2014-2015 Constatations et recommandations

D’après les éléments de preuve recueillis lors de l’enquête, la commissaire a tiré un certain nombre de constatations de fait et de conclusions, qui sont présentées à l’Annexe A. Les principales conclusions sont résumées dans les pages qui suivent.

1. Ingérence dans le traitement des demandes d’accès

La première conclusion tirée par la commissaire est que la participation inadéquate des membres du personnel du ministre au traitement de cinq des huit dossiers de demande d’accès examinés en profondeur par le Commissariat représentait de l’ingérence dans ces dossiers. Cette ingérence a pris la forme de directives formulées par les membres du personnel du ministre à la Direction de l’AIPRP, lesquels n’étaient pas autorisés en vertu de la Loi à prélever ou à supprimer des renseignements que le responsable délégué avait décidé de divulguer.

Selon les constatations de fait présentées à l’Annexe A, la commissaire a conclu qu’il y a eu ingérence dans les cinq dossiers suivants : A-2008-00519, A-2008-00588, AC-2009-00039, A-2009-00033 et A-2009-00169. L'Annexe A contient un compte rendu détaillé de la preuve relative au traitement de ces dossiers.

La preuve documentaire et la preuve testimoniale obtenues au cours de l’enquête ont amené la commissaire à conclure que trois membres du personnel du ministre, M. Sébastien Togneri, M. Marc Toupin, et M^me Jillian Andrews, se sont ingérés dans le traitement des demandes. Dans chaque cas, les membres du personnel du ministre ont déclaré qu’ils savaient qu’ils ne disposaient pas de pouvoir délégué en vertu de la Loi. Ils étaient également au courant du fait que les personnes ayant les pouvoirs délégués avaient pris la décision de divulguer les renseignements. Néanmoins, ces mêmes membres du personnel du ministre ont insisté pour que soient modifiés les renseignements que les agents de l’AIPRP avaient décidé de divulguer.

Plus précisément, la participation de M. Togneri au traitement de cinq demandes d’accès et les directives qu’il a données aux membres de la Direction de l’AIPRP relativement à ces demandes constituaient de l’ingérence dans le droit d’accès du demandeur en vertu de la Loi (dossiers A-2008-00519; A-2008-00588; AC-2009-00039; A-2009-00033; A-2009-00169).

La participation de M. Toupin au traitement d’une demande de consultation, les directives qu’il a formulées à l’intention des membres de la Direction de l’AIPRP à cet égard et ses communications avec les membres du personnel ministériel de Santé Canada constituaient de l’ingérence dans le droit d’accès du demandeur en vertu de la Loi (dossier AC-2009-00039).

Enfin, la participation de M^me Andrews au traitement d’une demande d’accès et les directives qu’elle a données aux membres de la Direction de l’AIPRP à cet égard constituaient de l’ingérence dans le droit d’accès du demandeur en vertu de la Loi (dossier A-2008-00519).

Dans les dossiers susmentionnés, des membres du personnel du ministre ont enjoint la non divulgation de renseignements se rapportant aux demandes, renseignements que les responsables délégués avaient décidé de divulguer.

2. Défaut de se conformer à l’obligation légale de prêter assistance

La deuxième principale conclusion de la commissaire est que TPSGC a négligé de se conformer à son obligation légale de prêter assistance, laquelle est énoncée au paragraphe 4(2.1) de la Loi. Dans le cadre de quatre des huit demandes examinées dans la présente enquête^{Note de bas de page6}, TPSGC n’a pas divulgué les renseignements lorsque ceux-ci étaient prêts. Les agents ont plutôt retardé la réponse de 6 à 30 jours ouvrables afin d’obtenir l’approbation de membres du personnel du ministre qui ne disposaient d’aucun pouvoir délégué en vertu de la Loi. De l’avis de la commissaire, ces actes allaient à l’encontre de l’obligation de porter assistance, même si la réponse a été fournie au demandeur avant l’échéance du délai prorogé.^{Note de bas de page 7}

L’obligation de donner un accès en temps opportun est un élément clé de l’obligation de porter assistance. Elle n’est pas limitée par l’obligation de fournir une réponse avant l’échéance du délai prorogé. L’obligation de donner un accès en temps opportun exige que les institutions répondent à une demande lorsque la réponse est prête, c’est-à-dire lorsqu’elle a été approuvée par un responsable délégué.

