2015 Chapitre 3 : Respect des délais
Le problème des retards a été soulevé constamment par les commissaires à l’information depuis 1983.
Inger Hansen (1983-1990)
Tous les ministères doivent bien comprendre que le fait de retarder l'accès à l’information détruit l’objet même de la Loi.
Rapport annuel 1984-1985John Grace (1990-1998)
Le plus surprenant – et le plus consternant – dans ce dossier, c’est que la Loi contient déjà l’une des dispositions les plus libérales sur les prorogations de délais que l’on puisse trouver dans une loi de ce genre.
Rapport annuel 1993-1994John Reid (1998-2006)
J’espère ardemment voir bientôt le jour où je pourrai cesser de considérer le problème des délais comme ma première priorité.
Remarques lors de la conférence de 1999 de l’Association canadienne d’accès à l’information et de protection des renseignements personnels.Il semble que le problème des retards reste important.
Rapport annuel 2005-2006Robert Marleau (2007-2009)
La conclusion la plus importante, vu sa portée, confirme que le délai de 30 jours prévu par le Parlement pour donner suite aux demandes de communication est devenu l’exception plutôt que la norme.
Rapport spécial 2007-2008 : Problèmes systémiques influant sur l’accès à l’information au CanadaSuzanne Legault (depuis 2009)
Malgré avertissements et recommandations, les retards constituent toujours le talon d’Achille du système d’accès à l’information, n’ayant pas encore fait l’objet d’une attention adéquate à l’échelle du gouvernement.
Rapport spécial 2008-2009 : Hors délais
L’accès à l’information en temps utile constitue l’un des piliers de tout régime d’accès à l’information. Il garantit au demandeur qu’il recevra des réponses dans un délai où celles-ci lui seront encore pertinentes et permet de demander des comptes au gouvernement concernant ses décisions en temps opportun. Pour cette raison, de nombreuses personnes dans le domaine de l’accès à l’information utilisent l’expression « un accès retardé est un accès refusé » [traduction]. Cette expression prend tout son sens au 21e siècle, lorsque face au cycle de nouvelles de 24 heures, aux médias sociaux et aux communications instantanées, la valeur de l’information se mesure en grande partie par son degré d’actualité.
Le Parlement a reconnu l’importance de réponses ponctuelles aux demandes lorsqu’il a stipulé que le non-respect des délais législatifs constitue une présomption de refus. L’importance du respect des délais a été reconnue une nouvelle fois en 2006, lorsque le Parlement a modifié la Loi pour inclure une obligation légale de prêter assistance qui, entre autres, requiert que les institutions donnent accès à l’information en temps utile selon les exigences de la LoiNote de bas de page 1.
Le respect des délais fait l’objet de nombreuses plaintes formulées par les demandeurs. Les enquêtes de ces plaintes ont révélé une culture du retard dans l’ensemble du système d’accès à l’informationNote de bas de page 2.
Les commissaires qui se sont succédés ont surveillé le respect des délais par les institutions et ils ont fait rapport au Parlement sur les institutions qui omettent de respecter les délais de façon constante. La commissaire a également présenté un certain nombre de recommandations au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada visant à atténuer les problèmes liés aux délaisNote de bas de page 3.
Bien que ces interventions aient entraîné quelques améliorations dans le respect des délais, elles sont souvent à court terme et propres aux institutions, et elles n’ont pas donné d’améliorations durables à l’échelle du systèmeNote de bas de page 4.
Une décision récente de la Cour d’appel fédérale concernant les prorogations de délais impartis dans la Loi (voir boîte pour un énoncé détaillé de cette décision) devrait avoir un impact positif sur le respect des délais et sur le droit d’accès des CanadiensNote de bas de page 5. Cette décision précise qu’une prorogation de délai déraisonnable n’est pas légalement valable et constitue une présomption de refus, donnant droit à une révision judiciaire par la Cour fédérale (avant cette décision, il était incertain qu’une prorogation pouvait être sujet à une révision judiciaire). Cette décision établit également des critères que devront suivre les institutions quant à la justification de la raison et la durée de la prorogation.
Quoique cette décision améliorera le respect des délais sous le régime statutaire actuel, la Loi demeure non conforme aux normes internationales, ce qui implique à la fois des délais précis et limités, ainsi qu’une surveillance efficace et en temps opportun. La modernisation du régime actuel assurera en somme que les Canadiens obtiennent l’information à laquelle ils ont droit dans un délai qui répond à leurs attentes dans le cadre des réalités du 21e siècle en matière d’information.
Solutions à la culture du retard
La plupart des lois d’accès à l’échelle internationale requièrent que les institutions répondent aux demandes dans un délai d’environ 30 jours ouvrables, ce qui correspond à la LoiNote de bas de page 6. Cependant, les lois types et les lois sur l’accès à l’information issues d’autres juridictions limitent fréquemment les circonstances dans lesquelles les institutions peuvent recourir à des prorogations. Elles limitent également la durée des prorogations. En effet, dans toutes les provinces sauf une et l’Australie, les États-Unis, ainsi que dans les lois types, la durée d’une prorogation se limite à un nombre de jours précis, variant entre 10 et 40Note de bas de page 7. Même si bon nombre de ces juridictions autorisent des prorogations plus longues, les institutions doivent demander l’approbation préalable de la part de leur commissaire respectifNote de bas de page 8.
Aucune de ces mesures de protection ne figure dans la Loi.
Délais impartis dans la Loi
Délai de réponse initial
L’institution est tenue, conformément à la Loi, de répondre à une demande d’accès à l’information dans les 30 jours civils suivant sa réception. Les réponses peuvent contenir les documents demandés, un avis indiquant que l’institution ne détient pas les documents demandés ou un avis indiquant que l’institution a recours à une prorogation afin de lui permettre de donner suite à la demande de façon précise et complète (article 7).
