2015 Chapitre 1 : Extension du champ d’application

La Loi sur l’accès à l’information s’applique à environ 250 institutions^{Note de bas de page 1}. Toutefois, les organismes qui dépensent l’argent des contribuables ou qui exercent des fonctions publiques ne sont pas tous assujettis à cette Loi. Parmi les entités non assujetties à la Loi figurent, par exemple, la Chambre des communes, le Sénat, les cabinets ministériels, les organismes de soutien administratif des tribunaux, les autorités aéroportuaires, NAV CANADA et Inforoute Santé du Canada^{Note de bas de page 2}.

Depuis l’entrée en vigueur de la Loi en 1983, la gestion et l’administration gouvernementales ont subi d’importantes transformations. Les différents gouvernements qui se sont succédé ont diversifié les types d’organisations qui exercent des fonctions publiques et ont modifié leurs structures. Les entités quasi commerciales, les organismes de services spéciaux et les partenariats public-privé sont de plus en plus utilisés par les gouvernements pour exercer leurs activités. Étant donné qu’un grand nombre de ces organismes ne sont pas assujettis à la Loi, l’information relative aux fonctions et aux services publics est difficile à obtenir ou n’est pas accessible au public par le biais de demandes d’accès à l’information.

Critères relatifs à l’ajout d’institutions

Pour que les Canadiens aient accès à la plus grande quantité possible d’information concernant les décisions et les activités du gouvernement, il est indispensable que la Loi vise un grand nombre d’organismes publics. Si le champ d’application n’est pas suffisamment large, des renseignements gouvernementaux risquent de se trouver hors de la portée de la Loi et, par conséquent, hors d’atteinte du public.

Actuellement, les institutions peuvent être ajoutées à la couverture de la Loi par décret ou par le biais d’autres lois. La Loi autorise également le gouverneur en conseil à établir des critères relatifs à l’ajout d’institutions; toutefois, cette prérogative n’a jamais été exercée.

Un groupe de travail sur la réforme de l’accès à l’information, nommé par le gouvernement, a recommandé l’adoption d’une approche fondée sur les critères. Cette approche est prévue dans les diverses lois types et dans deux lois en matière d’accès à l’information évaluées très positivement par une organisation de la société civile^{Note de bas de page 3}. Les critères utilisés pour déterminer si un organisme doit être assujetti à la Loi sont, entre autres, le fait que l’organisme a été constitué ou non par voie législative, s’il reçoit des fonds gouvernementaux importants ou s’il exerce des fonctions ou fournit des services publics.

Selon de tels critères, toutes les institutions publiques, y compris les organes exécutif, législatif et judiciaire ainsi que tout autre organisme détenu ou contrôlé par le gouvernement, seraient visées par la loi en matière d’accès. En outre, l’adoption de ces critères donnerait lieu à l’élargissement du champ d’application de la Loi de façon à y inclure les organismes qui dépendent fortement des fonds publics ou qui exercent des fonctions ou fournissent des services publics^{Note de bas de page 4}.

Recommandation 1.1

La commissaire à l’information recommande l’inclusion dans la Loi de critères servant à déterminer quelles institutions devraient être assujetties à la Loi. Ces critères devraient comprendre l’ensemble de ce qui suit :

• les institutions financées en totalité ou en partie par le gouvernement du Canada, y compris celles pouvant réunir des fonds par l’intermédiaire d’emprunts publics (ce qui engloberait non seulement les ministères traditionnels, mais aussi d’autres organismes, tels que les instituts de recherche financés par les deniers publics);
• les institutions relevant en totalité ou en partie du gouvernement du Canada, y compris celles pour lesquelles le gouvernement nomme la majorité des membres des instances qui les régissent (comme les sociétés de l’État et leurs filiales);
• les institutions dotées d’une fonction publique, y compris celles dont les activités touchent au domaine de la santé et de la sécurité, de l’environnement et de la sécurité économique (comme NAV CANADA, qui est le fournisseur de services de navigation aérienne civile du Canada);
• les institutions constituées en vertu d’une loi (comme les administrations aéroportuaires);
• toutes les institutions assujetties à la Loi sur la gestion des finances publiques.

