Rapport annuel 2023-2024

Table des matières

• Message de la Commissaire
• Bilan de l’exercice 2023-2024
• Favoriser l’efficacité : une année de progrès
• Améliorations opérationnelles en 2023-2024
• Que se passe-t-il lorsque vous déposez une plainte ?
• Ordonnances : une issue envisageable dans le règlement des plaintes
• Observations sur le système d’accès à l’information
• À propos du Commissariat à l’information
• Annexe — Rapport annuel de la commissaire à l’information ad hoc

Bilan de l’exercice 2023-2024

Traiter l’inventaire des plaintes

Un autre point de mire de la Commissaire depuis son entrée en fonction concerne le traitement de l’inventaire des plaintes dont elle a hérité, tout en menant des enquêtes sur les nouvelles plaintes déposées.

En 2023-2024, le Commissariat a encore fait d’importants progrès au chapitre des plaintes les plus complexes de son inventaire. Certaines d’entre elles comptent des milliers de pages, et de nombreuses exceptions y sont invoquées. Alors que d’autres concernent des renseignements de tiers ou nécessitent l’analyse de renseignements hautement techniques et sensibles.

Améliorations opérationnelles en 2023-2024

En 2023-2024, le Commissariat à l’information a continué à améliorer ses processus et outils.

Un formulaire de plainte remanié

En juillet 2023, le Commissariat a procédé à une importante mise à jour de son formulaire de plainte en ligne. Tout en conservant les éléments conviviaux du modèle précédent, le nouveau formulaire offre d’autres fonctionnalités afin d’aider les parties plaignantes à formuler leurs plaintes avec précision. Il leur permet de fournir davantage de renseignements d’emblée, ce qui permet au Greffe du Commissariat de prendre des décisions éclairées quant à la recevabilité des plaintes. Outre la mise à jour du formulaire en ligne, le Commissariat a aussi amélioré l’accessibilité de la version PDF.

Un contenu du site Web actualisé

En vue d’aider les parties plaignantes, les institutions et d’autres personnes à mieux comprendre les processus relatifs au dépôt des plaintes et aux enquêtes, le Commissariat a ajouté et mis à jour des pages Web relatives aux plaintes et aux enquêtes, dont une version enrichie de la « Foire aux questions ». En outre, de nouvelles explications ont été publiées sur le site concernant des points clés que doivent prendre en considération les parties plaignantes et les démarches qu’elles doivent entreprendre avant de déposer leur plainte.

En 2023-2024, le Commissariat a aussi continué à élaborer des documents d’orientation sur l’interprétation que fait la Commissaire des différents articles de la Loi. Ce travail s’inscrit dans le cadre d’efforts déployés pour fournir autant de renseignements et d’explications claires que possible aux institutions et aux parties plaignantes, de sorte qu’elles comprennent mieux la manière dont le Commissariat enquête sur les plaintes. À titre d’exemple, mentionnons le document d’orientation Exception à la divulgation : avis, comptes rendus, positions et projets. Il examine l’article 21, qui traite des processus décisionnels internes du gouvernement, et apporte des éclaircissements sur les exigences de cette exception ainsi que sur les éléments qu’examinent les enquêteurs lorsqu’ils cherchent à établir si les institutions ont correctement appliqué l’exception en question.

Que se passe-t-il lorsque vous déposez une plainte ?

Le Commissariat à l’information reçoit des plaintes à l’encontre de près de 100 institutions, et ce, sur une multitude de sujets. Peu importe ses particularités, chaque plainte suit les mêmes étapes de base.

1. Traitement initial : Le Greffe vérifie chaque plainte pour établir si elle est recevable ou non.
2. Cueillette de renseignements : Si la plainte est recevable, le Greffe recueille les documents et les renseignements dont les enquêteurs ont besoin pour entreprendre l’enquête. Une fois que la plainte est attribuée à un enquêteur, ce dernier recueille les commentaires de la partie plaignante, de l’institution et des autres parties.
3. Analyse : L’enquêteur analyse tous les faits et points de vue. Il peut aussi faire un suivi auprès de la partie plaignante, de l’institution et des autres parties afin de recueillir d’autres informations. L’enquêteur peut collaborer avec la partie plaignante et l’institution afin de régler ou de réduire les allégations faisant l’objet de l’enquête.

4. Résultats possibles : D’après l’analyse de l’enquêteur, la Commissaire peut décider si la plainte est fondée ou non fondée, compte tenu du bien-fondé des allégations. Il arrive parfois que les parties plaignantes retirent leurs plaintes ou la Commissaire décide de refuser ou cesser de faire enquête (p. ex. lorsqu’une institution répond à une demande d’accès faisant l’objet d’une plainte liée à un retard).

