 68.1 sans recueillir ou examiner les documents pertinents lorsque les agents estimaient que la demande concernait, à première vue, des renseignements se rapportant aux activités de journalisme, de création ou de programmation de la SRC. Au lieu de récupérer les documents en question, les agents répondaient simplement aux demandeurs que les documents étaient exclus. Les demandeurs se plaignaient par la suite au Commissariat.

La SRC a modifié cette ligne directrice à l’automne 2011. De plus, en novembre 2011, la Cour d’appel fédérale a confirmé que la SRC (et par extension toutes les institutions) doit récupérer la totalité des documents pertinents pour les demandes d’accès avant de déterminer si certaines exceptions ou exclusions s’appliquent et doit évaluer si des prélèvements sont nécessaires [c.-à-d. s’il est nécessaire de retrancher certains éléments du texte].

À la suite de l’intervention du Commissariat, la SRC a retiré son recours à l’article 68.1 et a mené des recherches supplémentaires pour trouver des documents pertinents. Le Commissariat a conclu que, dans plusieurs cas, la SRC avait répondu que le « document » était exclu alors qu’il était en fait inexistant. Les demandeurs ont donc obtenu des réponses inexactes, des plaintes superflues ont été déposées auprès du Commissariat, et des ressources publiques ont été gaspillées.

Toutefois, le Commissariat peut maintenant faire état du fait que les agents de la SRC récupèrent et traitent tous les documents qui s’appliquent aux demandes présentées en vertu de la Loi. Ils évaluent également la possibilité de prélever et de divulguer des renseignements, comme l’exige la Loi.

Dans un autre cas, un demandeur voulait obtenir l’accès à tous les rapports d’enquêtes disciplinaires concernant des employés, établis par le Service correctionnel du Canada (SCC), dans la région du Pacifique en 2006 et en 2007. Le SCC a refusé de communiquer l’ensemble des documents en vertu du paragraphe 19(1), soit l’exception obligatoire relative aux renseignements personnels. Le demandeur s’est plaint auprès du Commissariat au sujet de ce refus, en soulignant que des versions expurgées de documents semblables avaient été fournies par le SCC dans le passé.

Dans le cadre de son enquête, le Commissariat a demandé d’obtenir une copie de l’ensemble des documents à maintes reprises. Le SCC a déclaré que les documents étaient conservés dans des dossiers papier distincts et que leur récupération nécessiterait une recherche dans des centaines de dossiers. Après avoir examiné les documents de l’institution en lien avec le traitement de la demande, il est apparu que le bureau d’accès à l’information n’avait jamais récupéré les documents; il avait simplement examiné des échantillons de documents semblables. Le Commissariat a examiné ces échantillons et conclu que le SCC aurait pu éliminer certains renseignements qui auraient permis d’identifier les personnes en cause, et divulguer les autres renseignements.

En fin de compte, le SCC a informé le Commissariat que les documents concernés, qui auraient été âgés de plus de deux ans, avaient été jetés même si son enquête était en cours.

Le rapport du Commissariat à l’intention du plaignant a établi que le SCC n’avait pas répondu convenablement à la demande, car il avait omis de récupérer les documents demandés, n’avait pas répondu de façon appropriée aux enquêtes du Commissariat, avait jeté des documents pertinents pour une demande d’accès même s’il savait que l’enquête était en cours et que le Commissariat avait demandé d’obtenir une copie des documents, et avait entièrement manqué à son obligation de prêter assistance au demandeur. En effet, le défaut du SCC de récupérer et de préserver les documents a définitivement porté atteinte aux droits du demandeur en vertu de la Loi.

Le SCC a assuré le Commissariat qu’il récupère et traite maintenant tous les documents pouvant s’appliquer à une demande, même lorsque ceux-ci peuvent faire l’objet d’une exception parce qu’il s’agit de renseignements personnels.

Manquement complet à l’obligation de prêter assistance

Les cas de manque de conformité aux obligations fondamentales de la Loi, y compris les cas  décrits ci-dessus, montrent que les institutions gouvernementales n’ont pas respecté leur obligation de prêter assistance, comme il est énoncé au paragraphe 4(2.1) de la Loi. Entre autres, en vertu de cette obligation d’assistance, les institutions sont tenues de faire tous les efforts raisonnables pour prêter assistance à un demandeur, et de répondre à une demande de façon précise et en temps utile.