Cabinets ministériels

Les ministères ont pour fonction d’accomplir le travail du ministre responsable. En règle générale, le ministre est investi des pouvoirs, des devoirs et des fonctions d’une institution par voie législative. Le ministre est responsable en premier ressort des activités de son ministère^{Note de bas de page 5}. Toutefois, en 2011, la Cour suprême du Canada a conclu que les cabinets ministériels n’étaient pas des institutions assujetties à la Loi^{Note de bas de page 6}.

Bien que la Cour ait conclu que les cabinets ministériels ne faisaient pas partie des institutions dont ils ont la direction, elle a reconnu que certains documents qui y étaient conservés étaient assujettis à la Loi. Une analyse en deux volets a été mise en place pour déterminer si ces documents conservés physiquement dans les cabinets ministériels relevaient d’une institution et étaient donc accessibles en vertu de la Loi^{Note de bas de page 7}.

À la suite de cette décision, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a publié le Rapport de mise en œuvre No. 115^{Note de bas de page 8}. Conformément à ce rapport de mise en œuvre, les agents de l’accès à l’information doivent tenir compte de la présence de motifs raisonnables de croire qu’il existe des documents pertinents dans le cabinet du ministre qui pourraient être sous le contrôle de l’institution. Les preuves peuvent, par exemple, venir des documents que l’institution a déjà obtenus^{Note de bas de page 9}. Cette façon de procéder retarde le traitement de la demande et entraîne le risque que les documents ne soient plus accessibles.

Les ministres et leurs secrétaires parlementaires, les ministres d’État et le Premier ministre sont des titulaires de charges publiques qui prennent des décisions qui affectent l’ensemble des Canadiens^{Note de bas de page 10}. Ces décisions influent aussi sur la façon dont l’argent des contribuables est dépensé. Il incombe aux ministres (et à leur personnel) de se montrer responsables en divulguant des renseignements relatifs à l’administration de leur ministère ou à d’autres responsabilités qui vont au-delà de ceux qu’ils divulguent par la divulgation proactive^{Note de bas de page 11}.

La loi en matière d’accès en vigueur dans certaines juridictions, dont quelques provinces canadiennes, s’étend expressément aux cabinets de ministres. Les lois types s’appliquent également aux cabinets ministériels^{Note de bas de page 12}. Les lois sur l’accès en Australie et en Nouvelle-Zélande s’appliquent aux documents des cabinets ministériels ^{Note de bas de page 13}.

La commissaire recommande d’étendre le champ d’application de la Loi au Cabinet du Premier ministre, aux cabinets de ministres et aux cabinets des ministres d’État, ainsi qu’aux secrétaires parlementaires. Par conséquent, les exceptions figurant dans la Loi s’appliqueraient aux documents de ces cabinets, comme celle qui prévoit la protection des renseignements personnels ou le privilège du secret professionnel de l’avocat. Toutefois, la commissaire reconnaît que ces exceptions ne protégeraient pas certains documents conservés dans les cabinets de ministres et relatifs aux fonctions parlementaires du ministre en tant que député^{Note de bas de page 14}. La commissaire recommande que ces documents soient protégés par une nouvelle exception.

Recommandation 1.2

La commissaire à l’information recommande d’étendre le champ d’application de la Loi au Cabinet du Premier ministre, aux cabinets des ministres et aux cabinets des ministres d’État, ainsi qu’aux secrétaires parlementaires.

Recommandation 1.3

La commissaire à l’information recommande qu’une nouvelle exception, relative aux fonctions parlementaires des ministres et des ministres d’État, ainsi que des secrétaires parlementaires en tant que députés, figure dans la Loi.

Parlement

Actuellement, le Parlement n’est pas assujetti à la Loi. Le Budget des dépenses 2014-2015 fait état du budget combiné de la Chambre des communes, du Sénat et de la Bibliothèque du Parlement, qui s’élève à 547 180 321 $. Bien que certains renseignements financiers du Parlement soient accessibles au public, ils sont souvent présentés uniquement de façon agrégée et publiés dans un échéancier qui les sort de leur contexte. Les préoccupations soulevées en 2013 au sujet des dépenses engagées par les sénateurs à titre individuel ont mis en évidence le fait que les Canadiens veulent et ont le droit à plus de transparence et à la reddition de comptes de la part du Parlement quant à la façon dont il dépense l’argent des contribuables.