   Dans le cas des plaintes fondées, la Commissaire peut ordonner aux institutions de prendre des mesures précises afin de régler les questions en litige.

5. Rapports : La Commissaire présente un compte rendu à la partie plaignante, à l’institution et aux autres parties une fois que l’enquête est terminée.
   • Lorsqu’une plainte est fondée et que la Commissaire a l’intention de rendre des ordonnances, elle transmet un rapport à l’institution qui fait état de son analyse, de ses conclusions et des ordonnances qu’elle a l’intention de rendre.
   • Elle envoie ensuite un compte rendu à la partie plaignante et à l’institution (ainsi qu’aux autres parties, au besoin), dans lequel elle expose à nouveau son analyse, ses conclusions et ses ordonnances, et précise si l’institution accepte ou non d’y donner suite.
   • La Commissaire envoie aussi les comptes rendus aux parties plaignantes et aux institutions lorsque les plaintes sont non fondées.

Le Commissariat publie dans sa base de données des décisions de nombreux comptes rendus ainsi que des renseignements sur toutes les ordonnances rendues par la Commissaire.

Ordonnances : une issue envisageable dans le règlement des plaintes

Depuis que la Loi a été modifiée en 2019, lorsqu’une plainte est fondée, la Commissaire à l’information peut ordonner à l’institution des mesures qu’elle estime adéquates pour régler les questions en litige.

En 2023-2024, la Commissaire a rendu 310 ordonnances, dont 275 à la suite d’enquêtes sur des plaintes concernant des allégations relatives à un retard ou à une prorogation de délai (plaintes administratives) et 35 à la suite d’enquêtes cherchant à établir, par exemple, si les institutions ont correctement appliqué les exceptions ou ont effectué une recherche raisonnable de documents (plaintes de refus).

Les ordonnances rendues par la Commissaire sont légalement contraignantes. Les institutions sont donc tenues de s’y conformer, à moins d’exercer un recours en révision devant la Cour fédérale. En 2023-2024, trois institutions ont exercé seize recours qui concernaient des ordonnances rendues à l’issue d’une enquête sur des plaintes administratives.

La Commissaire avait conclu que les institutions n’avaient pas respecté leur obligation de répondre à la demande d’accès dans les délais prescrits par la Loi. Elle a donc rendu des ordonnances afin que les institutions répondent à ces demandes d’accès.

Trois institutions ont contesté les ordonnances relatives à des plaintes de refus :

Exportation et Développement Canada

Exportation et Développement Canada (EDC) a demandé à la Cour fédérale d’annuler l’ordonnance rendue par la Commissaire, qui exigeait qu’EDC communique les numéros de police et les montants maximums prévus pour la responsabilité associés aux polices d’assurance d’EDC de plus de 50 000 $ au Honduras entre 2009 et 2019. La Cour était saisie de la question de savoir si EDC était justifiée de refuser de communiquer ces renseignements suivant l’article 24.3 de la Loi sur le développement des exportations, incorporé par renvoi à l’article 24 et/ou l’article 18.1 de la Loi sur l’accès à l’information. La Cour a rejeté la demande d’EDC et lui a ordonné de communiquer les renseignements.

Selon la Cour, l’interprétation de l’article 24.3 par EDC était trop vaste, n’était pas appuyée par le libellé de la Loi, ferait perdre leur sens aux mots « recueillis par » et ne correspondrait pas à l’intention du Parlement. La Cour était d’accord avec l’interprétation de l’article 24.3 par la Commissaire et a conclu ce qui suit :

• la Loi fait une distinction entre les renseignements qui ont été « recueillis par » et « créés par » une institution fédérale;
• afin que les renseignements soient considérés comme ayant été « recueillis » par EDC :
  • les renseignements devaient déjà exister avant qu’EDC les reçoive;
  • la source des renseignements doit être externe à EDC (c.-à-d. ils doivent provenir directement de ses clients ou être fournis à EDC par des tiers liés à ses clients);
• les renseignements créés par EDC (exclusivement ou conjointement avec une autre partie) ne peuvent pas également avoir été recueillis par EDC ou fournis à EDC.

La Cour a conclu que, comme EDC avait créé les renseignements caviardés, ceux-ci ne sont pas protégés par l’article 24.3 de la Loi sur le développement des exportations. Par conséquent, l’article 24 de la Loi sur l’accès à l’information ne s’applique pas.