L’une des enquêtes du Commissariat a permis de révéler une omission particulièrement importante de la part d’une institution qui n’a pas respecté son obligation de prêter assistance. L’institution en cause, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC), a donné une réponse incomplète à un demandeur qui voulait obtenir des renseignements sur le Programme d’approvisionnement alimentaire par la poste. Lorsque le demandeur a signalé des documents particuliers qui n’avaient pas été récupérés, AADNC a insisté pour qu’il présente une nouvelle demande, en précisant ce qui suit : « Étant donné la quantité de renseignements, nous estimons que cela dépasse l’obligation de prêter assistance ». Même si le Commissariat a montré aux agents d’accès d’AADNC la liste détaillée des documents du plaignant, ils n’ont toutefois pas accepté de mener d’autres recherches pour trouver les documents. L’envoi d’une lettre officielle subséquente n’a donné aucun résultat. En fin de compte, le plaignant a obtenu les documents supplémentaires après avoir présenté une deuxième demande. Lorsque le Commissariat a examiné les documents, il a conclu qu’ils s’appliquaient à la première demande et que le demandeur n’aurait pas eu à présenter une demande subséquente.

Le Commissariat a conclu qu’en raison de son refus obstiné de récupérer les documents pertinents, même en présence d’une preuve de leur existence, ainsi que de son insistance pour que le plaignant présente une deuxième demande, AADNC a pleinement manqué à son obligation d’assistance.

Exceptions et décisions discrétionnaires

Répercussions de la Loi fédérale sur la responsabilité

De nombreuses modifications ont été apportées à la Loi sur l’accès à l’information à la suite de l’entrée en vigueur de la Loi fédérale sur la responsabilité en 2006. Ces modifications ont eu pour effet d’ajouter à la Loi des institutions et des exceptions propres aux institutions.

Définition de « administration »

Postes Canada et la Société Radio-Canada (SRC) sont deux des institutions qui sont devenues assujetties à la Loi sur l’accès à l’information à la suite de l’entrée en vigueur de la Loi fédérale sur la responsabilité. Une nouvelle exception (article 18.1) a été ajoutée à la Loi sur l’accès à l’information relativement aux renseignements commerciaux confidentiels « appartenant à » des institutions particulières, y compris Postes Canada. Une nouvelle exclusion (article 68.1) a été ajoutée à la Loi pour les renseignements relatifs aux activités de journalisme, de création ou de programmation de la SRC. Cependant, ces deux dispositions sont assujetties à une exception pour les renseignements relatifs à « l’administration » de ces institutions. Bien que l’article 3.1 de la Loi offre des exemples de renseignements relatifs à « l’administration » d’une institution, la liste d’exemples n’est pas exhaustive, et l’absence de définition de ce terme a donné lieu à un certain nombre de plaintes auprès du Commissariat.

Article 18.1 de la Loi

Postes Canada a reçu une demande de documents concernant ses règles d’approvisionnement. En réponse, l’institution a appliqué l’article 18.1 afin d’exempter la plupart des dossiers pertinents, soit deux ensembles de lignes directrices à l’intention des employés.

Dans le cadre de son enquête, le Commissariat s’est demandé si les lignes directrices à l’intention des employés de Postes Canada, dans le contexte de l’évaluation des réponses à un appel d’offres, constituaient des renseignements « commerciaux ». En fin de compte, le Commissariat a conclu que les lignes directrices ne constituaient pas des renseignements commerciaux. Le Commissariat a également conclu que même s’il s’agissait de renseignements commerciaux, ils s’appliquaient à « l’administration » de Postes Canada, car ils servaient de mécanisme visant à garantir des pratiques de saine gestion. Pour en arriver à cette conclusion, le Commissariat a consulté la définition du mot « administration » du dictionnaire, dans laquelle figurait notamment l’énoncé suivant, « action ou manière de gérer (des affaires privées ou publiques) » qui constitue un concept très large. Au bout du compte, Postes Canada a communiqué les documents sans exception.