Prorogations
La Loi autorise les prorogations pour une période raisonnable, en fonction des circonstances. Il y a trois circonstances dans lesquelles une institution peut demander une prorogation :
- Lorsque la demande concerne un grand nombre de documents ou qu’elle nécessite une recherche à travers un grand nombre de documents et que l’observation du délai imparti entraverait de façon sérieuse le fonctionnement de l’institution [alinéa 9(1)a)].
- Lorsque l’institution n’anticipe pas pouvoir terminer les consultations nécessaires au sujet des documents en rapport avec la demande dans le délai initial de 30 jours [alinéa 9(1)b)].
- Pour consulter des tiers lorsqu’elle a l’intention de communiquer un document qui contient (ou est susceptible de contenir) des renseignements de tiers (comme des secrets industriels ou des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques, tel qu’indiqué au paragraphe 20(1) de la Loi [alinéa 9(1)c)]. L’article 27 de la Loi établit un processus formel que doivent suivre les institutions pour aviser un tiers qu’elles ont l’intention de communiquer un document susceptible de contenir des renseignements qui lui appartiennent.
La Loi exige que les institutions avisent la commissaire de toutes les prorogations qu’elles prennent au-delà de 30 jours.
Retards en chiffres
L’intention initiale de la Loi est que les institutions gouvernementales répondent aux demandes d’accès dans les 30 jours suivant la réception, sauf si cette période est prorogée dans des cas précis et limités (article 9).
Un indicateur clé du respect des délais est la proportion des demandes ayant obtenu une réponse dans les 30 jours. Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada recueille cette information chaque année et la publie de manière agrégéeNote de bas de page 1a. En 2002-2003, la proportion de demandes ayant obtenu une réponse dans les 30 jours était de 69 %. Ce chiffre a progressivement diminué au fil des années, pour atteindre 61 % en 2013-2014, au plus bas niveau en 2011-2012 avec 55 %.
Cet indicateur peut être décomposé en vue d’obtenir une idée plus claire du spectre de rendement à l’échelle du système d’accès à l’information.
Par exemple, la commissaire étudie les statistiques avec et sans les chiffres pour Citoyenneté et Immigration Canada (CIC). C’est CIC qui reçoit de loin le plus de demandes dans la totalité du système d’accès fédéral – 49 % du total en 2013-2014. Presque toutes les demandes que le ministère reçoit proviennent de conseillers et d’avocats qui représentent des non-citoyens qui traitent avec lui sur des affaires liées à l’immigration et la citoyenneté. Habituellement, ces demandes impliquent un petit nombre de pages et CIC est généralement en mesure de remplir ces demandes dans un délai de 30 jours. Par conséquent, le rendement de CIC a des répercussions importantes sur les statistiques pangouvernementales. Lorsqu’on examine les statistiques sans CIC, la proportion de demandes ayant obtenu une réponse dans un délai de 30 jours était de 61 % en 2002-2003 et de 55 % en 2013-2014.
La commissaire examine également les statistiques propres aux institutions. Ces chiffres montrent des écarts importants à l’échelle du gouvernement. Par exemple, en 2013-2014, environ 77 % des demandes présentées à l’Agence des services frontaliers du Canada ont obtenu réponse dans un délai de 30 jours. Par contre, seuls 29 % des demandes ont obtenu une réponse dans ce délai à la Gendarmerie royale du Canada.
Un autre indicateur intéressant du respect des délais est le délai de réponse moyen pour les demandesNote de bas de page 2a. En moyenne, une demande soumise au Service canadien du renseignement de sécurité en 2013-2014 a obtenu une réponse en 26 jours. Le délai de réponse moyen à Transports Canada était de 179 jours cette même année.
Prorogations
Depuis 2002-2003, la fréquence de l’utilisation des prorogations de délais est relativement stable, représentant entre 25 et 30 % des demandes traitées. La durée des prorogations a toutefois augmenté de manière significative dans l’ensemble des catégories. En 2002-2003, 55 % des prorogations dépassaient 30 jours. Ce chiffre a atteint 79 % en 2013-2014.
En 2002-2003, 40 % des prorogations relatives aux demandes de consultations en vertu de l’alinéa 9(1)b) dépassaient 30 jours. Ce chiffre a grimpé à 88 % en 2013-2014Note de bas de page 3a. Dans cette catégorie, 97 % des prorogations relatives à des consultations sur des documents confidentiels du Cabinet dépassaient 30 jours pour cette même annéeNote de bas de page 4a.
Présomptions de refus
Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a commencé à recueillir les statistiques concernant la proportion de demandes fermées après leurs délais prévus par la Loi ou prorogés en 2011-2012. Au cours des trois dernières années, au moins une demande sur 10 était en retard (15 % en 2011-2012, 11 % en 2012-2013, 14 % en 2013-2014). La principale raison invoquée pour justifier le non-respect des délais était la charge de travail.
Même lorsqu’une demande n’a pas été traitée dans les délais impartis dans la Loi, l’exigence en matière de réponse reste d’application. Toutefois, en 2012-2013, seuls 40 % de ces demandes en retard ont obtenu une réponse dans les 30 jours au-delà des délais impartis par la Loi. Dans 10 % des cas, les institutions ont mis une année supplémentaire pour fournir une réponse.
Plaintes
Le Commissariat a consacré une quantité importante de temps et de ressources à la résolution des plaintes relatives au respect des délais. Les rapports annuels contiennent de nombreux exemples d’enquêtes liées à de longues prorogations et à des présomptions de refus. Rien que lors des 10 dernières années, une grande proportion de l’ensemble des demandes enregistrées chaque année portaient sur des prorogations de délais ou des présomptions de refus. Selon l’expérience du Commissariat, la grande majorité de ces plaintes est bien fondée (en 2011-2012, 48 % pour les prorogations et 74 % pour les présomptions de refus; en 2012-2013, 68 % pour les prorogations et 73 % pour les présomptions de refus; en 2013-2014, 63 % pour les prorogations et 75 % pour les présomptions de refus).