Les lois sur l’accès à l’information de certaines provinces canadiennes ainsi que du Royaume-Uni s’appliquent au pouvoir législatif dans une certaine mesure et prévoient des mesures de protection de certains intérêts^{Note de bas de page 15}. Des lois types et certaines lois en matière d’accès à l’information parmi les mieux classées s’appliquent également au législatif^{Note de bas de page 16}. De plus, une multitude de rapports, publiés non seulement par le Commissariat à l’information, mais également par un comité parlementaire et un groupe de travail ayant reçu le mandat d’examiner la Loi en 2002, ont recommandé qu’elle s’applique aux institutions parlementaires^{Note de bas de page 17}.

Compte tenu de ces considérations, la commissaire recommande que le champ d’application de la Loi s’étende aux organismes de soutien du Parlement, tels que le Bureau de régie interne, la Bibliothèque du Parlement, le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique et le commissaire à l’éthique du Sénat.

Toutefois, la commissaire reconnaît également que certains documents conservés par ces entités peuvent être soumis au privilège parlementaire^{Note de bas de page 18}. Actuellement, la Loi n’offre aucune protection pour prévenir une atteinte au privilège parlementaire^{Note de bas de page 19}.

Recommandation 1.4

La commissaire à l’information recommande que le champ d’application de la Loi s’étende aux organismes de soutien du Parlement, tels que le Bureau de régie interne, la Bibliothèque du Parlement, le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique et le commissaire à l’éthique du Sénat.

Recommandation 1.5

La commissaire à l’information recommande l’ajout à la Loi d’une nouvelle disposition visant à prévenir une atteinte au privilège parlementaire.

Tribunaux

Le pouvoir judiciaire et ses organismes administratifs de soutien ne sont pas assujettis à la Loi. Le Budget principal des dépenses 2014-2015 fait état du budget combiné de la Cour suprême du Canada, du bureau du registraire de la Cour suprême du Canada, du Service administratif des tribunaux judiciaires, du Commissariat à la magistrature fédérale et du Conseil canadien de la magistrature, qui s’élève à 611 143 383 $.

Le principe d’indépendance judiciaire faisant partie intégrante de la Constitution a été invoqué comme raison de ne pas assujettir ces institutions à la Loi^{Note de bas de page 20}. Toutefois, les lois sur l’accès à l’information de certaines provinces, de même que celles d’un certain nombre de pays, s’appliquent aux documents administratifs des tribunaux^{Note de bas de page 21}. Afin d’autoriser la divulgation des documents administratifs tout en garantissant l’indépendance judiciaire, certaines lois prévoient des exceptions d’application pour certains types de documents. À titre d’exemple, les lois d’accès à l’information de l’Alberta et de la Colombie-Britannique comportent des exceptions en ce qui concerne les dossiers des tribunaux, les documents et les notes personnelles des juges ainsi que les communications et les avant-projets d’ordonnance des personnes qui exercent une fonction judiciaire ou quasi judiciaire.

L’extension du champ d’application de la Loi aux services de soutien aux tribunaux permettrait d’encourager la responsabilisation et la transparence quant à l’utilisation de l’argent des contribuables. La commissaire recommande d’étendre le champ d’application de la Loi afin de viser les organismes de soutien administratif des tribunaux, tels que le registraire de la Cour suprême du Canada, le Service administratif des tribunaux judiciaires, le Commissariat à la magistrature fédérale Canada et le Conseil canadien de la magistrature.

Recommandation 1.6

La commissaire à l’information recommande d’élargir le champ d’application de la Loi afin d’y assujettir les organismes de soutien administratif des tribunaux, tels que le registraire de la Cour suprême du Canada, le Service administratif des tribunaux judiciaires, le Commissariat à la magistrature fédérale Canada et le Conseil canadien de la magistrature.

Recommandation 1.7

La commissaire à l’information recommande que la Loi exclue les documents contenus dans les dossiers de la Cour, les documents et les notes personnelles des juges, ainsi que les communications ou les avant-projets d’ordonnance préparés par ou pour des personnes ayant une capacité judiciaire ou quasi judiciaire.