Article 16.5

L’article 16.5 est une autre nouvelle exception qui a donné lieu à des plaintes adressées au Commissariat. Cet article exempte les renseignements créés aux fins de divulgation en vertu de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles ou les renseignements créés au cours d’une enquête sur une divulgation en vertu de cette loi.

Le Commissariat a enquêté sur une plainte contre Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) concernant son refus de divulguer des rapports liés à des cas d’actes répréhensibles en milieu de travail. Au cours de son enquête, le Commissariat a déterminé que l’article 16.5 pouvait s’appliquer non seulement aux renseignements créés au cours d’une quelconque enquête sur une divulgation menée en vertu de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles, mais aussi à ceux créés au cours d’autres types d’enquêtes menées en vertu de différentes lois, pourvu que ces enquêtes visent des divulgations en vertu de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles.

Après avoir étudié la question de façon approfondie, le Commissariat a conclu que, pourvu que l’enquête se soit déroulée en raison d’une divulgation en vertu de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles, l’article 16.5 pourrait s’appliquer. Le Commissariat a donc conclu que TPSGC avait appliqué l’article 16.5 de façon appropriée. Cependant, il est à noter que le Commissariat n’a été en mesure d’en arriver à cette conclusion qu’après avoir eu des difficultés à obtenir une copie des documents pertinents de TPSGC.

Bref, l’agent supérieur de la divulgation de TPSGC s’est opposé à donner au bureau d’accès à l’information une copie des documents pertinents et tout au long de l’enquête, il a également indiqué qu’il était réticent à fournir au Commissariat une copie des documents. Bien que le Commissariat comprenne que, dans certains cas, les renseignements pertinents liés aux demandes en vertu de la Loi sur l’accès à l’information pourraient être perçus comme étant de nature délicate, le bureau de l’accès à l’information d’une institution doit néanmoins pouvoir y accéder pour traiter la demande et veiller à ce que les prélèvements possibles soient effectués au besoin, conformément à l’article 25 de la Loi. Les renseignements doivent également être fournis au Commissariat afin qu’il puisse mener son enquête de façon indépendante et en secret.

Autres exceptions importantes : l’article 19 (renseignements personnels)

Chaque année, l’exception la plus couramment appliquée au sujet de laquelle le Commissariat reçoit des plaintes est l’article 19 de la Loi. Cette disposition s’applique aux renseignements personnels au sujet de personnes, autres que le demandeur, qui figurent dans les documents. Afin d’appliquer le paragraphe 19(1) de manière convenable, les institutions doivent prouver que les renseignements correspondent à la définition de « renseignements personnels » énoncée à l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Ainsi, les renseignements doivent concerner une personne identifiable. Par ailleurs, ils ne doivent pas être visés par les exceptions à la définition de « renseignements personnels » figurant aux alinéas 3j) à 3m) de la Loi sur la protection des renseignements personnels. De plus, l’institution doit déterminer si certaines conditions qui permettraient la divulgation de renseignements personnels s’appliquent. Il s’agirait, entre autres, de déterminer si les renseignements sont publics, si la personne à laquelle les renseignements sont liés pourrait consentir à la divulgation des renseignements ou si les renseignements justifient leur divulgation dans l’intérêt du public.

Divulgation de l’identité d’une personne ayant commis un acte répréhensible dans un rapport du commissaire à l’intégrité du secteur public du Canada