Exemples de la culture du retard
Depuis 1983, des milliers de plaintes au sujet des retards ont fait l’objet d’enquêtes par les commissaires à l’information du Canada. Par conséquent, on a déterminé les pratiques persistantes et récurrentes des institutions qui retardent le délai de réponse aux demandes d’accès.
Délais prévus par la Loi
- « Mettre en attente » des demandes pour obtenir des précisions de la part des demandeurs, puis reprendre les délais à la réception des précisions. Cela arrive même lorsque des précisions ne sont pas nécessaires ou que cela ne modifie pas considérablement la demande.
- « Mettre en attente » des demandes pendant les congés.
- Les employés dans les institutions ne respectent pas les délais établis par le bureau de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels (AIPRP) pour fournir des documents pertinents.
- Imposition de frais qui permettent à l’institution de mettre une demande en attente jusqu’au paiement.
Prorogations
- Demander une prorogation après l’expiration du délai de réponse initial.
- Demander une prorogation pour récupérer des documents auprès de bureaux régionaux ou internationaux.
- Recourir à des prorogations d’une durée standard sans tenir compte du volume et de la complexité de l’information en cause.
- Recourir à des prorogations pour compenser :
- un manque de ressources;
- des charges de travail élevées;
- des absences de personnel prolongées ou l’indisponibilité des représentants officiels clés;
- de mauvaises pratiques de gestion de l’information au sein de l’institution;
- des processus d’approbation qui traînent en longueur.
- Ne pas entamer une consultation à la première occasion qui se présente dans le traitement d’une demande.
- Ne pas répondre à une demande de consultation en temps opportun.
- Ne pas assurer le suivi d’une demande de consultation en temps opportun.
- Recourir à des prorogations de plus de 60 jours pour les consultations avec des tiers ou recourir à deux prorogations [une en vertu de l’alinéa 9(1)b) pour les consultations informelles et une autre en vertu de l’alinéa 9(1)c)].
Au cours des trois dernières années, selon les statistiques recueillies à l’échelle du gouvernement, la majorité des prorogations étaient de 60 jours ou moins.
En 2011-2012 : 65 %
En 2012-2013 : 65 %
En 2013-2014 : 54 %
Limiter les prorogations au strict nécessaire, avec des délais prévus par la Loi
Bien que les institutions doivent s’assurer que toute prorogation à laquelle elles ont recours respecte les critères énoncés à l’article 9, et qu’en vertu du Manuel de l’accès à l’information, elle soit aussi courte que possible, selon l’expérience de la commissaire, ce n’est pas toujours le casNote de bas de page 9. Dans un rapport spécial sur les limites de temps, la commissaire a signalé que les institutions ne respectent pas toujours ces exigences et que le recours injustifié aux prorogations constitue l’une des principales causes, bien reconnue, des retardsNote de bas de page 10.
Selon les statistiques du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, la majorité des prorogations prises par les institutions sont inférieures à 60 jours. Par conséquent, la commissaire recommande de limiter les prorogations au strict nécessaire, jusqu’à une durée maximale de 60 joursNote de bas de page 11. Toutes les prorogations de délais doivent être raisonnables ou justifiées selon les circonstances et le calcul doit être suffisamment rigoureux, logique et soutenable pour passer l’épreuve lors d’un examen de leur caractère raisonnable, tel qu’énoncé par la Cour d’appel fédérale. Un effort sera requis afin de démontrer le lien entre la justification mise de l’avant et la durée de la prorogation établieNote de bas de page 12.
Recommandation 3.1
La commissaire à l’information recommande de limiter les prorogations au strict nécessaire, jusqu’à une durée maximale de 60 jours, selon un calcul suffisamment rigoureux, logique et soutenable afin de passer l’épreuve lors d’un examen de leur caractère raisonnable.
Le 3 mars 2015, la Cour d’appel fédérale a autorisé l’appel que la commissaire a interjeté d’un jugement de la Cour fédérale. La Cour fédérale avait rejeté une demande de révision judiciaire déposée par la commissaire, avec le consentement du demandeur, en vertu de l’article 42 de la Loi sur l’accès à l’information.
L’affaire porte sur une demande d’accès à des documents liés à la vente de certains biens militaires déposée auprès du ministère de la Défense nationale (MDN) le 3 février 2011. Le MDN a avisé le demandeur qu’il prorogerait le délai de 1 110 jours.
À la suite d’une plainte formulée par le demandeur, la commissaire a mené une enquête qui a révélé que les exigences relatives à une prorogation de délai en vertu de l’article 9 n’avaient pas été satisfaites.
La commissaire a demandé à la Cour fédérale un jugement déclarant que le MDN n’a pas donné accès aux documents demandés en vertu de la Loi dans les délais prévus par la Loi et que, par conséquent, ce défaut de communication équivaut à une décision de refus de communication.
Environ un mois avant l’audience de cette demande, le MDN a donné au demandeur accès aux documents en question. Malgré cette communication des documents, la Cour fédérale a accepté d’entendre l’affaire mais a rejeté la demande de la commissaire.
La commissaire à l’information a fait appel de la décision. La Cour d’appel fédérale a autorisé l’intervention du commissaire à l’information et à la protection de la vie privée de l’Ontario.
La première question en appel visait à déterminer si la Cour fédérale avait autorité en vertu de l’article 42 de la Loi pour réviser une décision prise par une institution fédérale en vertu du paragraphe 9(1) de proroger le délai établi à l’article 7 en vue de répondre à une demande faite en vertu de la Loi.