3. Culture qui consiste à maintenir de bonnes relations avec le Cabinet du ministre

La troisième principale conclusion de la commissaire est que les membres du personnel du ministre ont exercé de la pression sur les employés de la Direction de l’AIPRP. Les éléments de preuve démontrent qu’on a donné la consigne aux employés de maintenir de bonnes relations avec le Cabinet du ministre, et ce, aux dépens de leurs responsabilités en vertu de la Loi. Cette culture visant à satisfaire aux demandes du Cabinet du ministre a été favorisée par le fait que les cadres supérieurs ont négligé de s’assurer que les membres du Cabinet du ministre suivaient les protocoles de communication adéquats.

Le guide publié en 2008 par le Bureau du Conseil privé, intitulé Pour un gouvernement responsable : Guide du ministre et du ministre d’État, énonce clairement que « [l]e personnel politique n’est pas habilité à donner des ordres aux fonctionnaires, mais il peut leur demander de l’information ou leur transmettre les instructions du ministre, en passant normalement par le sous-ministre ».^{Note de bas de page 8}

Les éléments de preuve recueillis dans le cadre de cette enquête ont permis de démontrer que les membres du personnel du ministre, qui ne disposaient d’aucun pouvoir délégué en vertu de la Loi, avaient participé de plus en plus au traitement des demandes d’accès et qu’ils avaient donné des directives aux employés de la Direction de l’AIPRP. Ces actes vont à l’encontre du guide Pour un gouvernement responsable.

En mai 2011, le Bureau du Conseil privé a procédé à une mise à jour du guide afin de préciser que « le Cabinet du sous-ministre devrait être informé de toute communication importante entre celui du ministre et les fonctionnaires du ministère ». Dans l’Annexe E du guide mis à jour, on souligne que les membres du personnel du ministre « n’ont toutefois aucun rôle à jouer au chapitre des activités ministérielles », « ne disposent d’aucun fondement juridique pour exercer les pouvoirs délégués du ministre » et qu’ils ne sont pas « habilité[s] à donner aux fonctionnaires des directives qui touchent à l’exercice de leurs responsabilités ».^{Note de bas de page 9}

La commissaire estime qu’il est essentiel que les membres du personnel du ministre comprennent entièrement les limites de leur rôle au sein de l’institution. Des mesures devraient être prises pour s’assurer que ces derniers ainsi que les employés de TPSGC connaissent parfaitement le rôle du personnel du ministre et les limites de ce rôle.

TPSGC a indiqué au Commissariat que les communications étaient rompues entre la Direction de l’AIPRP et le personnel du ministre. Il a ajouté que le personnel du ministre ne participe plus aux réunions tenues pour cibler les demandes d’accès pouvant nécessiter des produits de communication. Ces processus ont été documentés et ont été présentés au Commissariat lors des observations formulées par TPSGC en vertu de l’article 35 de la Loi.

4. Documents conservés au Cabinet du ministre

Un autre problème soulevé à la suite de cette enquête concerne la conservation et le stockage, au Cabinet du ministre, de renseignements sur les questions ministérielles. Certains des éléments de preuve obtenus par le Commissariat n’ont été retrouvés qu’à la suite d’un suivi auprès du Cabinet du ministre relativement à une ordonnance de production envoyée à TPSGC afin d’obtenir, notamment, les documents électroniques échangés entre des membres du personnel du ministre. En réponse à l’ordonnance de production, TPSGC a refusé de produire les documents en affirmant que ceux-ci n’étaient pas sous le contrôle de TPSGC, mais plutôt sous le contrôle du Cabinet du ministre.