Le commissaire à l’intégrité du secteur public du Canada (CISPC) a publié un rapport concernant des allégations d’actes répréhensibles au sein de Ressources humaines et Développement des compétences Canada (RHDCC). Ni le nom du destinataire du rapport ni le nom de la personne visée ne figuraient pas dans le rapport. En réponse à une demande d’accès à l’identité de ces personnes, le CISPC a exempté ces renseignements conformément au paragraphe 19(1) de la Loi. Dans une plainte reçue au Commissariat à l’information, le demandeur a soutenu que les renseignements devraient être divulgués conformément à l’alinéa 19(2)c), qui englobe la divulgation conformément à l’alinéa 8(2)m) (divulgation dans l’intérêt du public) de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Le Commissariat a convenu que l’identité du destinataire du rapport, le chef de la direction de RHDCC, devrait être divulguée, car le rapport était lié à son poste ou à ses fonctions à titre d’employé du gouvernement, et par conséquent, l’identité de cette personne était visée par l’exception à la définition de renseignements personnels figurant à l’alinéa 3(j) de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Le Commissariat a ensuite examiné si l’institution avait exercé de manière convenable son pouvoir discrétionnaire conformément au paragraphe 19(2) et, plus précisément, à l’alinéa 19(2)c), qui englobe l’alinéa 8(2)m) de la Loi sur la protection des renseignements personnels. L’alinéa 8(2)m) permet la divulgation de renseignements personnels lorsque « des raisons d’intérêt public justifieraient nettement une éventuelle violation de la vie privée ». Le pouvoir discrétionnaire de divulgation conformément à l’alinéa 8(2)m) est toutefois assujetti à toute autre loi du Parlement. Comme la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles prévoit que l’identité de la personne visée par un rapport ne peut être divulguée que conformément aux dispositions de cette loi, le Commissariat a conclu que les alinéas 19(2)c) et 8(2)m) ne s’appliquaient pas aux renseignements visés par son enquête. Par conséquent, le seul mécanisme lié à l’intérêt public permettant au CISPC de révéler l’identité de la personne visée par un rapport sur des actes répréhensibles figure dans la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles. Finalement, le CISPC a divulgué l’identité du chef de la direction à qui le rapport était destiné, mais il n’a pas dévoilé l’identité de la personne visée par le rapport.

Signatures

Un problème récurrent dans le cadre des enquêtes du Commissariat consiste à établir si la signature d’un employé du gouvernement, apposée sur des documents créés dans le cadre de ses fonctions officielles, constitue des « renseignements personnels ». Quoique le Commissariat soit d’avis qu’une signature constitue un renseignement sur une personne identifiable, il est également d’avis que la signature d’un employé du gouvernement, apposée dans le cadre de ses fonctions officielles, s’inscrit dans l’exception à la définition de renseignements personnels figurant à l’alinéa 3(j) de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Dans un cas cette année, le Bureau du Conseil privé a exempté les signatures et les initiales de différents hauts fonctionnaires figurant sur une note d’information transmise au premier ministre, en 2008. À la suite de son enquête, le Commissariat a conclu que ces personnes avaient apposé leur signature, qui figurerait sur la correspondance officielle et des fiches d’acheminement, afin d’indiquer qu’ils avaient vu et approuvé la note d’information dans un contexte professionnel. Le Commissariat a également noté que la présence ou l’absence de signatures ou d’initiales constituent un renseignement important dans le contexte de la reddition de comptes de la part du gouvernement. Comme elle n’était pas persuadée que les signatures avaient été retenues à juste titre, la commissaire a recommandé au greffier du Conseil privé de divulguer les renseignements. Quoique le greffier n’ait pas accepté les recommandations de la commissaire, la plupart des signatures ont été divulguées par la suite avec le consentement des personnes visées. Le demandeur a convenu de régler la plainte à la suite de la réception des renseignements supplémentaires.

Renseignements commerciaux de base de tiers

Une autre question ayant fait l’objet d’une enquête en 2012-2013 consistait à déterminer dans quelle mesure les renseignements professionnels généraux des personnes constituent des renseignements personnels. Cette question a été soulevée lors de l’enquête sur une plainte concernant le refus par Ressources naturelles Canada de divulguer le nom, le titre professionnel et les coordonnées professionnelles de base de personnes travaillant pour une entité non gouvernementale qui aurait possiblement reçu des données de Ressources naturelles Canada.

Lors de l’étude de cette question, le Commissariat a noté que la Cour d’appel fédérale a tranché que les « renseignements personnels » doivent être compris comme étant des renseignements qui relèvent du « droit d’un individu à la vie privée », droit qui à son tour « fait appel aux notions d’intimité, d’identité, de dignité et d’intégrité de la personne ».

Conformément à cette jurisprudence, le simple fait que certains individus aient pu recevoir des renseignements dans le cadre de l’exercice de leurs fonctions professionnelles, et qu’il y était fait mention du titre professionnel et des coordonnées professionnelles de base de ces personnes, a porté le Commissariat à conclure que les renseignements étaient de nature professionnelle et non personnelle et qu’ils ne faisaient pas partie du droit à la vie privée que le paragraphe 19(1) est censé protéger.