La Cour d’appel fédérale a soutenu que l’interprétation de la Cour fédérale était incorrecte et que l’interprétation qu’il convient de donner était celle offerte par la commissaire. Une institution fédérale peut se prévaloir du pouvoir de proroger le délai de réponse à une demande d’accès à l’information, comme stipulé à l’article 9 de la Loi, mais seulement lorsque les conditions requises sont satisfaites. La Cour a ajouté que : « Une telle condition est que le délai soit raisonnable eu égard aux circonstances établies aux paragraphes 9(1)a) ou 9(1)b). Si cette condition n’est pas satisfaite, la prorogation de délai n’est pas valable. Le délai de 30 jours imposé en vertu de l’article 7 demeure par conséquent le délai applicable ». La Cour a conclu qu’il y a « présomption de refus lorsque le délai initial de 30 jours est arrivé à échéance sans que l’accès demandé soit octroyé, dans des circonstances où aucune prorogation de délai légalement valable n’a été établie » [traduction].
La deuxième question en appel visait à déterminer si la prorogation de délai soutenue par le MDN était valide. La Cour a statué qu’elle ne l’était pas. Le traitement du MDN de la prorogation était loin de démontrer qu’un véritable effort avait été fait pour évaluer la durée de la prorogation. La Cour a noté que le traitement de l’affaire avait été superficiel et montrait que le Ministère « avait agi comme s’il n’avait de comptes à rendre à personne d’autre que lui-même dans son affirmation de la prorogation » [traduction]. La Cour a fait la remarque qu’une institution doit s’efforcer de démontrer le lien entre la justification mise de l’avant et la durée de la prorogation établie. Elle a ajouté que les institutions fédérales « doivent sérieusement s’employer à évaluer le délai requis et s’assurer que le calcul estimatif est suffisamment rigoureux, logique et soutenable pour passer l’épreuve lors d’un examen de son caractère raisonnable » [traduction].
La Cour d’appel fédérale a donc autorisé l’appel de la commissaire.
Permission de prolonger une prorogation
Dans certaines circonstances limitées, une prorogation de 60 jours peut être insuffisante. La commissaire recommande l’harmonisation de la Loi par rapport aux lois provinciales et aux lois types en autorisant les institutions à recourir à des prorogations plus longues avec l’autorisation préalable de la commissaireNote de bas de page 13. Pour obtenir cette permission, les institutions seront tenues de montrer à la commissaire que la prorogation proposée est raisonnable et justifiée selon les circonstances et qu’un effort sérieux est démontré afin d’évaluer la nécessité de la durée de la prorogation. Tel qu’indiqué auparavant, la prorogation doit être soumise à un calcul suffisamment rigoureux, logique et soutenable afin de passer l’épreuve d’un examen de son caractère raisonnable.
L’obtention d’une permission permettra à la commissaire de surveiller efficacement les longues prorogations.
Recommandation 3.2
La commissaire à l’information recommande que les prorogations supérieures à 60 jours soient disponibles avec la permission du commissaire à l’information lorsque cela est raisonnable et justifié dans les circonstances et lorsque la prorogation demandée est selon un calcul suffisamment rigoureux, logique et soutenable afin de passer l’épreuve d’un examen de son caractère raisonnable.
Un exemple qui montre le problème des demandes multiples et simultanées a été rapporté en 2009-2010Note de bas de page 1b.
Un demandeur a soumis des centaines de demandes d'accès à la Société Radio-Canada (SRC) au cours des quelques premiers mois où celle-ci est devenue assujettie à la Loi. Il a ensuite déposé des centaines de plaintes devant la commissaire lorsque la SRC n'a pas répondu à temps.
Les enquêtes de la commissaire ont révélé que la SRC était incapable de traiter les demandes dans les 30 jours autorisés par la Loi, mais elle n'a pas pu recourir à une prorogation.
Autoriser les prorogations pour les demandes multiples et simultanées
L’alinéa 9(1)a) autorise une prorogation lorsque la demande concerne un grand nombre de documents ou qu’elle nécessite une recherche à travers un grand nombre de documents et que l’observation du délai initial entraverait de façon sérieuse le fonctionnement de l’institution.
Toutefois, il existe des facteurs autres que le nombre de documents ou la nature de la recherche qui peuvent perturber les fonctions essentielles d’une institution lorsque celle-ci doit traiter une demande. C’est le cas lorsqu’un demandeur effectue de multiples demandes à la même institution dans un bref délai.
La commissaire recommande que les institutions soient autorisées à recourir à une prorogation lorsqu’une institution reçoit de multiples demandes de la part d’un demandeur dans une période de 30 jours et que le traitement de ces demandes entraverait de façon sérieuse le fonctionnement de l’institutionNote de bas de page 14. Cette prorogation ne devrait pas être disponible à la discrétion de l’institution. Les institutions devraient être tenues de demander la permission de la commissaire dans ces circonstances. Cela lui permettra d’évaluer si la prorogation est justifiée et n’entrave pas indûment le droit d’accès du demandeur. Une telle disposition serait également en accord avec plusieurs lois sur l’accès à l’information au CanadaNote de bas de page 15.
Recommandation 3.3
La commissaire à l’information recommande que les institutions soient autorisées, avec la permission du commissaire à l’information, à recourir à une prorogation lorsqu’elles reçoivent de multiples demandes de la part d’un demandeur dans une période de 30 jours, et lorsque le traitement de ces demandes entraverait de façon sérieuse le fonctionnement de l’institution.
Consultations en vertu de l'alinéa 9(1)b)
La fréquence du recours aux prorogations pour les consultations n'a pas significativement changé au cours des trois dernières années (par rapport au nombre total de prorogations) :
En 2011-2012 : 37 %
En 2012-2013 : 36 %
En 2013-2014 : 40 %Cependant, une proportion importante concerne les prorogations supérieures à 60 jours. Cette proportion a augmenté au cours des trois dernières années :
En 2011-2012 : 52 %
En 2012-2013 : 61 %
En 2013-2014 : 68 %
Consultations auprès d’autres institutions et parties concernées
L’alinéa 9(1)b) autorise les prorogations lorsque des consultations sont nécessaires pour respecter la demande qui ne peut être raisonnablement exécutée dans les 30 jours initiaux. Cette formulation a une portée large et a entraîné différentes interprétations.