La Cour a également rejeté les arguments d’EDC selon lesquels la communication des renseignements pouvait être refusée en vertu de l’article 18.1 de la Loi sur l’accès à l’information, qui vise à protéger les intérêts économiques des institutions fédérales énumérées dans l’exception, y compris EDC. Elle a aussi établi un test pour évaluer si l’article 18.1 s’applique. Ce test comprend quatre critères qui doivent être satisfaits afin que les renseignements puissent être visés par cette exception :

• les renseignements sont des secrets industriels ou des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques, au sens courant de ces termes;
• il y a un lien raisonnable entre les renseignements demandés et les intérêts économiques de la Société;
• les renseignements appartiennent à l’une des sociétés énumérées au paragraphe 18.1(1);
• les renseignements ont toujours été traités comme étant confidentiels.

La Cour a conclu qu’EDC ne satisfaisait pas au deuxième et au quatrième critères du test. EDC a interjeté appel de cette décision devant la Cour d’appel fédérale.

Services publics et Approvisionnement Canada

La partie plaignante alléguait que Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC) n’avait pas effectué une recherche raisonnable de documents en réponse à une demande d’accès concernant un rapport sur les substances désignées visant tout l’Immeuble de la protection de la santé (pré Tunney).

La Commissaire a conclu que la plainte était fondée et que les documents relevaient de SPAC, de sorte qu’ils étaient assujettis à la Loi. Elle a donc ordonné à SPAC de récupérer les documents et de répondre à la demande d’accès en traitant les documents en cause conformément à la Loi. SPAC a contesté l’ordonnance devant la Cour fédérale. L’affaire a récemment été instruite, et une décision sera rendue plus tard cette année.

Agriculture et Agroalimentaire Canada

La partie plaignante alléguait qu’Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC) avait erronément refusé de communiquer des renseignements, en vertu du paragraphe 19(1) (renseignements personnels) et de l’alinéa 20(1)b) (renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques confidentiels de tiers) de la Loi, en réponse à une demande d’accès. Celle-ci visait à obtenir des communications avec le Conseil national pour les soins aux animaux d’élevage concernant le rapport sommaire de l’examen quinquennal et les propositions de modifications au Code de pratiques pour le soin et la manipulation des porcs.

La Commissaire a conclu que la plainte était fondée. Elle a donc ordonné à AAC de divulguer tous les renseignements non communiqués en vertu de l’alinéa 20(1)b), à moins qu’ils n’aient été visés par l’exception prévue au paragraphe 19(1) ou qu’ils n’aient pas été visés par la portée de la demande. AAC conteste l’ordonnance devant la Cour fédérale, et l’affaire sera instruite plus tard en 2024 ou au début de 2025.

Observations sur le système d’accès à l’information

Grâce à ses enquêtes et à ses échanges avec les intervenants, le Commissariat à l’information dispose d’une perspective unique quant aux difficultés auxquelles fait face le système fédéral d’accès. En 2023-2024, plusieurs questions ont retenu l’attention de la Commissaire.

Transmettre le bon message en matière d’accès

La Commissaire a reçu une plainte qui alléguait que les dirigeants principaux des finances (DPF) des institutions dans l’ensemble de la fonction publique fédérale avaient reçu, lors d’une réunion tenue le 2 février 2023, des instructions de la part du Bureau du Contrôleur général du Canada (BCG) de ne pas consigner d’informations ayant une valeur opérationnelle puisqu’elles pourraient faire l’objet d’une demande en vertu de la Loi sur l’accès à l’information. Concrètement, la partie plaignante alléguait que le contrôleur général avait conseillé aux personnes présentes de faire preuve de vigilance quant aux informations consignées, car celles-ci pourraient devenir accessibles par le biais du système d’accès.

Le BCG a soutenu que les déclarations servaient simplement de rappel aux fonctionnaires pour qu’ils s’en tiennent aux faits dans leurs communications afin d’éviter des situations dans lesquelles des opinions personnelles pourraient être interprétées comme étant la position du gouvernement du Canada. De plus, il a précisé que personne au sein de son organisation n’avait dit ou laisser entendre que les DPF ne devaient pas consigner les informations ayant une valeur opérationnelle.

Selon la partie plaignante, les déclarations contredisaient à la fois l’objet et l’esprit de la Loi en restreignant l’accès aux avis et opinions écrits des fonctionnaires.

Le Commissariat a demandé aux DPF qui avaient assisté à la réunion de lui faire part de leur interprétation par rapport aux déclarations. Tous se sont accordés à dire que les déclarations étaient perçues comme un rappel à l’intention des fonctionnaires, à savoir qu’ils doivent s’en tenir aux faits dans leur documentation lorsqu’ils sont confrontés à des situations délicates.