Par conséquent, le Commissariat a recommandé au ministre de divulguer les renseignements en cause. Le ministre n’a pas accepté la recommandation. Le Commissariat a reçu du demandeur l’autorisation de soumettre la décision du ministre à un contrôle judiciaire. Le Commissariat présentera un compte-rendu de cette procédure dans son rapport annuel de 2013-2014.

Exercice du pouvoir discrétionnaire

Au cours des dernières années, les tribunaux se sont penchés sur les exigences relatives à l’exercice du pouvoir discrétionnaire dans le contexte de la Loi sur l’accès à l’information. Le Commissariat a examiné ces décisions et exige maintenant de la part des institutions une reddition de comptes plus précise sur la manière dont ils exercent leur pouvoir discrétionnaire conformément à la Loi. Plus précisément, le Commissariat exige maintenant que les institutions lui indiquent qui a exercé le pouvoir discrétionnaire ainsi que les facteurs dont cette personne a tenu compte. Le Commissariat examine ces facteurs et détermine si le pouvoir discrétionnaire a, selon lui, été exercé de manière raisonnable.

Questions ayant trait à la sécurité nationale

En 2011, la Cour fédérale a rendu une décision clé au sujet de l’exercice du pouvoir discrétionnaire quand il s’agit de dossiers historiques touchant des questions ayant trait à la sécurité nationale. Dans cette décision, confirmée ultérieurement en appel, la Cour a énuméré un certain nombre de facteurs dont les institutions doivent tenir compte dans ce contexte. Cette décision a eu une incidence très positive sur l’accès qu’ont les Canadiens à leurs dossiers historiques. Plus précisément, le Commissariat note une enquête menée à la suite du refus par Bibliothèque et Archives Canada (BAC) de divulguer les renseignements recueillis par la GRC au sujet du critique littéraire, professeur et éditeur Northrop Frye, décédé en 1991. Conformément à la décision de la Cour et à l’enquête du Commissariat, BAC, en collaboration avec le Service canadien du renseignement de sécurité, a entrepris un réexamen complet des dossiers visés. À la suite de ce réexamen et de questions supplémentaires de la part du Commissariat, BAC a divulgué beaucoup plus de renseignements au plaignant en raison du temps écoulé et de l’exercice de son pouvoir discrétionnaire. Un certain nombre de dossiers dont le Commissariat a été saisi ont fait l’objet de réexamens semblables à la suite desquels les institutions ont divulgué beaucoup plus de renseignements.

Facteurs pertinents à prendre en compte dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire

Comme l’ont indiqué les tribunaux, l’exercice du pouvoir discrétionnaire doit être raisonnable et reposer uniquement sur des considérations pertinentes.

Dans le contexte d’une demande déposée auprès du Bureau du Conseil privé (BCP) visant l’ensemble des renseignements du dossier du demandeur lui-même qui avait posé sa candidature à un poste pourvu par le gouverneur en conseil, le BCP a refusé de divulguer les renseignements liés à l’évaluation de la candidature du demandeur. Bien que ces renseignements soient les renseignements personnels du demandeur lui-même, le BCP a appliqué une exemption discrétionnaire, prévue à l’article 21 de la Loi (avis et recommandations au gouvernement), pour ne pas divulguer les renseignements en cause. Quoique le Commissariat n’était pas persuadé que les renseignements constituaient un avis ou des recommandations au gouvernement, il a également examiné si le BCP avait exercé son pouvoir discrétionnaire de manière raisonnable.

Dans le cadre de son enquête, le Commissariat a noté que la Loi sur la protection des renseignements personnels ne comporte pas de disposition semblable à l’article 21 de la Loi sur l’accès à l’information. Par conséquent, le Commissariat a conclu que même si le BCP avait appliqué l’article 21 de manière convenable (ce qui n’a pas été le cas, selon le Commissariat), il n’était pas raisonnable de continuer de retenir les renseignements auxquels le demandeur était en droit d’avoir accès conformément à la Loi sur la protection des renseignements personnels. En fin de compte, le BCP a divulgué les renseignements.