Par exemple, on ne sait pas si les consultations au sein d’une institution s’insèrent dans la portée de l’alinéa 9(1)b).
Changement dans les politiques
En 1993, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada était d’avis que l'alinéa 9(1)b) ne pouvait être utilisé pour les prorogations en rapport avec les consultations internes.
En 1999, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a publié le rapport de mise en œuvre no 67, qui indiquait qu’une prorogation en vertu de l'alinéa 9(1)b) pouvait occasionnellement être justifiée lorsque la nécessité de demander un conseil juridique survient au cours du traitement d'une demande.
Plus récemment, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a révisé ses directives. Il est maintenant d’avis que l'alinéa 9(1)b) peut être utilisé pour toute consultation interne, à l’exception du processus d'approbation.
Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Manuel de l'accès à l'information, « Prorogation » (1993), section 2-4-14; Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Rapport de mise en œuvre no 67, (1999); et Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Manuel de l'accès à l'information. « Motifs de prorogation », section 7.3.1.
Au cours des 20 dernières années, les directives données aux institutions par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada ont changé.
Plusieurs lois provinciales, de même que la loi type de l’Organisation des États américains, stipulent précisément qu’une prorogation aux fins de consultation n’est disponible que lorsque la consultation est externeNote de bas de page 16.
À la lumière de cette situation, la commissaire recommande que les prorogations prises en vertu de l’alinéa 9(1)b) soient limitées aux consultations externes avec d’autres institutions gouvernementales ou parties concernées.
La modification devrait indiquer clairement que l’on peut recourir à des prorogations en vertu de cet alinéa, au besoin, uniquement pour consulter les parties concernées en dehors de l’institution qui n’ont pas de droits de consultation en vertu de l’alinéa 9(1)c).
Recommandation 3.4
La commissaire à l’information recommande que la Loi stipule explicitement que l’on peut recourir à des prorogations pour les consultations conformément à l’alinéa 9(1)b) uniquement pour consulter d’autres institutions gouvernementales ou parties concernées, autres que des tiers qui disposent déjà de droits de consultation en vertu de l’alinéa 9(1)c), et uniquement lorsque cela est nécessaire pour traiter la demande.
Délais de traitement pour les consultations reçues de la part d'autres institutions gouvernementales
2011-2012 : 74 % dans les 30 jours, 89 % dans les 60 jours
2012-2013 : 65 % dans les 30 jours, 82 % dans les 60 jours
2013-2014 : 67 % dans les 30 jours, 87 % dans les 60 jours
Défaut de réponse à une demande de consultation
L’alinéa 9(1)b) n’exige pas des parties consultées qu’elles répondent aux demandes de consultation dans un délai imparti. Les institutions ont déterminé que cette absence de délai constitue un facteur provoquant un retard importantNote de bas de page 17.
En 2010-2011, la commissaire a étudié une plainte de présomption de refus déposée contre le ministère alors appelé Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC) pour 13 demandes déposées par le même demandeur.
Lors de l'enquête, la commissaire a rapidement conclu que les retards étaient causées par le défaut de la Société canadienne des postes (SCP), l’institution consultée, de répondre aux demandes de consultation d’AINC en temps opportun. Par conséquent, AINC a refusé de donner des dates d'engagement à la commissaire pour répondre aux demandes sans connaître au préalable les dates auxquelles la SCP allait répondre aux consultations. La commissaire a également découvert que bien qu’AINC avait prorogé le délai en vertu de la Loi pour la plupart des demandes en vue de consulter la SCP, l’institution avait entrepris des consultations pour certains des documents pertinents uniquement après l'expiration des délais prorogés.
Les statistiques ne soutiennent pas cette affirmation. Il semble que les institutions consultées répondent en grande partie aux demandes de consultation en temps opportunNote de bas de page 18.
Toutefois, la commissaire, au cours de ses enquêtes, a découvert des cas dans lesquels il y a de longs délais dans les réponses aux demandes, parce que la réponse à une consultation n’est pas donnée en temps opportun.
Pour instaurer une certaine discipline dans le processus de consultation, la commissaire recommande que les institutions soient tenues de répondre aux demandes sans les recommandations de la partie consultée, si elle ne répond pas à la consultation dans les délais impartis. Cette recommandation est en accord avec l’arrangement selon lequel l’institution qui a reçu la demande d’accès endosse la responsabilité de répondre à une demande et ne peut éviter cette responsabilité en raison du manque d’actions d’une autre institutionNote de bas de page 19.
Recommandation 3.5
La commissaire à l’information recommande que, dans les cas où une partie consultée ne répond pas à une demande de consultation, l’institution effectuant la consultation doit traiter la demande dans les délais prévus par la Loi.
Consultations auprès de tiers
Les institutions peuvent recourir à des prorogations en vertu de l’alinéa 9(1)c) pour les consultations auprès de tiers lorsque l’institution a l’intention de communiquer un document qui contient (ou peut contenir) des renseignements confidentiels appartenant à la tierce partie, habituellement de nature commerciale ou financière.
Les articles 27 et 28 de la Loi établissent un cadre législatif clair et limité dans le temps pour avertir les tiers au sujet de la publication potentielle de leurs renseignements. En outre, l’article 44 donne aux tiers le droit de demander un contrôle judiciaire de la décision d’une institution si elle décide de divulguer leurs renseignements.