Dans la décision qu’elle a rendue dans l’affaire Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de la Défense nationale) (2011 CSC 25), la Cour suprême du Canada a déterminé que les documents se trouvant dans un cabinet de ministre étaient néanmoins « sous le contrôle » de l’institution gouvernementale en question si ces derniers portent sur des questions ministérielles, et qu’un cadre supérieur de l’institution devrait raisonnablement être en mesure d’obtenir une copie du document sur demande.

Les documents finalement obtenus de la ministre Ambrose comprenaient des communications électroniques entre d’anciens membres du personnel du ministre de TPSGC et leurs homologues à Santé Canada à propos du traitement d’une demande de consultation. Par conséquent, la commissaire a conclu que ces communications contenaient des renseignements qui permettaient et documentaient la prise de décisions à l’appui des activités et du mandat de la Direction de l’AIPRP. Elle a également conclu qu’une copie des documents aurait dû être conservée dans un dépôt ministériel au sein du Cabinet du ministre, comme l’exigent les politiques, les lignes directrices et les directives gouvernementales et ministérielles, ou être transférée au Ministère afin qu’il la joigne à son dossier de traitement.

Les Politiques à l’intention des cabinets des ministres (2011) du Conseil du Trésor prévoient ce qui suit : « À moins d’être spécifiquement exonérés, les ministres et le personnel exonéré sont assujettis aux politiques et aux règlements du Conseil du Trésor ». Selon l’article 10.1 de ces politiques, « [l]es ministres doivent tenir des systèmes d’information distincts pour les documents du cabinet, les documents institutionnels, les documents ministériels et les documents personnels et à caractère politique ».

Les institutions sont liées par le Cadre stratégique sur l’information et la technologie du Secrétariat du Conseil du Trésor.

La Directive sur la tenue de documents (2009) du Conseil du Trésor fournit de nombreuses directives qui « permettent aux ministères de créer, d’acquérir, de saisir, de gérer et de protéger l’intégrité des ressources documentaires ayant une valeur opérationnelle », qui se définissent comme tous les documents « créés ou acquis parce qu’ils permettent et documentent la prise de décisions à l’égard de programmes, de services et d’opérations continues, et appuient les exigences des ministères en matière de rapports, de rendement et de responsabilisation ».

L’Annexe C de la politique du Bureau du Conseil privé intitulée Pour un gouvernement responsable : Guide du ministre et du ministre d’État (2011), qui s’applique aux cabinets des ministres et aux membres du personnel exonéré, reconnaît par ailleurs que quatre catégories de documents doivent être conservées dans les cabinets, et précise que les documents de ces catégories, y compris les documents ministériels, doivent être classés séparément.^{Note de bas de page 10}

Enfin, les Lignes directrices sur la gestion de l’information consignée dans un cabinet de ministre de Bibliothèque et Archives Canada précisent les mêmes quatre catégories de documents créés et reçus dans les cabinets des ministres et fournissent des directives sur la façon de gérer ces catégories de documents. Plus précisément, elles prévoient que « pour permettre la consultation rapide des dossiers relatifs aux questions officielles dont s’occupent à la fois l’institution et le cabinet du ministre, celui-ci peut conserver un ensemble complet ou partiel de copies de documents institutionnels ».

TPSGC a affirmé ce qui suit au Commissariat: « en général, nous sommes d’avis que le ministre et son cabinet ne créent habituellement pas les ressources documentaires ayant une valeur opérationnelle, mais que, lorsqu’ils créent de telles ressources, ils doivent faire en sorte qu’elles soient transmises sous le contrôle du ministère pour qu’elles aient une incidence ou une valeur ». [traduction] On suppose donc que, si les renseignements ne sont pas communiqués à l’institution, les documents créés au sein du Cabinet du ministre n’ont aucune valeur opérationnelle.

Selon les éléments de preuve recueillis lors de l’enquête ainsi que les politiques et la décision de la Cour suprême du Canada susmentionnées, la commissaire ne souscrit pas à cette approche.

La commissaire est d’avis que les documents fournis au Commissariat par la ministre Ambrose en réponse à la troisième ordonnance de production avaient une valeur opérationnelle. Par conséquent, ces documents auraient dû être transférés dans le dépôt ministériel approprié ou être stockés dans le Cabinet du ministre conformément aux instruments juridiques et politiques pertinents.