Primauté discrétionnaire de l’intérêt public à l’alinéa 8(2)m) de la Loi sur la protection des renseignements personnels

En 2012-2013, le Commissariat a également mené une enquête au sujet de plaintes voulant que le Service correctionnel du Canada et la Commission nationale des libérations conditionnelles n’aient pas tenu compte de la primauté de l’intérêt public dans le cas de l’exemption relative aux renseignements personnels liée à des demandes de divulgation de l’ensemble d’un dossier relatif à un contrevenant accusé d’avoir tué un policier. Cette primauté est établie dans le sous-alinéa 8 (2)m)(i) de la Loi sur la protection des renseignements personnels, et l’alinéa 19(2)c) de la Loi sur l’accès à l’information y renvoie. Dans ce contexte, le rôle du Commissariat consiste à garantir que la question de la divulgation dans l’intérêt public soit prise en compte par une personne à laquelle un pouvoir est délégué, et à s’assurer que l’exercice du pouvoir discrétionnaire est raisonnable et repose uniquement sur des facteurs pertinents.

Après avoir obtenu des observations officielles de la part des deux institutions susmentionnées, le Commissariat était convaincu que les personnes auxquelles le pouvoir était délégué avaient exercé leur pouvoir discrétionnaire de manière raisonnable, bien qu’elles n’aient pas divulgué les renseignements. Ainsi, le Commissariat a appris que les institutions avaient tenu compte, parmi d’autres éléments pertinents, de la nature et de la gravité du crime, d’autres mécanismes de divulgation des renseignements, ainsi que des intérêts de la famille de la victime et du public dans le cadre du processus de libération conditionnelle et de son résultat.

Pouvoir discrétionnaire de percevoir des droits et devoir de consulter les Premières nations

Une question intéressante concernant l’exercice du pouvoir discrétionnaire a été soulevée par une demande déposée au nom d’une collectivité des Premières nations visant à obtenir les documents liés à la conception du processus de consultation des autochtones de la part du gouvernement, quant à l’oléoduc Northern Gateway proposé. Les institutions visées par la demande, l’Agence canadienne d’évaluation environnementale et l’Office national de l’énergie, ont perçu des droits importants pour réaliser la recherche et préparer les dossiers exigés.

Le demandeur s’est plaint auprès du Commissariat au sujet des droits et a soutenu que « l’honneur de la Couronne » impose au gouvernement une obligation constitutionnelle de consulter les Premières nations touchées par l’oléoduc proposé. Le demandeur a fait valoir que les institutions ne respectaient pas cette obligation si elles imposaient des droits exorbitants.

Le Commissariat a confirmé que les institutions auraient dû prendre en compte l’honneur de la Couronne dans l’exercice de leurs pouvoirs discrétionnaires d’imposer des droits en réponse à une demande, en vertu de la Loi, de documents liés au processus de consultation. Le Commissariat estime que l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire par l’institution doit reposer sur toutes les considérations pertinentes. Dans ce cas, parmi ces considérations, il aurait fallu ternir compte de l’obligation de la Couronne de consulter la collectivité des Premières nations sur le projet.

En raison du fait que les institutions n’ont pas pris en compte ce facteur pertinent et du fait que la plupart des dossiers étaient en format électronique, le Commissariat a déposé une demande officielle auprès des institutions afin qu’elles réexaminent la perception des droits. Le Commissariat est d’avis que les institutions n’ont pas exercé leur pouvoir discrétionnaire de façon raisonnable dans cette affaire. Au bout du compte, les institutions ont renoncé à percevoir les droits et elles ont traité les demandes.

Services partagés et questions de contrôle : à qui appartient le dossier?

De nouveaux défis concernant le contrôle des documents découlent de nouvelles initiatives en matière de technologies de l’information et de services partagés à l’échelle du gouvernement dans son ensemble. Selon la jurisprudence actuelle, il est clair que les institutions possédant des documents physiques ainsi que les institutions ayant le droit d’obtenir une copie des documents détiennent le contrôle de ces documents aux fins de la Loi.

Dans une plainte à l’égard de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC), il est allégué que l’institution a mené une recherche inadéquate concernant les dossiers relatifs aux antécédents d’immigration d’une personne, remontant aux années 1970.