Le tableau suivant présente les délais prévus par la Loi.
| Délais pour les avis et les représentations en vertu de l’article 27 | ||||
|---|---|---|---|---|
|
L’institution avise le tiers de la demande et de son intention de communiquer des renseignements qui le concernent. L’institution a recours à une prorogation en vertu de l’alinéa 9(1)c). |
La date limite pour que le tiers envoie des représentations à l’institution |
L’institution décide si elle va communiquer l’information. |
La date limite pour que le tiers dépose une demande de contrôle judiciaire. Si aucune demande n’est déposée, l’institution communique les renseignements. |
Temps de transmission |
|
30 premiers jours |
20 jours après l’avis |
10 jours plus tard |
20 jours plus tard |
10 jours |
|
Prorogation de 60 jours en vertu de l’alinéa 9(1)c) |
||||
Consultations en vertu de l'alinéa 9(1)c)
La fréquence dont les institutions utilisent les prorogations pour les consultations n’a pas changé de façon significative au cours des trois dernières années (par rapport au nombre total de prorogations) :
En 2011-2012 : 14 %
En 2012-2013 : 14 %
En 2013-2014 : 12 %Une proportion significative des consultations en vertu de l’alinéa 9(1)c) a été traitée dans un délai de 60 jours. Ce nombre augmente.
2011-2012 : 58 %
2012-2013 : 69 %
2013-2014 : 70 %
D’après ces délais prévus par la Loi, la commissaire est d’avis que les prorogations pour consulter des tiers ne devraient jamais excéder 60 jours, et elle a publié un avis consultatif à cet effetNote de bas de page 20.
Malgré ce cadre législatif clair, la commissaire a enquêté sur des plaintes où les institutions n’ont pas respecté ces délais prévus par la Loi et ont accordé des prorogations aux tiers qui ne sont pas autorisées par la Loi. Cette situation entraîne des retards dans les réponses aux demandeurs.
En 2011-2012, un demandeur a porté plainte auprès de la commissaire concernant une prorogation de 210 jours à laquelle Industrie Canada a eu recours pour répondre à une demande et le non-respect de ce délai par l’institution. L’enquête de la commissaire portait principalement sur les pratiques d'Industrie Canada associées aux consultations, ainsi que sur le fait que, généralement, l’institution ne répondait pas à la demande en temps opportun.
Au cours de l'enquête, la commissaire a appris qu’Industrie Canada n'avait pas mené à bien les consultations avec des tiers dans les délais prévus par la Loi (articles 27 et 28). De plus, les représentants ont accordé des prorogations aux tiers pour leur permettre de répondre à l’avis et ont entretenu des négociations avec eux au sujet des conditions de la communication des documents proposés. Ni l’une ni l’autre de ces façons de procéder n'est conforme aux obligations établies à l'article 28. Dans cette enquête, la commissaire a constaté qu’Industrie Canada accordait des prorogations aux tiers lorsqu'ils ne lui fournissaient pas de représentations en retour, ce qui entraînait davantage de retards dans la réponse au demandeur.
Même lorsqu’un tiers ne répond pas à un avis, l’institution doit encore attendre 20 jours avant de pouvoir communiquer les renseignements. Pendant cette période-là, le tiers peut demander à la cour un contrôle judiciaire de la décision d’une institution de divulguer ses renseignements, ce qui retarde davantage la réponse aux demandes.
Par conséquent, les tiers ne sont pas incités à répondre à un avis en temps opportun, ou d’y répondre tout court.
Pour inculquer de la discipline dans le processus d’avis et imposer le fardeau à la partie s’opposant à la divulgation pour fournir des représentations ponctuelles à l’institution, la commissaire recommande que l’on présume qu’un tiers a consenti à divulguer ses renseignements s’il ne répond pas à l’avis dans les délais prévus par la LoiNote de bas de page 21. Cette recommandation diminuera le retard en assurant des réponses rapides et complètes par les tiers ou une divulgation à défaut d’obtenir une réponse. Enfin, elle résout les questions liées à la divulgation qui se posent lorsqu’un tiers a cessé d’existerNote de bas de page 22.
Recommandation 3.6
La commissaire à l’information recommande que l’on présume qu’un tiers consent à divulguer ses renseignements lorsqu’il ne répond pas dans les délais prescrits à un avis selon lequel une institution le prévient de son intention de communiquer ses renseignements.
La disponibilité d'une prorogation pour la publication de renseignements pourrait permettre de diminuer les plaintes comme celle déposée en 2008-2009 contre le ministère alors appelé Ressources humaines et Développement des compétences Canada, qui après avoir refusé de communiquer les renseignements en réponse à une demande d'accès en prétextant que ceux-ci allaient être rendus publics sous peu, n’a pas effectué le suivi auprès du demandeur lorsque les renseignements ont été publiés. La plainte du demandeur et l’enquête de la commissaire qui a suivi auraient pu être évitées si l’institution avait été obligée de recourir à une prorogation et ainsi garder la demande ouverte.
Autoriser les prorogations lorsque les renseignements vont être publiés
Actuellement, les institutions peuvent refuser de communiquer des renseignements lorsque ceux-ci seront publiés dans les 90 jours ou dans un délai entraîné par les contraintes de l’impression ou de la traduction (article 26). Lorsque les institutions appliquent cette exception, elles répondent au demandeur, puis considèrent que le dossier est complet, mais bon nombre d’entre elles continuent de surveiller la publication des renseignements et envoient une réponse de suivi au demandeur lorsqu’ils sont publiés.
S’il est vrai qu’il existe des raisons de reporter la divulgation de renseignements qui sont censés être publiés dans un bref délai, une exception n’est pas nécessaire à cette finNote de bas de page 23.
La commissaire recommande plutôt de permettre aux institutions de recourir à une prorogation si elles prévoient que les renseignements seront disponibles au public dans un court délai. Cette prorogation serait d’une durée maximale de 60 jours, et des prorogations plus longues pourraient être prises sous réserve de l’autorisation de la commissaire (conformément aux recommandations 3.1 et 3.2). Au total, si l’on compte le délai initial de 30 jours, l’institution disposerait de 90 jours pour répondre à la demandeNote de bas de page 24. Dans l’éventualité où les renseignements ne seraient pas rendus publics avant l’expiration de la prorogation, l’institution devrait divulguer les renseignements non publiés au demandeur.