En fin de compte, la plainte a été abandonnée. Toutefois, il convient de noter que, dans une communication récente aux DPF, le contrôleur général a insisté sur l’importance de maintenir une culture de responsabilité et de transparence dans l’ensemble de la fonction publique fédérale. Il a rappelé à ses collègues que les décisions doivent être étayées par des informations exactes et complètes et que les documents doivent être conservés pour faciliter leur accès, que ce soit de manière proactive ou en réponse à des demandes.

Des défis uniques associés aux institutions qui reçoivent peu de demandes d’accès

Quelque 110 institutions assujetties à la Loi sur l’accès à l’information reçoivent 10 demandes d’accès ou moins par année. La plupart de ces organisations sont des administrations portuaires, des administrations de pilotage et des musées.

Dans le cadre de ses enquêtes, le Commissariat a constaté que souvent ces institutions ne savent pas comment traiter les demandes d’accès et ne connaissent pas leurs obligations en vertu de la Loi. Elles ne disposent généralement pas d’une équipe chargée de coordonner les demandes d’accès, et les personnes affectées à cette tâche doivent souvent gérer de nombreuses responsabilités. Il arrive parfois que ces institutions soient aux prises avec un afflux soudain de demandes, ce qui entraîne des difficultés en matière de gestion de la charge de travail.

Travailler avec des institutions qui ne connaissent pas leurs obligations en matière d’accès présente plusieurs difficultés pour le Commissariat, dont les suivantes :

• les institutions créent de nouveaux documents pour résumer les documents au lieu de fournir les documents eux-mêmes, ce qui constitue un déni du droit d’accès;
• elles n’appliquent pas les exceptions correctement ou ne comprennent pas bien leurs obligations envers les personnes qui font des demandes d’accès;
• elles ne considèrent pas l’accès à l’information comme une priorité ou même une responsabilité;
• elles ne disposent pas de suffisamment de ressources pour présenter des observations et des éléments de preuve au Commissariat en temps opportun.

Un regard sur les arriérés de demandes

Chaque institution assujettie à la Loi est tenue de fournir au Secrétariat du Conseil au Trésor (SCT) des statistiques annuelles sur son rendement en matière de réponse aux demandes d’accès. L’une des données obligatoires consiste à indiquer le nombre de demandes d’accès reportées d’une année à l’autre.

D’après les informations publiées par le SCT en décembre 2023, de nombreuses institutions ne parviennent pas à suivre le rythme des nouvelles demandes d’accès reçues. Les tableaux ci-dessous montrent l’ampleur des arriérés des institutions de même que la progression de ces arriérés d’une année à l’autre.

L’état actuel des arriérés préoccupe la Commissaire. Elle souligne la nécessité pour les institutions de prioriser leurs efforts visant à réduire ces arriérés ou, mieux encore, à les éliminer. Il est extrêmement important de répondre aux demandes d’accès dans les délais impartis, tout comme il est essentiel de s’attaquer aux arriérés dans un souci de responsabilité et de transparence. Dans le but d’assurer des réponses opportunes et efficaces aux demandes d’accès, il faut que les institutions prennent des mesures proactives pour rationaliser les processus, affecter suffisamment de ressources et mettre en œuvre des stratégies efficaces.

À propos du Commissariat à l’information

L’objectif de la Loi sur l’accès à l’information, entrée en vigueur en 1983, est de prévoir le droit du public d’accéder aux documents relevant des institutions fédérales, tout en veillant à ce que le recours aux exceptions et aux exclusions soit limité et précis. La Loi confie également à la Commissaire à l’information du Canada l’examen indépendant de toute question liée à la demande ou l’obtention d’un accès aux documents en vertu de la partie 1 de la Loi. Le Commissariat a été créé pour soutenir la Commissaire en tant qu’agente indépendante du Parlement.

Le Commissariat s’efforce de faire respecter la Loi en utilisant toute la gamme d’outils, d’activités et de pouvoirs à la disposition de la Commissaire. Ceux-ci comprennent la capacité de négocier avec les parties plaignantes et les institutions ainsi que la formulation de recommandations ou d’ordonnances pour régler les questions à l’issue des enquêtes.

Le Commissariat appuie la Commissaire dans son rôle de conseillère auprès du Parlement et des comités parlementaires sur toutes les questions touchant l’accès à l’information. De plus, il plaide continuellement en faveur d’un accès accru à l’information au Canada, par des initiatives ciblées comme la Semaine du droit à l’information et par un dialogue constant avec les Canadiens et Canadiennes, le Parlement et les institutions fédérales.

Merci à tous les membres du personnel du Commissariat ayant participé à l’élaboration du présent rapport annuel, conçu entièrement à l’interne.