CIC a déclaré être incapable de traiter la demande, car les documents en question appartiennent maintenant à l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC). Lorsque le demandeur a réclamé les renseignements auprès de l’ASFC, cette dernière a répondu que CIC était à l’origine du dossier et que cette institution était susceptible de détenir les renseignements. Grâce à son enquête relative à la plainte visant CIC et à une plainte subséquente visant l’ASFC, le Commissariat a appris que les deux institutions avaient accès à des microfiches contenant les renseignements réclamés. Le Commissariat a également appris que ces microfiches se trouvaient dans les locaux de CIC. Par conséquent, le Commissariat a conclu que les deux institutions avaient eu tort lorsqu’elles ont indiqué au demandeur qu’elles n’avaient pas les dossiers pertinents : l’ASFC avait accès aux dossiers et était en mesure de demander d’obtenir les dossiers de la part de CIC; CIC possédait les documents physiques. Comme l’ont indiqué les tribunaux, le « contrôle » de renseignements gouvernementaux ne se limite pas à la possession physique, mais comprend également les renseignements qu’une institution gouvernementale peut obtenir. Comme le gouvernement a de plus en plus recours aux services partagés, il est essentiel que les institutions traitent de manière convenable les documents qu’elles « contrôlent », même lorsque ces derniers ne sont pas en leur possession.

Vers une transparence gouvernementale accrue

Le Canada s’est engagé à rendre les initiatives gouvernementales transparentes, par l’intermédiaire du Partenariat pour un gouvernement transparent, mis en œuvre à l’échelle internationale, par exemple, et par la voie de sa propre initiative pour un gouvernement ouvert. Conformément au principe de gouvernement ouvert, les gouvernements doivent publier les données dans un format utile au public. L’obligation de prêter assistance figurant dans la Loi sur l’accès à l’information exige également que les institutions fournissent les renseignements aux demandeurs dans le format souhaité par ces derniers. Afin de conférer de manière efficace une plus grande transparence au gouvernement, les institutions doivent tenir compte de la façon dont elles mettent les renseignements à la disposition du public, et dont elles règlent les problèmes d’accès aux données ainsi que leurs réutilisations.

Par exemple, Industrie Canada a d’abord refusé de fournir au demandeur une copie de la base de données principale de Corporations Canada, citant le paragraphe 68(a), qui exclut les documents déjà publiés, de l’application de la Loi, en citant le fait qu’ils sont publics. Dans le cadre de l’enquête au sujet de la plainte, le Commissariat a établi que le moteur de recherche de la base de données se limitait à 200 résultats. Il en a donc conclu que cela ne permettait pas de rendre les renseignements publics. Industrie Canada a ultérieurement augmenté le nombre de résultats de recherche, de 200 à 500, mais a néanmoins maintenu que les renseignements étaient publics.

En fin de compte, à la suite de discussions avec les cadres supérieurs d’Industrie Canada au sujet des principes de l’initiative « Gouvernement ouvert », notamment au sujet de l’importance de fournir au demandeur des données dans un format utile, Industrie Canada a communiqué l’ensemble de la base de données au demandeur, en format électronique.

Dans un cas, le Centre international des droits de la personne et du développement démocratique a été fermé alors que le Commissariat menait une enquête. Toutefois, aucune mesure n’a été prise afin de garantir la transition sans heurts des documents du Centre. Au cours de son enquête, le Commissariat a appris que certains de ces documents avaient été envoyés à Bibliothèque et Archives Canada et d’autres à Affaires étrangères et Commerce international Canada (MAECI). En fin de compte, le Commissariat a fermé le dossier et a recommandé au demandeur de présenter une nouvelle demande à MAECI, qui, selon l’enquête, devait avoir reçu les documents pertinents.

En avril 2013, la commissaire a écrit au président du Conseil du Trésor à titre de ministre responsable « du contrôle des modalités de tenue et de gestion des documents relevant des institutions fédérales dans le but d’en assurer la conformité avec la présente loi » (article 70 de la Loi sur l’accès à l’information). Dans sa lettre, la commissaire écrit qu’il est impératif de mettre en place des mesures afin de protéger les droits des demandeurs en vertu de la Loi et de préserver l’intégrité du système d’accès à l’information lorsque des institutions fédérales assujetties à la Loi sont éliminées ou fusionnées avec d’autres institutions. Le président du Conseil du Trésor a répondu à la lettre le 4 juin 2013.