L’autorisation d’une prorogation dans ces circonstances :
- donnerait aux demandeurs un peu plus de certitude quant au moment où les renseignements seraient disponibles, car les institutions auraient à fixer la date d’expiration de la prorogation;
- assurerait que la demande demeure active jusqu’à la divulgation des renseignements.
La disponibilité de cette prorogation en vertu de la Loi rend redondante l’exception visant les renseignements devant être publiés (article 26).
Recommandation 3.7
La commissaire à l’information recommande d’autoriser une prorogation dans les cas où les renseignements demandés doivent être rendus publics, au lieu d’appliquer une exception.
Recommandation 3.8
La commissaire à l’information recommande que si l’institution a recours à une prorogation parce que les renseignements doivent être rendus publics, l’institution devrait être tenue de divulguer les renseignements s’ils ne sont pas publiés d’ici l’expiration de la prorogation.
Recommandation 3.9
La commissaire à l’information recommande d’abroger l’exception visant les renseignements devant être publiés (article 26).
Avis de prorogation de délai
Si l’institution a recours à une prorogation, le paragraphe 9(1) de la Loi requiert que les institutions avertissent le demandeur par écrit de la prorogation dans les 30 jours suivant la réception de la demande.
Afin d’inculquer davantage de discipline concernant le recours aux prorogations et de garantir que les demandeurs reçoivent des renseignements adéquats au sujet de la prorogation et de leurs droits, la commissaire recommande que les avis de prorogation contiennent les éléments suivants :
- le paragraphe auquel on se fie pour la prorogation et les motifs pour lesquels le paragraphe est d’application;
- la durée de la prorogation (peu importe en vertu de quel paragraphe on a eu recours à la prorogation);
- la date à laquelle on déclarera la présomption de refus pour l’institution si elle ne répond pas;
- une déclaration selon laquelle le demandeur a le droit de porter plainte devant la commissaire au sujet de la prorogation dans les 60 jours suivant la réception de l’avis de prorogation;
- une déclaration selon laquelle le demandeur a le droit de porter plainte devant la commissaire dans les 60 jours suivant la date de la présomption de refus si l’institution ne répond pas à la demande avant la date d’expiration de la prorogation.
Recommandation 3.10
La commissaire à l’information recommande que les avis de prorogation contiennent les renseignements suivants :
- le paragraphe auquel on se fie pour la prorogation et les motifs pour lesquels le paragraphe est d’application;
- la durée de la prorogation (peu importe en vertu de quel paragraphe on a eu recours à la prorogation);
- la date à laquelle on déclarera la présomption de refus pour l’institution si elle ne répond pas;
- une déclaration selon laquelle le demandeur a le droit de porter plainte devant le commissaire au sujet de la prorogation dans les 60 jours suivant la réception de l’avis de prorogation;
- une déclaration selon laquelle le demandeur a le droit de porter plainte devant le commissaire dans les 60 jours suivant la date de la présomption de refus si l’institution ne répond pas à la demande avant la date d’expiration de la prorogation.
Notes de bas de page
- Notes de bas de page 1
-
Paragraphe 4(2.1). La Cour d’appel fédéral dans Commissaire à l’information c Ministre de la Défense nationale, et al., 2015 CAF 56, renversant 2014 CF 205 au para. 63 a confirmé que l’accès en temps utile fait partie intégrante du droit à l’accès.
- Notes de bas de page 2
-
Les demandeurs peuvent se plaindre à la commissaire au sujet des prorogations et des refus présumés. Ils peuvent se présenter devant la Cour fédérale dans les 45 jours après la réception du rapport des conclusions de la commissaire.
- Notes de bas de page 3
-
Par exemple, la commissaire a recommandé la mise en œuvre de mesures de rendement précises dans les rapports sur les plans et les priorités des institutions et de modifier les instruments de politiques pour insuffler plus de rigueur et de discipline autour des délais. Se reporter par exemple à : Commissariat à l’information. Lettre au président du Conseil du Trésor sur l’amélioration de la performance du système d’accès à l’information. 25 avril 2014 et Commissariat à l’information. Lettre au président du Conseil du Trésor. 22 mai 2014.
- Notes de bas de page 4
-
Par exemple, après la publication par la commissaire de ses fiches de rendement 2008-2009, elle a effectué un suivi en 2010-2011 auprès des institutions dont le rendement était à risque ou en deçà de la moyenne. Parmi ces institutions, le recours à des prorogations avait diminué de 6 %; toutefois, à l’échelle du gouvernement, il avait augmenté de 24 %. Commissariat à l’information, Hors délai : Fiches de rendement 2008–2009 et Problèmes systémiques influant sur l’accès à l’information au Canada. 13 avril 2010.
- Notes de bas de page 5
-
Se reporter à Commissaire à l’information c Ministre de la Défense nationale à la note 1. Cette décision fût rendue le 3 mars 2015 et le gouvernement du Canada a 60 jours pour en appeler à la Cour suprême du Canada.
- Notes de bas de page 6
-
Trente jours civils sont l’équivalent de vingt jours ouvrables. Toutes les provinces, sauf le Québec, accordent un délai de 30 jours civils pour fournir la première réponse. Ce délai figure également dans les lois de l’Australie, de la Nouvelle-Zélande et du Royaume-Uni, de même que dans les lois types élaborées par Article 19 et l’Organisation des États américains. Article 19. A Model Freedom of Information Law. 2006; Organisation des États américains. Loi-type interaméricaine relative à l’accès à l’information publique. 2012.
- Notes de bas de page 7
-
Australie : 30 jours; États-Unis : 10 jours, sauf si l’institution a convenu un autre délai avec le demandeur; toutes les provinces, sauf une : 30 jours (le Québec autorise des prorogations allant jusqu’à 10 jours). En revanche, la loi de l’Ontario permet des prorogations « pour un temps raisonnable ». Les prorogations maximales admises par la loi type de l’Organisation des États américains sont de 20 jours, alors que celles d’Article 19 sont de 40 jours.