5. Procédure interne pour traiter les infractions possibles énoncées à l’article 67.1 de la Loi

Finalement, dans le cadre de l’enquête précédente sur un cas d’ingérence impliquant TPSGC (Dossier du Commissariat 3209-00718), la commissaire a recommandé que TPSGC établisse des procédures internes afin de traiter précisément les infractions possibles à l’article 67.1 de la Loi et que ces procédures décrivent, notamment, les mesures concernant les enquêtes et le signalement des infractions soupçonnées.^{Note de bas de page11} Au cours de cette enquête, le Commissariat a obtenu une copie de la procédure pour la divulgation d’une contravention possible à l’article 67.1 de la Loi sur l’accès à l’information de TPSGC; la commissaire estime que cette procédure ne répond pas entièrement à la recommandation précédente. Bien que la procédure de TPSGC respecte les exigences de la Politique sur l’accès à l’information du Conseil du Trésor, compte tenu de l’ingérence constatée dans le traitement des demandes et le droit d’accès du demandeur dans le cadre de cette enquête, et des constatations semblables faites au cours de l’enquête précédente, la commissaire est d’avis que TPSGC devrait mettre en place un système plus rigoureux de divulgation des infractions possibles à l’article 67.1, lequel comprendrait l’obligation d’aviser l’agent de sécurité du Ministère et, s’il y a lieu, l’organisme d’application de la loi compétent.

Compte tenu de ce qui précède et les constatations de fait à l’Annexe A, la commissaire conclut au bien-fondé de la plainte.

Pour régler cette plainte, la commissaire a formulé les recommandations suivantes à la ministre responsable de TPSGC et de l’institution pour l’application de la Loi. La ministre et la sous-ministre ont répondu à ces recommandations.

Recommandation 1

Transférer les cinq dossiers pour lesquels la commissaire a conclu qu’il y a eu une ingérence à l’organisme d’enquête pertinent.

Recommandation 2

Rédiger l’ébauche d’un protocole clair pour guider l’interaction du personnel du ministre avec les représentants de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels et l’afficher.

Recommandation 3

Donner aux membres du personnel du ministre de la formation sur leur rôle au sein de l’institution, en particulier en ce qui concerne les obligations de cette dernière en vertu de la Loi. Veiller à ce que cette formation soit fournie à tous les nouveaux membres du personnel du ministre.

Recommandation 4

Donner de la formation uniforme au personnel de la Direction de l’AIPRP sur le rôle du personnel du ministre en vertu de la Loi. Veiller à ce que cette formation soit donnée à tous les nouveaux employés au sein de la Direction de l’AIPRP.

Recommandation 5

Établir et diffuser un mécanisme clair pour le personnel de la Direction de l’AIPRP permettant de déposer une plainte, sans crainte de représailles, à propos de l’intervention des personnes qui n’ont pas de pouvoir délégué en vertu de la Loi.

Recommandation 6

Modifier la politique concernant les contraventions possibles à l’article 67.1 de la Loi pour tenir compte des recommandations formulées dans le cadre de l’enquête 3209-00718.

Recommandation 7

Rédiger et afficher une politique sur l’obligation de prêter assistance aux demandeurs en vertu du paragraphe 4(2.1) de la Loi. Veiller à ce que la politique fasse la distinction entre l’exigence de répondre aux demandes dans le délai prévu par la Loi et l’obligation globale de permettre l’accès à l’information en temps opportun. Cette obligation exige de répondre le plus rapidement possible. Le matériel de formation devrait être modifié en conséquence.

Recommandation 8

Faire en sorte que tous les documents ayant une valeur opérationnelle créés par le personnel du ministre ayant trait aux questions du Ministère soient transférés dans le dépôt ministériel adéquat ou entreposés dans un dépôt dans le bureau de la ministre. On doit rappeler au personnel du ministre que le traitement adéquat de l’information est une de leurs conditions d’emploi et que des sanctions seront prises en cas de non-respect des pratiques de gestion de l’information.