Enquêtes pluri-institutionnelles

Le Commissariat a publié deux ensembles de rapports exhaustifs sur la rapidité des réponses des institutions aux demandes d’accès à l’information en 2012-2013. Ces rapports étaient le troisième et le quatrième d’une série de rapports étudiant les retards dans le système fédéral d’accès à l’information et évaluant la conformité générale des institutions à la Loi sur l’accès à l’information.

Afin d’évaluer les institutions visées, le Commissariat a utilisé trois indicateurs de retard et a recueilli des renseignements statistiques et contextuels afin de brosser un tableau complet des activités des institutions. Dans le rapport publié en mai 2012, le Commissariat a enquêté sur 18 institutions à risque ou dont le rendement était inférieur à la moyenne, déjà évaluées en 2008­2009. Parmi celles­ci, 13 ont affiché une amélioration en 2010-2011 (année visée par l’évaluation), deux ont reçu la même note et trois ont affiché une détérioration.

Postes Canada et la Société Radio-Canada (SRC) étaient les sujets du rapport publié en décembre 2012. Le rapport a mis l’accent sur le rendement de ces institutions en 2011-2012. Les organismes en question ont été assujettis à la Loi sur l’accès à l’information à la suite de l’entrée en vigueur de la Loi fédérale sur la responsabilité, en 2006. Ces deux institutions avaient échoué leur évaluation de 2009-2010. La réévaluation du Commissariat a révélé, sans l’ombre d’un doute, que le leadership et l’engagement permettent de changer radicalement le cours des choses lorsqu’il s’agit de résoudre les problèmes de retards dans le système. En deux ans à peine, les cadres supérieurs de la SRC ont transformé cet organisme de telle sorte qu’il s’est engagé à remplir ses obligations en vertu de la Loi sur l’accès à l’information. Malheureusement, on ne peut en dire autant de la Société canadienne des postes, qui éprouve toujours des difficultés compte tenu de son faible rendement.

Étant donné l’amélioration générale du rendement observée, le Commissariat a annoncé, dans le rapport de mai 2012, qu’il allait suspendre ce type d’enquête pluri-institutionnelle au moins jusqu’en 2014, afin de pouvoir consacrer toutes ses ressources d’enquête à l’examen des plaintes individuelles, à moins d’un changement de circonstances. Comme le montre le présent rapport annuel, la situation a changé radicalement et les enquêtes sur le rendement général des institutions devront être réexaminées.

Le Commissariat a également recommandé que les institutions fassent rapport au Parlement des progrès qu’elles réalisent dans la mise en œuvre des recommandations du Commissariat dans leur rapport annuel sur les activités d’accès à l’information. Ainsi les institutions fédérales pourraient être tenues responsables à l’égard de ces activités. Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a accepté d’en faire une exigence obligatoire pour le rapport annuel des institutions au Parlement.

En 2012-2013, le Commissariat a réalisé les étapes finales de deux autres enquêtes pluri-institutionnelles : l’une concernant les retards causés par les consultations interinstitutionnelles et les prorogations de délai connexes, et l’autre concernant l’interférence possible avec le processus d’accès à l’information. Au début du nouvel exercice financier, le Commissariat a commencé à recueillir les observations finales de la part des institutions touchées et à leur en faire rapport. Le Commissariat prévoit présenter un rapport au Parlement au sujet de ces enquêtes à l’automne 2013.

Le Commissariat a lancé une enquête sur l’utilisation des communications NIP à NIP [également appelées «communications poste à poste»] par les institutions, car ces dernières ont une incidence sur l’accès à l’information. Le Commissariat prévoit également présenter un rapport au sujet de cette enquête à l’automne 2013. Finalement, à la toute fin de l’exercice, le Commissariat a lancé une enquête visant à déterminer si les politiques gouvernementales qui imposent des restrictions aux scientifiques employés par le gouvernement ou qui les empêchent de discuter avec les médias et le public, et de leur faire part de leurs recherches, entravent le droit d’accès à l’information en vertu de la Loi.

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