- Notes de bas de page 8
-
Les lois de la Colombie-Britannique, de l’Alberta, du Manitoba, du Nouveau-Brunswick, de la Nouvelle-Écosse, de l’Île-du-Prince-Édouard et de Terre-Neuve-et-Labrador, de même que la loi type de l’Organisation des États américains [paragraphe 35(3)], prévoient un tel processus.
- Notes de bas de page 9
-
Conformément au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada Manuel de l’accès à l’information. Article 7.3.2.
- Notes de bas de page 10
-
Voir Hors délais, ch. 1.
- Notes de bas de page 11
-
Le commissaire Marleau a suggéré que le commissaire approuve les prorogations de plus de 60 jours. Commissariat à l’information. Renforcer la Loi sur l’accès à l’information pour faire face aux impératifs actuels, 9 mars 2009.
- Notes de bas de page 12
-
Commissaire à l’information c Ministre de la Défense nationale, et al., 2015 CAF 56 aux para 76-79.
- Notes de bas de page 13
-
Les commissaires en Colombie-Britannique et à Terre-Neuve-et-Labrador peuvent accorder une prorogation plus longue que la limite prévue par leur loi lorsqu’elle est juste et raisonnable de le faire.
- Notes de bas de page 14
-
La Loi sur la transparence gouvernementale comporte une telle disposition. Une recommandation semblable est formulée dans Renforcer la Loi sur l’accès à l’information pour faire face aux impératifs actuels. Commissariat à l’information. Loi sur la transparence gouvernementale. 25 octobre 2005.
- Notes de bas de page 15
-
Les lois sur l’accès à l’information de l’Alberta, l’Île-du-Prince-Édouard et Terre-Neuve-et-Labrador autorisent les prorogations, avec l’autorisation du commissaire, pour les demandes multiples simultanées ayant été déposées par le même demandeur.
- Notes de bas de page 16
-
Les lois sur l’accès à l’information de la Colombie-Britannique, de l’Alberta, du Manitoba, du Nouveau-Brunswick, de l’Île-du-Prince-Édouard, de la Nouvelle-Écosse et de Terre-Neuve-et-Labrador autorisent les prorogations aux fins de consultation avec un tiers ou un autre organisme public. L’Ontario autorise les prorogations pour les consultations avec des personnes extérieures à l’institution.
- Notes de bas de page 17
-
Se reporter aux documents suivants : Commissariat à l’information. Problèmes systémiques influant sur l’accès à l’information au Canada : 2007-2008 – Les consultations et Hors délais.
- Notes de bas de page 18
-
En conséquence de ses enquêtes, la commissaire a souligné que dans bien des cas, les institutions recourent à des prorogations d’une durée standard pour effectuer les consultations sans tenir compte de la complexité ou du volume de la demande de consultation. Elles retardent ensuite le processus de consultation pendant de longues périodes. Cette mesure semble être prise pour gérer la charge de travail des institutions et non le processus de consultation. Ceci soutient la limitation desdites prorogations jusqu’à une durée maximale de 60 jours.
- Notes de bas de page 19
-
Cette recommandation correspond à une recommandation présentée par la commissaire au Président du Conseil du Trésor du Canada en mai 2014. Elle recommandait en effet de modifier la Directive concernant l’administration de la Loi sur l’accès à l’information afin de la clarifier comme suit : l’institution consultante doit répondre entièrement et précisément à une demande, avant l’échéance du délai, même si une réponse à une requête de consultation est toujours en attente. Le Secrétariat du Conseil du Trésor n’a pas mis cette recommandation en œuvre.
- Notes de bas de page 20
-
Commissariat à l’information du Canada. Prorogations de délai en vertu de l’alinéa 9(1)c) de la Loi sur l’accès à l’information. 2014.
- Notes de bas de page 21
-
Il s’agit de la méthode prévue à l’article 49 de la Loi en matière d’accès à l’information du Québec.
- Notes de bas de page 22
-
C’était le cas dans une enquête rapportée dans le rapport annuel de 2013-2014. Se reporter: Commissariat à l’information, Rapport annuel 2013-2014, « Qui sont les tiers appropriés? ».
- Notes de bas de page 23
-
Il est expliqué, dans le Manuel de l’accès à l’information du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, qu’une institution peut refuser la communication d’un document dont le contenu sera publié dans un bref délai, car cette exception permet aux institutions de conserver un certain contrôle sur les documents devant être publiés, de veiller à ce que tous les membres du public aient la possibilité de voir les documents en même temps, de protéger le droit du Parlement d’être le premier à prendre connaissance de certaines questions et de veiller à ce que les renseignements soient rendus publics dans les deux langues officielles. Manuel de l’accès à l’information, section 11.23.
- Notes de bas de page 24
-
Cette durée est en accord avec l’exception établie à l’article 26.
- Notes de bas de page 1a
-
Toutes les statistiques agrégées dans ce chapitre ont été basées sur celles publiées par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada sur le site Web Info Source. La commissaire a noté un manque de cohérence en ce qui a trait aux statistiques de 2013-2014. Au moment de l’impression, ces statistiques n’avaient pas été corrigées. Voir Info Source. Info Source Bulletin Numéro 37B – Rapport statistique.
- Notes de bas de page 2a
-
Cette information n’a pas été recueillie par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Elle est disponible à l’issue d’une question parlementaire (Q-485).
- Notes de bas de page 3a
-
Ces proportions tranchent avec le délai de réponse pour les demandes de consultation, qui montre que la majorité d’entre elles sont exécutées dans les 30 jours (74 % en 2011-2012, 65 % en 2012-2013 et 68 % en 2013-2014).
- Notes de bas de page 4a
-
Les données concernant les consultations sur des documents confidentiels du Cabinet n’étaient pas recueillies en 2002-2003.
- Notes de bas de page 1b
-
Les enquêtes liées à ces plaintes ont aussi été abordées dans les rapports annuels de 2007-2008 et de 2008-2009.